Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30 августа 2011 г. N 02АП-4272/11

г. Киров

30 августа 2011 г.

Дело N А82-13036/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 23 августа 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 августа 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании представителей заявителя Абель М.С., действующей по доверенности от 28.03.2011, Рудинской О.В., действующей по доверенности от 24.01.2011,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента культуры Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 07.06.2011 по делу N А82-13036/2010, принятое судом в составе судьи Сорокиной С.Р.,

по заявлению закрытого акционерного общества "Спасские палаты" (ИНН: 7604085715; ОГРН: 1067604029030)

к Департаменту культуры Ярославской области (ИНН: 7604037172; ОГРН: 1037600400397)

о признании незаконными действий,

установил:

закрытое акционерное общество "Спасские палаты" (далее - заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к Департаменту культуры Ярославской области (далее - ответчик, Департамент) о признании незаконными действий по отказу в выдаче разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия "Культурный слой города Ярославля, XI-XVII в.в. в пределах земельного участка жилого дома по ул. Нахимсона, д. 23/55", выраженных в решении от 13.10.2010 N 4420 "Об отказе в выдаче разрешения", и обязании выдать такое разрешение.

Решением от 07.06.2011 заявление удовлетворено.

Департамент, не согласившись с указанным судебным актом, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов решения обстоятельствам дела, просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.

В жалобе ответчик, основываясь на положениях статей 72, 76 Конституции Российской Федерации, поясняет, что охрана памятников истории и культуры относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Нормативным актом субъекта - Административным регламентом исполнения государственной функции по выдаче задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, согласованию проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, выдаче разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (далее - Регламент), утвержденным приказом Департамента от 29.10.2008 N 201, - установлены основания для отказа в выдаче разрешения не проведение работ. Ответчик, выявив, что представленные заявителем документы содержат неполную информацию (предмет договора не отражал требований задания на проведение работ) на основании пункта 2.3 Регламента отказал в испрашиваемом разрешении. Судом первой инстанции не учтено, что ни письмо Общества от 15.10.2010, ни дополнительное соглашение к договору от 30.08.2010 не могли быть приняты во внимание, работы были начаты до обращения с заявлением на выдачу разрешения, на основании предписания от 11.10.2010 дополнительная документация не представлена. Также Департамент не согласен с выводом, что отсутствие испрашиваемого разрешения препятствует проведению реконструкции, поскольку данное обстоятельство не является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство, отмечает, что в решении не установлено, какому закону или нормативному акту не соответствуют действия ответчика, какие права заявителя нарушены.

Департамент, дополняя правовую позицию жалобы, указывает, что вступившим 25.07.2011 в законную силу решением Кировского районного суда г. Ярославля от 11.04.2011 установлено нахождение на земельном участке Общества объекта незавершенного строительства. Данный участок находится в границах территории объекта всемирного наследия, на таком участке строительство подземных сооружений возможно при наличии инженерно-геологических изысканий, которые не проводились. Ответчику не представлена на согласование проектная документация на проведение работ по строительству объекта капитального строительства, не проводилась историко-культурная экспертиза документации, обосновывающей проведение работ по сохранению объекта культурного наследия. С учетом этого и в нарушение части 1 статьи 45 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) заявитель не обеспечил проведение работ на объекте археологического наследия под контролем ответчика. Департаментом при рассмотрении заявления Общества учтено и то, что обращение за испрашиваемым разрешением носило формальный характер, к этому моменту земляные работы уже велись. Материалами дела подтвержден факт представления Обществом документов, содержащих недостоверную, неполную и искаженную информацию о предполагаемых объемах археологических исследований. Объем выполняемых работ определяется заданием, после получения которого договор подлежал корректировке. Выводы решения о такой корректировке в процессе проведения работ сделаны с применением норм права, не подлежащих применению. Обжалуемое решение незаконно в связи с тем, что обязывает совершить ответчика незаконные действия, выдача разрешения предшествует проведению работ, а не наоборот; позиция заявителя, не собирающегося выполнять работы по сохранению объекта культурного наследия, направлена на оформление фиктивного документа. Оспариваемый отказ не нарушает права Общества, так как не препятствовал повторному обращению за выдачей испрашиваемого разрешения после устранения причин отказа.

Общество с доводами жалобы не согласно, указав в отзыве, что представляло в Департамент полный пакет документов, предусмотренный Регламентом. При заключении договора объем работ, учитывая их специфику, не может быть согласован окончательно. Ни Законом N 73-ФЗ, ни Регламентом требования к содержанию договора не установлены. Кроме того, задание на проведение работ было получено 01.09.2010, после заключения договора. Отказ в выдаче испрашиваемого разрешения был направлен после того, как заявитель представил ответчику письмо с указанием на расторжение приложения N 1 к договору. Указание в жалобе на отсутствие дополнительного соглашения от 23.08.2010 не основано на нормах действующего законодательства. Для получения разрешения на строительство застройщик представляет акт приемки работ по сохранению объекта культурного наследия, для оформления которого необходимо испрашиваемое разрешение. Соответственно, обоснованны выводы решения, что отсутствие испрашиваемого разрешения препятствует в реконструкции объекта капитального строительства, основания для отказа в выдаче такого разрешения, предусмотренные Регламентом, отсутствовали. Также Общество представило пояснения в опровержение доводов Департамента, изложенных в правовой позиции от 19.08.2011.

Заявитель, ответчик о времени и месте проведения судебного заседания апелляционного суда извещены надлежащим образом. Ответчик ходатайствовал о рассмотрении жалобы без участия своего представителя.

Представители Общества возражали против удовлетворения жалобы, поддержали доводы отзыва.

В порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в судебном заседании апелляционной инстанции 16.08.2011 объявлялся перерыв до 23.08.2011.

После перерыва в соответствии со статьей 156, частью 1 статьи 266 АПК РФ рассмотрение дела завершено в отсутствие не явившихся представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области от 07.06.2011 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из документов дела, Общество является собственником помещений в здании по адресу: г. Ярославль, ул. Нахимсона, д. 23/55, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 76:23:030715:21 общей площадью 1723 кв.м. с разрешенным использованием "для эксплуатации жилого дома".

Данные обстоятельства подтверждены свидетельствами о государственной регистрации права от 11.11.2008, от 27.05.2009, от 24.09.2009, от 19.09.2009, кадастровым паспортом от 20.08.2008 N 23/08-С-IV-1578 (том 1, л.д. 20-32).

Согласно решению Малого Совета Ярославского областного Совета народных депутатов от 29.04.1993 N 99, паспорту памятника археологии от 20.10.2003 вышеуказанный земельный участок находится в границах памятника археологии - Культурный слой города Ярославля ХI-ХVII в.в. (том 1, л.д. 37-41).

24.06.2009 Общество в отношении земельного участка с кадастровым номером 76:23:030715:21 заключило с Департаментом охранное обязательство, в соответствии с которым обеспечивает условия сохранения размещенного в пределах указанного участка объекта археологического наследия - вышеназванного памятника археологии. В частности, не вправе производить без специального письменного разрешения Департамента земляные работы на территории данного участка (том 1, л.д. 42-46).

01.09.2010 Департаментом согласовано Обществу задание на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия в порядке подготовки территории к строительству, а именно: археологических полевых работ (археологическое наблюдение за снятием балласта, археологические раскопки на участке предполагаемого строительства подземного гаража-стоянки) на площади 755 кв.м. (том 1, л.д. 13-16; пункты 9, 12).

28.09.2010 Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия выдан открытый лист на право проведения археологических полевых работ на участке реконструкции жилого дома по адресу г. Ярославль, ул. Нахимсона, д. 23/55 (том 1, л.д. 17).

08.10.2010 Общество обратилось в Департамент с заявлением о выдаче разрешения на проведение вышеуказанных работ, приложив, в частности договор от 24.08.2010 N 4/10 (том 1, л.д. 75).

13.10.2010 в письме N 4420 ответчик отказал в выдаче испрашиваемого заявителем разрешения со ссылкой на пункт 2.3 Регламента, указав, что предмет представленного договора не отражает требований задания на проведение работ (том 1, л.д. 12).

Общество, считая, что данный отказ нарушает его права и законные интересы в предпринимательской деятельности и не соответствует требованиям законодательства, обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании действий Департамента незаконными.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, основывался на положениях статьи 198 АПК РФ, статьи 45 Закона N 73-ФЗ, пунктах 1.6.3, 2.3 Регламента, Сборника цен на научно-проектные работы по памятникам истории и культуры (СЦНПР-91), утвержденного Приказом Минкультуры СССР от 05.11.1990 N 321 (далее - Сборник). При этом суд установил, что указанная в договоре площадь исследования действительно не соответствует той, что указана в задании на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, что возможно с учетом специфики выполняемой работы и может быть урегулировано. В связи с этим, также приняв во внимание направленное Обществом в Департамент письмо о расторжении приложения к договору, в котором указан объем работ, суд счел, что представленные Обществом к заявлению о выдаче разрешения документы не содержали неполной, недостоверной или искаженной информации. У ответчика не имелось предусмотренных Регламентом оснований для отказа в выдаче разрешения, отсутствие указанного разрешения препятствует заявителю в проведении реконструкции объекта строительства.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы жалобы и дополнительных пояснений к жалобе, отзыва на жалобу и дополнения к отзыву, заслушав участвовавших в судебном заседании представителей заявителя, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения решения Арбитражного суда Ярославской области в силу следующего.

Частью 1 статьи 4 АПК РФ установлено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

Заявителем оспорены действия ответчика в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ бремя доказывания законности и обоснованности оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) возлагается на орган, принявший акт (решение) либо допустивший действие (бездействие).

На основании части 1 статьи 65 АПК РФ лицо, обратившееся в арбитражный суд, обязано обосновать и доказать факт нарушения прав и законных интересов.

Из материалов дела следует, что оспариваемые действия Департамента выразились в отказе выдать испрашиваемое Обществом разрешение на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, необходимое в связи с проведением реконструкции жилого дома, размещенного на земельном участке, который расположен в границах памятника археологии.

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона N 73-ФЗ правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации осуществляется в соответствии с названным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Объекты культурного наследия подлежат государственной охране, под которой понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с Законом N 73-ФЗ (статья 6).

Государственная охрана объектов культурного наследия регионального значения отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, включает в себя, среди прочего выдачу в случаях, установленных Законом N 73-ФЗ, разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия (статья 9.2, пункт 2 статьи 33 Закона N 73-ФЗ).

В статье 45 вышеназванного закона определен порядок проведения работ по сохранению объекта культурного наследия.

Согласно пункту 1 статьи 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия проводятся на основании письменного разрешения и задания на проведение указанных работ, выданных соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, и в соответствии с документацией, согласованной с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном пунктом 2 упомянутой статьи, и при условии осуществления указанным органом контроля за проведением работ.

Из пункта 2 статьи 45 Закона N 73-ФЗ следует, что выдача и согласование вышеназванных документов осуществляется в отношении объектов культурного наследия регионального значения - в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

После выполнения работ по сохранению объекта культурного наследия физические и юридические лица, осуществлявшие научное руководство проведением указанных работ, сдают в трехмесячный срок со дня выполнения указанных работ в соответствующий орган охраны объектов культурного наследия, выдавший разрешение на проведение указанных работ, отчетную документацию, включая научный отчет о выполненных работах (пункт 6 статьи 45 Закона N 73-ФЗ).

Приемка работ по сохранению объекта культурного наследия осуществляется соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, выдавшим разрешение на проведение указанных работ, одновременно со сдачей руководителем работ отчетной документации в порядке, установленном федеральным органом охраны объектов культурного наследия (пункт 7 статьи 45 Закона N 73-ФЗ).

Таким образом, в рамках государственной охраны объектов культурного наследия предусмотрена в установленном порядке выдача уполномоченным органом разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, контроль за проведением и приемка по окончании таких работ.

В статье 12 Закона Ярославской области от 05.06.2008 N 25-з "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Ярославской области" (далее - Закон N 25-з) определен порядок проектирования и проведения работ по сохранению объекта культурного наследия, хозяйственных работ на его территории.

В названной статье в пункте 5 предусмотрено, что заявление о выдаче разрешения на проведение работ по сохранению принимается к рассмотрению при наличии у заявителя задания на их проведение и согласованной проектной документации на проведение работ по сохранению. В течение месяца с момента поступления указанного заявления со всеми необходимыми документами областной орган охраны объектов культурного наследия вправе выдать разрешение на проведение работ по сохранению либо отказать в выдаче разрешения на проведение работ по сохранению.

В пункте 6 статьи 12 Закона N 25-з названы основания для отказа в выдаче разрешения на проведение работ по сохранению, среди них - неполнота или недостоверность документов, представленных в областной орган охраны объектов культурного наследия.

Департамент, как следует из пункта 1.2. Положения, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 01.04.2008 N 78, является уполномоченным органом исполнительной власти Ярославской области в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

С учетом изложенного, Департамент уполномочен на выдачу разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, обязан рассмотреть заявление Общества о выдаче такого разрешения и принять по нему решение, отвечающее требованиям Закона N 25-з.

Апелляционный суд, проанализировав установленные ответчиком основания отказа в выдаче испрашиваемого заявителем разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, выводы обжалуемого решения и доводы жалобы, находит, что признать оспариваемые действия правомерными не представляется возможным.

Помимо Закона N 25-з при осуществлении Департаментом государственной функции по выдаче разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, применяется Регламент.

Согласно пункту 3.3.3 Регламента для подготовки решения о выдаче разрешения в срок, не превышающий трех дней, проводится анализ комплектности и правильности заполнения документов, в том числе наличие подписей и печатей на документах, проверка соответствия сведений, указанных в заявлении, сведениям, содержащимся в комплекте документов.

По результатам проверки осуществляется подготовка проекта приказа директора Департамента о выдаче разрешения и проект разрешения по установленным формам или при выявлении оснований для отказа, определенных пунктом 2.3 Регламента, - письма об отказе в выдаче разрешения и возврате документов (пункт 3.4.3).

Основанием для отказа в выдаче разрешения является наличие в документах, представленных заявителем, недостоверной, неполной или искаженной информации (пункт 2.3).

Как видно из материалов дела, Общество обратилось в Департамент с заявлением, приложив документы, перечень которых не противоречит Закону N 25-з и пункту 1.6.3 Регламента.

Департаментом отсутствие необходимых для выдачи разрешения документов не установлено, причиной отказа названо то, что предмет представленного договора не отражает требований задания на проведение работ.

Предмет договора от 24.08.2010 N 4/10 определен сторонами в пункте 1.1 и указывает на проведение следующих работ: археологическое обследование участка реконструкции дома 23/55 по ул. Нахимсона. Данное условие по своему содержанию не воспроизводит в точности задание на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, согласованное Департаментом 01.09.2010.

Вместе с тем, учитывая принцип свободы договора и возможность изменения договора, обязанность подрядчика в подрядных правоотношениях выполнять определенную работу по заданию заказчика (статьи 421, 702 Гражданского кодекса Российской Федерации), нельзя исключить в рамках вышеупомянутого договора выполнение работ, предусмотренных в полученном в установленном порядке задании.

Смета-калькуляция в приложении N 1 к договору от 24.08.2010 N 4/10 не может быть принята во внимание, поскольку свидетельствует о согласовании не предмета, а стоимости по договору.

При этом, как верно установлено судом первой инстанции со ссылкой на пункт 4 Общих положений о порядке применения цен Сборника, обосновывающего данную смету, в большинстве случаев весь объем научно-проектной документации может быть выявлен полностью лишь в процессе осуществления изыскательских и реставрационных работ. Стоимость научно-проектных работ, выявленных в процессе реставрации памятника и не учтенных первоначальной сметой, определяется по акту на выявленные объемы работ и расценивается дополнительно по соответствующим таблицам разделов Сборника. Положениям гражданского законодательства, регулирующего подрядные правоотношения, сказанное не противоречит.

Кроме того, исходя из специфики договорных отношений, установление соответствия договора, представленного при обращении за выдачей разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия, ранее полученному заданию возможно только в ходе выполнения таких работ, за которыми Департамент вправе осуществлять контроль.

Следовательно, ответчик безосновательно указал в письме от 13.10.2010 N 4420 на несоответствие предмета представленного договора требованиям задания на проведение работ и пришел к выводу об отказе в выдаче испрашиваемого разрешения.

При таких обстоятельствах следует согласиться с выводом суда первой инстанции, что представленные Обществом к заявлению о выдаче разрешения документы не содержали неполной, недостоверной или искаженной информации.

Оснований для отказа в выдаче испрашиваемого Обществом разрешения, предусмотренных Регламентом, а также Законом N 25-з, не усматривается.

Иного Департаментом, в том числе по приведенным в жалобе доводам, не доказано.

Ссылка в жалобе на отсутствие возможности проконтролировать работы заявителя отклоняется, в том числе в связи с наличием в процедуре по сохранению объекта культурного наследия стадии приемки выполненных работ.

Изложенное позволяет признать, что оспариваемыми действиями без достаточных к тому оснований созданы препятствия Обществу в получении разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия и выполнении реконструкции объекта капитального строительства в соответствии с установленными требованиями действующего законодательства.

Избранная судом мера по устранению допущенных нарушений - обязание ответчика выдать испрашиваемое разрешение соотносима с обстоятельствами дела и положениями Регламента, подлежащими применению на момент возникновения спорной ситуации.

Таким образом, оспариваемый судебный акт содержит соответствующие обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам выводы, принят при правильном применении норм материального и процессуального права. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В связи с этим жалоба ответчика удовлетворению не подлежит.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Департамент освобожден от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе, поэтому вопрос о распределении судебных расходов на ее уплату не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Ярославской области от 07.06.2011 по делу N А82-13036/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента культуры Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Т.В. Лысова

Судьи

Г.Г. Буторина Г.Г. Ившина