Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2011 г. N 13АП-10886/11

г. Санкт-Петербург

29 августа 2011 г.

Дело N А56-11869/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 24 августа 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 августа 2011 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Лопато И.Б.

судей Савицкой И.Г., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Алыбиной Ж.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-10886/2011) Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.05.2011 по делу N А56-11869/2011 (судья Соколова Н.Г.), принятое

по заявлению Санкт-Петербургского государственного учреждения здравоохранения "Родильный дом N 1 (специализированный)"

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге

об оспаривании постановления

при участии:

от заявителя: Нахова Е.А. по доверенности от 23.03.2011,

от ответчика: Коваленко Е.А. по доверенности от 29.04.2011 N 72-15-08/1099

установил:

Санкт-Петербургское государственное учреждение здравоохранения "Родильный дом N 1 (специализированный)" (199178, Санкт-Петербург, В.О., Большой пр., д. 49-51, ОГРН 103780018068, далее - Учреждение, Родильный дом) обратилось в арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Санкт-Петербурге (191180, г. Санкт-Петербург, наб. реки Фонтанки, д. 76, лит. А, далее - Росфиннадзор) от 10.02.2011 N 151 по делу об административном правонарушении N 40-10Б/9-6.

Решением от 30.05.2011 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено. Суд первой инстанции, посчитав, что заведующая аптекой, провизор-технолог, фармацевт, фасовщица аптеки относятся к медицинским работникам, имеющим право на выплаты за счет средств, поступивших по родовым сертификатам за оказание медицинской помощи женщинам в период беременности, пришел к выводу об отсутствии в действиях Учреждения состава вмененного ему административного правонарушения. Кроме того, суд указал на проведение прокуратурой Василеостровского района проверки с нарушением положений статей 28.2, 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

В апелляционной жалобе Росфиннадзор просит отменить решение суда, как вынесенное с нарушением норм материального права. Податель жалобы считает, что работники аптеки не относятся к врачам-специалистам, среднему и младшему медицинскому персоналу, непосредственно оказывающим амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь женщинам в период беременности, родов и послеродовой период, в связи с чем Учреждение правомерно привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 15.14 КоАП РФ за нецелевое использование бюджетных средств.

Для представления сторонами дополнительных доказательств рассмотрение апелляционной жалобы было отложено до 24.08.2011. В связи с невозможностью участия в судебном заседании 24.08.201 судьи Л.В. Зотеевой, в порядке пункта 2 части 3 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации произведена ее замена на судью И.Г. Савицкую, рассмотрение апелляционной жалобы начато сначала.

В судебном заседании представитель Росфиннадзора поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель Родильного дома просил решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения. Заявитель, ссылаясь на Рекомендации по применению порядка и условий расходования и учета денежных средств, связанных с оплатой государственным учреждениям здравоохранения, находящимся в ведении исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в период родов и послеродовой период, а также диспансерному (профилактическому) наблюдению детей, поставленных в течение первого года жизни в возрасте до 3 месяцев на диспансерный учет, утвержденные распоряжением Комитета по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга от 02.03.2010 N 85-р "О мерах по реализации Постановления Правительства РФ от 29.12.2007 N 987", указал, что перечень лиц, непосредственно оказывающих амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь женщинам в период беременности, в период родов и в послеродовой период, устанавливается учреждением здравоохранения самостоятельно, исходя из особенностей организации оказания медицинской помощи. Положением, утвержденным Главным врачом Учреждения, сотрудники аптеки роддома включены в перечень медицинских работников, между которыми распределяются денежные средства, полученные по родовым сертификатам, за изготовление индивидуальной расфасовки лекарственных препаратов, питья и дезсредств для новорожденных. Учреждение считает, что без оказания данных услуг невозможна организация оказания медицинской помощи.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Из материалов дела следует, что прокуратурой Василеостровского района Санкт-Петербурга проведена проверка законности действий должностных лиц СПб ГУЗ "Родильный дом N 1 (специализированный)" при оказании медицинской помощи населению.

В ходе проверки, оформленной актом от 16.12.2010, выявлено нарушение пункта 8 "Правил финансового обеспечения в 2010 году расходов на оплату государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения, иным организациям, в которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещен государственный или муниципальный заказ, услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в период родов и в послеродовой период, а также диспансерному (профилактическому) наблюдению детей, поставленных в течение первого года жизни в возрасте до 3 месяцев на диспансерный учет", утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 N 987 (далее - Правила N 987), выразившееся в утверждении главным врачом Родильного дома Положения о выплатах немедицинскому персоналу - заведующему аптекой, провизору, фармацевту, фасовщику за счет средств, полученных по родовым сертификатам. Прокурором установлено, что указанным выше лицам выплаты производились в период с февраля 2010 года по сентябрь 2010 года.

Выявленные нарушения послужили основанием для возбуждения прокурором в отношении СПб ГУЗ "Родильный дом N 1 (специализированный)" дела об административном правонарушении, ответственность за которое по части 2 статьи 15.14 КоАП РФ.

Постановление о возбуждении дела от 17.12.2010 и материалы проверки направлены для рассмотрения в Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Санкт-Петербурге.

Постановлением Росфиннадзора от 10.02.2010 N 151 заявитель признан виновным в нецелевом использовании бюджетных средств, выразившемся в выплате 13.09.2010 сотрудникам аптеки (заведующей, провизору-технологу, фармацевту и фасовщице) за счет средств, полученных по родовым сертификатам за август 2010 года, денежных средств в сумме 8 270 рублей, то есть в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 2 статьи 15.14 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 40 000 руб.

Не согласившись с данным постановлением, Родильный дом оспорил его в судебном порядке.

Суд первой инстанции, руководствуясь частью 2 статьи 15.14 КоАП РФ, статьями 38, 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктом 8 Правил N 987, приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 05.02.2008 N 51н, Рекомендациями по применению порядка и условий расходования и учета денежных средств, утвержденными распоряжением Комитета по здравоохранению от 02.03.2010 N 85-р, пришел к выводу, что в оказании медицинской помощи женщинам в период беременности, родов и послеродовой период участвуют заведующий аптекой, провизор-технолог, фармацевт, фасовщица аптеки, следовательно, при осуществлении выплат указанным работникам за счет талонов родовых сертификатов отсутствует факт нецелевого использования денежных средств. На основании изложенного суд пришел к выводу о недоказанности административным органом наличия в действиях Учреждения состава вменяемого административного правонарушения.

Апелляционная инстанция, изучив материалы дела, доводы жалобы, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

Часть 2 статьи 15.14 КоАП РФ предусматривает ответственность за использование средств государственных внебюджетных фондов получателем средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов.

В соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно статье 289 данного Кодекса под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Порядок финансового обеспечения в 2010 году расходов на оплату государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в период родов и послеродовой период, а также по диспансерному (профилактическому) наблюдению детей, поставленных в течение первого года жизни в возрасте до трех месяцев на диспансерный учет, регулируется постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 N 987.

В пункте 8 Правил, утвержденных данным постановлением, установлено, что средства на оплату услуг, перечисленные региональными отделениями Фонда социального страхования Российской Федерации, расходуются учреждениями здравоохранения, в которых оказана амбулаторно-поликлиническая помощь женщинам в период беременности, период родов и в послеродовой период, диспансерное (профилактическое) наблюдение детей, поставленных в течение первого года жизни в возрасте до 3 месяцев на диспансерный учет, в первые и во вторые 6 месяцев со дня постановки на учет - на оплату труда врачей-специалистов и среднего медицинского персонала.

На основании указанного постановления Правительства Российской Федерации Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации приказом от 05.02.2008 N 51н утвержден Порядок расходования средств, связанных с оплатой услуг государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения (а при их отсутствии - медицинским организациям, в которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещен государственный и (или) муниципальный заказ) по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в период родов и в послеродовой период, а также по диспансерному (профилактическому) наблюдению детей, поставленных в течение первого года жизни в возрасте до трех месяцев на диспансерный учет (далее - Порядок).

Пунктом 6 Порядка предусмотрено, что средства на оплату услуг, направляемые на оплату труда, распределяются между врачами-специалистами, средним и младшим медицинским персоналом, непосредственно оказывающим амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь женщинам в период беременности, в период родов и послеродовой период, в зависимости от качества оказанной медицинской помощи, оцениваемого по критериям в соответствии с приложением N 2, а также между врачами-специалистами и средним медицинским персоналом, осуществлявшими диспансерное (профилактическое) наблюдение детей, поставленных в течение первого года жизни в возрасте до трех месяцев на диспансерный учет, за первые и вторые шесть месяцев диспансерного (профилактического) наблюдения с момента постановки на диспансерный учет, в соответствии с положением об оплате труда.

Таким образом, денежные средства, перечисленные на основании родовых сертификатов, должны распределяться между медицинским персоналом, непосредственно оказывающим амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь женщинам в период беременности, в период родов и послеродовой период, а также между медицинскими работниками, осуществляющим диспансерное (профилактическое) наблюдение детей.

Родильный дом N 1, ссылаясь на пункт 2.5 Рекомендаций, утвержденных распоряжением Комитета N 85-р, считает, что учреждение здравоохранения вправе самостоятельно распределять средства, выделяемые на оплату труда, между медицинскими работниками в соответствии с разработанными в установленном порядке положениями об оплате труда работников за счет средств, полученных по родовым сертификатам. Учреждение считает, что деятельность работников аптек по изготовлению индивидуальной расфасовки лекарственных препаратов, питья и дезсредств для новорожденных непосредственно связана с медицинской помощью женщинам в период беременности, родов и в послеродовой период.

Апелляционная инстанция признает данный довод ошибочным в силу следующего.

Согласно Порядку оказания акушерско-гинекологической помощи, утвержденному приказом Минздравсоцразвития РФ от 02.10.2009 N 808н, медицинская помощь женщинам в период беременности, родов и в послеродовой период оказывается в рамках первичной медико-санитарной и специализированной (в том числе высокотехнологичной) медицинской помощи в муниципальных и государственных учреждениях здравоохранения, а также в организациях, оказывающих медицинскую помощь, имеющих лицензию на осуществление медицинской деятельности, включая работы и услуги по специальности "акушерство и гинекология".

Согласно статье 38 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1, первичная медико-санитарная помощь оказывается в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), врачами-специалистами, а также соответствующим средним медицинским персоналом.

Специализированная медицинская помощь оказывается врачами-специалистами лечебно-профилактических учреждений (статья 40).

В силу Положения о лицензировании медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 22.01.2007 N 30, медицинская деятельность предусматривает выполнение работ (услуг) по оказанию доврачебной, амбулаторно-поликлинической, стационарной, высокотехнологичной, скорой и санаторно-курортной медицинской помощи в соответствии с перечнем согласно приложению (далее - работы (услуги)).

Как правомерно отметил податель жалобы, в указанном перечне отсутствуют такие виды работ (услуг), как изготовление, расфасовка лекарственных препаратов, медикаментов, обеспечение перевязочными материалами, питьем и дезсредствами новорожденных, то есть те работы, которые осуществляет аптека учреждения.

Суд апелляционной инстанции, учитывая приведенные выше нормы права, приходит к выводу, что работники аптеки - заведующий, провизор-технолог, фармацевт, фасовщик, осуществляющие фармацевтическую деятельность, не относятся к врачебному персоналу, среднему и младшему медицинскому персоналу, непосредственно оказывающему амбулаторно-поликлиническую и стационарную медицинскую помощь, в связи с чем установление выплат указанным выше работникам за счет средств, полученных по родовым сертификатам, неправомерно и свидетельствует о нецелевом использовании Учреждением денежных средств.

Ссылка суда первой инстанции на нарушение Прокурором при проведении проверки положений статьи 28.4 КоАП РФ апелляционным судом признается ошибочной. Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 17.12.2010 содержит все необходимые данные, указанные в статьях 28.2 и 28.4 КАП РФ, акт проверки составлен и подписан уполномоченным лицом - помощником прокурора района, отсутствие в нем сведений о лицах, присутствующих при проведении проверки, не является существенным нарушением, влекущим отмену оспариваемого акта.

На основании вышеизложенного, апелляционный суд приходит к выводу о том, что действия СПб ГУЗ "Родильный дом N 1 (специализированный)", выразившиеся в выплате 13.09.2010 сотрудникам аптеки (заведующему, провизору-технологу, фармацевту и фасовщице) за счет средств, полученных по родовым сертификатам за август 2010 года, денежных средств в сумме 8270 рублей, образуют состав административного правонарушения, ответственность за совершение которое предусмотрена частью 2 статьи 15.14 КоАП РФ.

Вместе с тем, в ходе рассмотрения настоящего дела апелляционной коллегией установлено, что заявитель 10.02.2011 привлечен к административной ответственности по части 2 статьи 15.14 КоАП РФ по делу об административном правонарушении N 40-10Б/9-1, по которому Родильному дому вменена в вину выплата денежных средств сотрудникам аптеки за счет средств, полученных по родовым сертификатам за февраль 2010 года.

Представитель Росфиннадзора не оспаривает, что постановление об административном правонарушении по делу N 40-10Б/9-1 и постановление об административном правонарушении по настоящему делу - N 40-10Б/9-6 составлены фактически в рамках одного дела об административном правонарушении, возбужденного постановлением прокурора Василеостровского района Санкт-Петербурга от 17.12.2010.

Представитель Управления пояснил, что поскольку нецелевое использование бюджетных средств заявителем в феврале, марте, апреле и т.д. являются самостоятельными правонарушениями, административным органом было принято решение о вынесении отдельных постановлений по каждому эпизоду (месяцу, в котором допущено нецелевое использование бюджетных средств), несмотря на то, что прокурором возбуждено одно дело об административном правонарушении.

Между тем, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрено такое процессуальное действие, как выделение самостоятельного дела из возбужденного дела об административном правонарушении.

В случае признания в действиях лица совершения двух и более административных правонарушений, в силу части 1 статьи 4.4. КоАП РФ административный орган назначает наказание за каждое совершенное административное правонарушение.

Назначение административного наказания без составления протокола возможно только в случаях, перечисленных в статье 28.6 КоАП РФ.

В рассматриваемом деле, в результате осуществления контрольных мероприятий прокуратурой выявлены факты совершения Обществом нескольких самостоятельных и оконченных правонарушений (выплаты производились с февраля по сентябрь 2010 года), ответственность за которые установлена частью 2 статьи 15.14 КоАП РФ.

Поскольку в ходе рассмотрения дела апелляционной коллегией установлено, что прокурором вынесено одно постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (т.е. фактически составлен один протокол), на основании которого административный орган привлек Родильный дом к административной ответственности - по делу N 40-10Б/9-1, а привлечение к административной ответственности по делу N 40-10Б/9-6 произведено Росфиннадзором без возбуждения дела об административном правонарушении (прокурором постановление о возбуждении дела не выносилось, протокол об административном правонарушении Территориальным управлением Росфиннадзора не составлялся), апелляционный суд приходит к выводу о незаконности постановления от 10.02.2011 N 151 по делу об административном правонарушении 40-10Б/9-6.

Поскольку ошибочные выводы суда первой инстанции не привели к принятию неправильного решения, оспариваемый судебный акт подлежит оставлению без изменения.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.05.2011 по делу N А56-11869/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в городе Санкт-Петербурге - без удовлетворения

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в порядке, предусмотренном частью 5.1 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.Б. Лопато

Судьи

И.Г. Савицкая А.Б. Семенова