Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 1 сентября 2011 г. N 04АП-3072/11

г. Чита

1 сентября 2011 г.

Дело N А19-5467/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 25 августа 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 1 сентября 2011 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Рылова Д.Н., Ткаченко Э.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сюхунбин Е.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Ангарска (ОГРН 1053801125014, ИНН 3801079400) на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 14 июня 2011 года по делу N А19-5467/2011 по заявлению Администрации города Ангарска к Администрации Ангарского муниципального образования (ОГРН 1023800526056, ИНН 3801022058) о признании недействительным постановления

(суд первой инстанции: Дмитриенко Е.В.)

при участии в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле:

от Администрации города Ангарска: Прасолов Роман Олегович, главный специалист отдела цен, доверенность от 12 января 2011 года N 1/15-5-А;

от Администрации Ангарского муниципального образования: не было (извещена)

и установил:

Администрация города Ангарска (далее - Администрация г. Ангарска) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Администрации Ангарского муниципального образования (далее - Администрация Ангарского МО) о признании недействительным постановления от 28 января 2011 года N 88-па "Об отмене постановления администрации Ангарского муниципального образования от 13.10.2010 N 2115-па".

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 14 июня 2011 года в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что при вынесении постановления от 13 октября 2010 года N 2115-па Администрацией Ангарского МО была существенно нарушена установленная законом процедура передачи спорного земельного участка в безвозмездное срочное пользование Администрации г. Ангарска, что и явилось основанием для вынесения оспариваемого постановления.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация г. Ангарска обжаловала его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на то, что вывод суда о вынесении Администрацией Ангарского МО постановления от 13 октября 2010 года N 2115-па с нарушением подпункта 5 пункта 1 статьи 24 Земельного кодекса Российской Федерации является необоснованным, поскольку спорный земельный участок был предоставлен в безвозмездное срочное пользование в порядке подпункта 1 пункта 1 статьи 24 Земельного кодекса Российской Федерации. Администрация г. Ангарска указывает, что оспариваемое постановление является препятствием для владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью муниципального образования город Ангарск.

В отзыве от 28 июля 2011 года N 15/15-1663 на апелляционную жалобу Администрация Ангарского МО выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

О месте и времени судебного заседания Администрация Ангарского МО извещена надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовым уведомлением N 67200040616307, а также отчетом о публикации 27 июля 2011 года на официальном сайте Четвертого арбитражного апелляционного суда в сети "Интернет" определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своего представителя в судебное заседание не обеспечила, заявив ходатайство от 8 августа 2011 года о рассмотрении дела без участия ее представителя.

В соответствии с частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителя Администрации г. Ангарска, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, право собственности на земельный участок с кадастровым номером 38:26:041401:197 площадью 400 000 кв.м, расположенный по адресу: Иркутская область, город Ангарск, Южный массив, квартал 5, в 6, 45 км от кладбища "Березовая роща" (далее также - спорный земельный участок), не разграничено.

В соответствии с кадастровым паспортом земельного участка (выписка из государственного кадастра недвижимости) от 6 сентября 2010 года N 3800/601/10-144237 спорный земельный участок относится к землям населенных пунктов (т. 1, л.д. 71-72).

12 марта 2010 года Администрация г. Ангарска обратилась к мэру Ангарского муниципального образования с заявлением о предоставлении в бессрочное постоянное пользование земельные участки: для строительства нового кладбища общей площадью 42 га, в том числе 40 га - участок под захоронение, 2 га - административно-хозяйственная зона, по адресу: Иркутская область, город Ангарск, в 2,3 км западнее поселка Юго-Восточного в 1 км северо-восточнее полигона твердых бытовых отходов, в 1, 5 км восточнее объездного участка автодороги Иркутск-Новосибирск (М-53); для строительства подъездной автодороги с автодороги пос. Юго-Восточный к новому кладбищу (т. 1, л.д. 87).

27 сентября 2010 года Администрация г. Ангарска обратилась к мэру Ангарского муниципального образования с заявлением о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 38:26:041401:197 площадью 400 000 кв.м, расположенного по адресу: Иркутская область, город Ангарск, Южный массив, квартал 5, в 6, 45 км от кладбища "Березовая роща" в безвозмездное срочное пользование на период строительства нового кладбища сроком на один год (т. 1, л.д. 104).

Постановлением Администрации Ангарского МО от 13 октября 2010 года N 2115-па Администрации г. Ангарска в безвозмездное срочное пользование сроком на 1 год предоставлен земельный участок с кадастровым номером 38:26:041401:197 из земель населенных пунктов площадью 400 000 кв.м, расположенный по адресу: Иркутская область, город Ангарск, Южный массив, квартал 5, в 6,45 км к юго-востоку от кладбища "Березовая роща", для строительства нового кладбища (пункт 1) (т. 1, л.д. 69).

Пунктом 2 постановления от 13 октября 2010 года N 2115-па Администрации г. Ангарска указано заключить с Администрацией Ангарского МО договор безвозмездного срочного пользования земельным участком.

Постановлением Администрации Ангарского МО от 28 января 2011 года N 88-па постановление от 13 октября 2010 года N 2115-па отменено.

Данное постановление было оспорено Администрацией г. Ангарске в суде.

Суд апелляционной инстанции считает ошибочными выводы суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требований Администрации г. Ангарска, исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. При этом отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Согласно статье 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 данного Кодекса.

К полномочиям органов местного самоуправления в силу пункта 1 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 24 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, предусмотренными статьей 29 этого Кодекса, юридическим лицам, указанным в пункте 1 статьи 20 данного Кодекса, на срок не более чем один год.

В свою очередь, согласно пункту 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки могут предоставляться, в том числе, органам местного самоуправления.

Уставом Ангарского муниципального образования к вопросам местного значения Ангарского муниципального образования отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Ангарского муниципального образования (подпункт 3 пункта 1 статьи 11) (т. 1, л.д. 107-133).

При этом пунктом 2 статьи 58 Устава Ангарского муниципального образования установлено, что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти Иркутской области) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

С учетом приведенных норм права суд апелляционной инстанции полагает, что у Администрации Ангарского МО имелись полномочия и законные основания для передачи Администрации г. Ангарска спорного земельного участка в безвозмездное срочное пользования для решения вопросов местного значения.

Делая такой вывод, суд апелляционной инстанции принимает во внимание, что в соответствии с пунктом 2 статьи 25 Федерального закона 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

К вопросам местного значения городского округа согласно подпункту 23 пункта 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Подпунктом 1.23 пункта 1 статьи 12 Устава города Ангарска, принятого решением Думы города Ангарска от 2 июня 2010 года N 459-41гд, предусмотрено, что организация ритуальных услуг и содержание на территории города Ангарска мест захоронения относятся к вопросам местного значения (т. 1, л.д. 10-61).

То есть спорный земельный участок был предоставлен Администрации г. Ангарска для решения вопросов местного значения.

Поскольку подпунктом 1 пункта 1 статьи 24 Земельного кодекса Российской Федерации не предусмотрена конкретная цель для предоставления земельного участка в безвозмездное срочное пользование, то ссылка Администрации Ангарского МО на отсутствие законодательно закрепленных норм об обязанности предоставления земельного участка для строительства нового кладбища в безвозмездное срочное пользование не может быть признана обоснованной.

Следовательно, вывод суда первой инстанции о несоответствии закону постановления Администрации Ангарского МО от 13 октября 2010 года N 2115-па является ошибочным.

Необоснованной является и позиция суда первой инстанции о применении к сложившимся правовым отношениям положений подпункта 5 пункта 1 статьи 24 Земельного кодекса Российской Федерации.

На основании данной нормы в безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, предусмотренными статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации, лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации или средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, на срок строительства объекта недвижимости.

То есть по указанному основанию земельный участок может быть предоставлен на праве безвозмездного срочного пользования только исполнителю заказа, размещенного в соответствии с законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

При этом в силу части 1 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" государственными заказчиками, муниципальными заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Поскольку Администрация г. Ангарска в правоотношениях по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд является только заказчиком (а не исполнителем такого заказа), то положения подпункта 5 пункта 1 статьи 24 Земельного кодекса Российской Федерации не могут быть применены к правоотношениям, возникшим между сторонами по настоящему делу.

Таким образом, следует признать, что спорный земельный участок был предоставлен Администрации г. Ангарска именно по основанию, предусмотренному подпунктом 1 пункта 1 статьи 24 Земельного кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что у Администрации Ангарского МО не имелось законных оснований для отмены постановления от 13 октября 2010 года N 2115-па.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Согласно пункту 1 статьи 48 Закона о местном самоуправлении муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта.

Пунктом 4 статьи 47 Устава Ангарского МО предусмотрена аналогичная норма права, позволяющая соответствующим органам местного самоуправления отменять муниципальные правовые акты Администрации Ангарского МО.

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 6 июля 2004 года N 1424/04 указано, что отмена муниципального правового акта осуществляется в порядке самоконтроля в связи с допущенными нарушениями закона при издании ранее принятого акта.

В связи с этим суд апелляционной инстанции считает, что реализация Администрацией Ангарского МО полномочий, установленных пунктом 1 статьи 48 Закона о местном самоуправлении и пунктом 4 статьи 47 Устава, не может ставиться в зависимость исключительно от ее усмотрения и основываться только на формальном праве отмены ранее принятого ненормативного правового акта.

Иными словами, орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный им ненормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий акт должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов заинтересованных лиц, произвольно ограничивая их субъективные права.

Подобное толкование пункта 1 статьи 48 Закона о местном самоуправлении соответствует правовой позиции, выраженной в Определении Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 14 июня 2011 года N ВАС-6965/11, постановлениях Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29 ноября 2010 года N А33-3623/2010. от 8 февраля 2011 года N А33-4437/2010, от 16 февраля 2011 года N А33-2305/2010, от 16 мая 2011 года по делу N А19-15285/10 и от 12 августа 2011 года по делу N А19-20537/2010.

Между тем, в постановлении Администрации Ангарского МО от 28 января 2011 года N 88-па не указано какое-либо основание для отмены постановления от 13 октября 2010 года N 2115-па, то есть данный ненормативный акт является немотивированным.

В нарушение требований части 1 статьи 65, части 3 статьи 189 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Администрацией Ангарского МО в материалы дела не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что отмененное постановление от 13 октября 2010 года N 2115-па не соответствовало Земельному кодексу Российской Федерации или иным нормативным правовым актам, а постановление Администрации от 28 января 2011 года N 88-па, напротив, соответствует закону и не нарушает законных прав и интересов Администрации г. Ангарска.

Суд апелляционной инстанции полагает, что принятием Администрацией Ангарского МО постановления от 28 января 2011 года N 88-па фактически происходит принудительное прекращение права Администрации г. Ангарска безвозмездного срочного пользования спорным земельным участком, что, безусловно, приводит к нарушению имущественных прав последней и ее законных интересов.

Согласно пункту 1 статьи 61 Земельного кодекса Российской Федерации ненормативный акт органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.

При этом по смыслу подпункта 1 пункта 1 статьи 60 Земельного кодекса Российской Федерации нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению путем признания судом недействительным акта органа местного самоуправления, повлекшего за собой нарушение права на земельный участок. То есть для восстановления нарушенного права Администрации г. Ангарска на спорный земельный участок в данном случае достаточно признания оспариваемого постановления недействительным.

При изложенных фактических обстоятельствах дела и правовом регулировании суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необходимости отмены решения суда первой инстанции от 14 июня 2011 года с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленных Администрацией г. Ангарска требований.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 14 июня 2011 года по делу N А19-5467/2011, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 14 июня 2011 года по делу N А19-5467/2011 отменить.

Принять новый судебный акт.

Постановление Администрации Ангарского муниципального образования от 28 января 2011 года N 88-па "Об отмене постановления Администрации Ангарского муниципального образования от 13.10.2010 N 2115-па" признать недействительным как несоответствующее Земельному кодексу Российской Федерации.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Д.Н. Рылов Э.В. Ткаченко