Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 1 сентября 2011 г. N 03АП-2805/11

"01" сентября 2011 г.

Дело N г. Красноярск А33-18427/2010

Резолютивная часть постановления объявлена "25" августа 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен "01" сентября 2011 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Севастьяновой Е.В.,

судей: Борисова Г.Н., Колесниковой Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Моисеевой Н.Н.,

при участии:

от заявителя Распутиной О.С., представителя по доверенности от 09.02.2011;

от ответчика: Бабиной Т.О., представителя по доверенности от 25.05.2011 N 06,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу государственного краевого учреждения "Красноярский краевой Дом журналиста"

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "18" мая 2011 года по делу N А33-18427/2010, принятое судьей Крицкой И.П.,

установил:

государственное краевое учреждение "Красноярский краевой Дом журналиста" (ОГРН 1022402667957, ИНН 2466055055) (далее - ГКУ "Красноярский краевой Дом журналиста", заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Службе финансово-экономического контроля Красноярского края (ОГРН 10824684040423, ИНН 2460210219) о признании недействительным и не подлежащим применению предписания от 15.11.2010 N 02-04/1748 Службы финансово - экономического контроля Красноярского края (далее - Служба) в части возмещения в краевой бюджет неправомерно использованных денежных средств размере 1 263 010 рублей, в том числе: по заработной плате - 991 000 рублей, по начислению на выплаты по оплате труда - 259 064 рубля (пункт 1 предписания); устранения нарушений, допущенных при установлении размеров оплаты труда (пункт 2 предписания).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 18 мая 2011 года по делу N А33-18427/2010 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, государственное краевое учреждение "Красноярский краевой Дом журналиста" обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт на основании следующего:

- судом первой инстанции не было учтено, что отсутствие в предписании таких реквизитов, как порядок возмещения бюджетных средств делает обжалуемый ненормативный акт Службы финансово-экономического контроля Красноярского края неисполнимым;

- в оспариваемом предписании отсутствует информация о порядке возмещения бюджетных средств, порядке обжалования указанного акта;

- Службой допущены процессуальные нарушения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по порядку вынесения ненормативного акта по итогам проверки;

- судом первой инстанции не дана оценка доводам заявителя о том, что в предписании содержаться ссылки на акты, не являющиеся нормами законодательства;

- Единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов на 2009 год, утвержденные решением Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений от 10.12.2008 (протокол N 8), не являются нормативно-правовым актом и суд первой инстанции не вправе на них ссылаться при разрешении спора;

- указание в Единых рекомендациях на 2009 год на необходимость применения Тарифно-квалификационного справочника не означает, что справочник стал документом прямого действия, он применяется как документ, являющийся базовым для разработки требований по квалификации работников в конкретном учреждении, применяемый как основа для разработки должностных инструкций, содержащих соответствующие квалификационные требования;

- тарифно-квалификационный справочник не является нормативным актом, так как не зарегистрирован в Минюсте РФ, следовательно, носит рекомендательный характер;

- нарушение требований тарифно-квалификационного справочника не является нарушением норм бюджетного законодательства;

- указание Службой на нарушение заявителем требований постановления Минтруда от 21.08.1998 N 37 не соответствует действительности, так как в утвержденном указанным постановлением Справочнике должностей руководителей, специалистов и других служащих отсутствуют должности "главного специалиста", "корреспондента", в требованиях по должности "редактора" указано только на необходимость наличия высшего образования, без предъявления требований к опыту работы;

- постановление Минтруда Российской Федерации от 10.11.1992 N 30 не является нормативным актом и не имеет обязательной силы, в связи с тем, что не было официально опубликовано, не зарегистрировано в Минюсте РФ и отменено Приказом Минздравсоцразвития РФ от 24.11.2008 N 665;

- Приказ Мининформпечати Российской Федерации от 25.12.1992 N 459 не является нормативным актом и не имеет обязательной силы, так как не был официально опубликован и не зарегистрирован в Минюсте РФ;

- требования по должности "главного специалиста" установлены только локальным актом учреждения - должностной инструкцией, следовательно, в решение суда первой инстанции должно было быть указано, каким нормативным актом установлена ответственность за нарушение требований должностной инструкцией, однако такое обоснование отсутствует;

- справочники должностей руководителей, специалистов и служащих (как отраслевые, так и общеотраслевые) являются базой для разработки локальных актов, учитывающих специфику и конкретные нужды учреждения, об этом свидетельствует тот факт, что в справочниках указаны не все должности, утвержденные в учреждении, следовательно, при приеме на работу работников руководствоваться следует должностными инструкциями (не являющимся нормативными актами);

- законодательством не установлена ответственность за несоблюдение требований должностных инструкций при приеме работников на работу;

- судом первой инстанции не проверен расчет суммы, указанной в предписании;

- отсутствуют основания для применения мер бюджетной ответственности, поскольку отсутствует нецелевой характер использования бюджетных средств.

В представленном дополнении к апелляционной жалобе ГКУ "Красноярский краевой Дом журналиста" указало, что Единые рекомендации на 2009 год не распространяют свое действие на заявителя, носят рекомендательный характер и действуют в другой сфере регулирования.

Служба финансово-экономического контроля Красноярского края представила отзыв на апелляционную жалобу, в соответствии с которым просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения исходя из следующего:

- бюджетным законодательством не закреплено каких-либо специальных требований к форме предписания;

- предписание содержит все необходимые реквизиты, номер счета, на который учреждению необходимо возместить использованные денежные средства, доведен до сведения Законом Красноярского края от 10.12.2009 N 9-4155 "О краевом бюджете на 2010 год и плановый период 2011 - 2012 годов";

- довод заявителя о том, что при вынесении предписания Службе необходимо было руководствоваться положениями Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях несостоятелен, поскольку отношения, возникающие при проведении государственного финансового контроля, являются бюджетными правоотношениями, правовое регулирование которых осуществляется иными нормативными правовыми актами, в частности Бюджетным кодексом Российской Федерации;

- отсутствие указания на срок и порядок обжалования предписания не воспрепятствовало реализации заявителем права на обжалование акта в судебном порядке;

- Единые рекомендации по своей правовой природе являются в соответствии с понятиями, определенными частью 10 статьи 45 Трудового кодекса Российской Федерации, иным видом соглашения и вступают в силу со дня его подписания сторонами либо со дня, установленного соглашением;

- Единые рекомендации были официально опубликованы в журналах "Бюллетень трудового и социального законодательства РФ" N 1, 2009, и "Социальная защита" N 3, 2009, а также размещены на официальном сайте Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации;

- в соответствии со статьей 135 Трудового кодекса Российской Федерации Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений разрабатывает единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов;

- Единые рекомендации на 2010 и 2011 годы не регулировали отношения по оплате труда работников бюджетных организаций в момент проверки, в связи с чем, не являются предметом судебного рассмотрения;

- доводы заявителя о необязательности соблюдения требований тарифно-квалификационных справочников не соответствуют действующему законодательству в силу прямых указаний в нормативных правовых актах Российской Федерации и Красноярского края на обязательность их применения;

- квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденный Постановлением Минтруда Российской Федерации от 21.08.1998 N 37, и тарифно-квалификационные характеристики по общеотраслевым должностям служащих, утвержденные постановлением Минтруда Российской Федерации от 10.11.1992 N 30, а также Приказ Мининформпечати Российской Федерации от 25.12.1992 N 459 подлежат обязательному применению до утверждения Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, содержащего квалификационные характеристики должностей руководителей, специалистов и служащих учреждений бюджетной сферы.

В судебном заседании представитель заявителя заявил ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительных документов - копий штатных расписаний, подтверждающих отсутствие в штате учреждения юриста.

В соответствии со статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции отказал в удовлетворении ходатайства о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств, так как заявитель не обосновал невозможность их представления при рассмотрении дела в суде первой инстанции. Объявил протокольное определение об отказе в удовлетворении указанного ходатайства.

Представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Представитель Службы поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие, имеющие значения для рассмотрения спора обстоятельства.

На основании приказа руководителя Службы финансово-экономического контроля Красноярского края от 07.10.2010 N 158 уполномоченными государственными гражданскими служащими Службы финансово-экономического контроля Красноярского края проведена проверка использования средств краевого бюджета, выделенных в 2009 году, а также в 2010 году (9 месяцев) в отношении государственного краевого учреждения "Красноярский краевой Дом журналиста", по результатам которой установлены нарушения требований действующего законодательства, выразившиеся в следующем.

В нарушение квалификационных требований по должностям работников, 10 работникам из 65,5 единиц штатной численности по состоянию на 01.01.2009 и 70,5 единиц по состоянию на 01.01.2010 неправомерно установлены разряды ЕТС, что привело к неправомерным расходам бюджетных средств в 2009 году в сумме 556,43 тыс. рублей, за 9 месяцев 2010 года - в сумме 434,57 тыс. рублей, неправомерное перечисление ЕСН (26,2% от ФОТ) за 2009 год составило 145,78 тыс. рублей и страховых взносов за 2010 год в сумме 113,86 тыс. рублей, из которых:

- учреждением на должность редактора приняты Шабалина Л.Г. и Болуж А.В.;

- Шабалина Л.Г. имеет высшее образование и стаж работы 5 месяцев, у Болуж А.В. неоконченное высшее (6 курс) и стаж работы менее 2 лет. По должности редактор устанавливаются в том числе, следующие разряды: 6 разряд (редактор) - высшее образование без предъявления требований к стажу работы или среднее специальное образование и стаж работы по специальности не менее 2 лет; 13 разряд (ведущий специалист) - высшее образование и стаж работы по специальности в должности редактора I категории не менее 3 лет. Учитывая образование и стаж работы указанных граждан при приеме на работу, им должен был быть установлен 6 разряд. В нарушение указанных норм, редакторам (Шабалиной Л.Г. и Болуж А.В.) установлен должностной оклад согласно штатному расписанию по 13 разряду, что привело к неправомерным выплатам за 2009 год в сумме 42,97 тыс. рублей, за 9 месяцев 2010 года в сумме 80,11 тыс. рублей;

- учреждением приняты на должность "корреспондент" Владимирова Л.Л (образование - среднее специальное (финансист), стаж работы - 3 года), Чебыкин А.Н. (образование - среднее специальное, стаж работы - менее 2 лет); Ошарова Е.Е (образование - среднее, стаж работы - более 2 лет). Всем работникам Учреждением установлен должностной оклад согласно штатному расписанию по 13 разряду, при этом мог быть установлен только 6 разряд. В результате неправомерного установления разрядов неправомерные выплаты за 2009 год составили 297,89 тыс. рублей, за 9 месяцев 2010 года в сумме 207,49 тыс. рублей;

- четырем работникам по должности "главный специалист" установлен должностной оклад согласно штатному расписанию по 13 разряду. При этом на данную должность должны назначаться лица, имеющие высшее образование и стаж работы не менее 3 лет. Однако, на должность главного специалиста приняты работники, квалификационные характеристики которых не соответствуют установленным, что привело к неправомерным выплатам за 2009 год в сумме 215,57 тыс. рублей, за 9 месяцев 2010 года в сумме 146,97 тыс. рублей.

15.11.2010 Службой финансово-экономического контроля Красноярского края вынесено предписание N 02-04/1748, пунктом 1 которого предписано, в том числе возместить в краевой бюджет неправомерно использованные средства в сумме 1 275 380 рублей, в том числе: по заработной плате - 991 000 рублей, по начислению на выплаты по оплате труда - 259 064 рубля, пунктом 2 предписано устранить нарушения, допущенные при установлении размеров оплаты труда.

Государственное краевое учреждение "Красноярский краевой Дом журналиста", полагая, что предписание от 08.10.2010 N N02-04/1748 в оспариваемой части нарушает его права и законные интересы, обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с соответствующим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции на основании следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьями 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность государственного органа по доказыванию соответствия оспариваемых действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту не освобождает заявителя от доказывания нарушения прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми действиями (бездействиями).

Статьей 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств (часть 1).

Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований устанавливаются настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 2).

Согласно статье 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о Службе финансово-экономического контроля Красноярского края, утвержденного Постановлением Правительства Красноярского края от 06.08.2008 N 25-п (далее - Положение), Служба является органом исполнительной власти Красноярского края, который осуществляет государственный финансовый контроль в финансово-бюджетной сфере края на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава края, законов края, правовых актов Губернатора края и Правительства края, а также правовых актов министерства финансов края.

Согласно пункту 2.1 Положения задачей Службы является обеспечение соблюдения главными распорядителями, распорядителями, получателями средств краевого бюджета и другими участниками бюджетного процесса законодательства в финансово-бюджетной сфере.

В силу пункта 3.1 Положения в компетенцию Службы входит осуществление финансового контроля за операциями с бюджетными средствами получателей средств краевого бюджета, средствами администраторов источников финансирования дефицита краевого бюджета.

Частью 1 статьи 43 Закона Красноярского края от 18.12.2008 N 7-2617 "О бюджетном процессе в Красноярском крае" установлено, что органы государственного финансового контроля, созданные Правительством края, и финансовый орган края осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств краевого бюджета, средствами администраторов источников финансирования дефицита краевого бюджета, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

В силу части 2 приведенной статьи органы государственного финансового контроля, созданные Правительством края, и финансовый орган края осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением краевого бюджета.

Контроль органов государственного финансового контроля, созданных Правительством края, предусматривает право, в том числе:

требовать устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства путем направления руководителям органов исполнительной власти края, органов местного самоуправления муниципальных образований края и получателей средств краевого бюджета обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, в том числе о возмещении бюджетных средств.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает правомерным вывод суда первой инстанции о том, что проверка финансово-хозяйственной деятельности заявителя, равно как и выдача по результатам проверки соответствующего предписания относится к компетенции Службы.

Статья 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации содержит определение нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения - неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Перечни мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, а также оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, закреплены в статьях 282, 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При этом указанные перечни не являются исчерпывающими.

Статьей 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в 2009 году) в обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включено:

- оплата труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

В соответствии со статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах (далее - закон (решение) о бюджете), иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 настоящего Кодекса.

При этом статья 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяя бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации, относит к ним: в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

Статья 43 Закона Красноярского края от 18.12.2008 N 7-2617 "О бюджетном процессе в Красноярском крае" закрепляет право органов государственного финансового контроля, созданных Правительством края, требовать устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства путем направления руководителям органов исполнительной власти края, органов местного самоуправления муниципальных образований края и получателей средств краевого бюджета обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, в том числе о возмещении бюджетных средств.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Служба, установив при проведении проверки нарушение бюджетным учреждением статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации, нормативных правовых актов Красноярского края, устанавливающих порядок оплаты труда работников, была вправе вынести предписание на основании статьи 43 Закона Красноярского края "О бюджетном процессе в Красноярском крае" о возмещении бюджетных средств.

Доводы ГКУ "Красноярский краевой Дом журналиста" о том, что судом первой инстанции не было учтено, что отсутствие в предписании таких реквизитов, как порядок возмещения бюджетных средств делает обжалуемый ненормативный акт Службы финансово-экономического контроля неисполнимым; в оспариваемом предписании отсутствует информация о порядке возмещения бюджетных средств, порядке обжалования указанного акта; Службой допущены процессуальные нарушения по порядку вынесения ненормативного акта по итогам проверки, установленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях по аналогии права, судом апелляционной инстанции отклоняются.

Бюджетное законодательство не содержит каких-либо специальных требований к форме предписания.

Из оспариваемого предписания следует, что оно содержит все необходимые реквизиты: наименование вынесшего предписание органа, дату, номер, установленные нарушения, требование об их устранении, срок принятия мер, срок уведомления о принятых мерах, а также иную необходимую информацию.

Номер счета, на который заявителю необходимо возместить неправомерно использованные денежные средства, доведен до сведения Законом Красноярского края от 10.12.2009 N 9-4155 "О краевом бюджете на 2010 год и плановый период 2011-2012 годов".

Перечисление средств на счет Службы производится в общем едином порядке ведения бухгалтерского учета, предусмотренном Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30.12.2008 N 148н, путем оформления платежного поручения и предоставления его в Казначейство края для оплаты. Какого-либо иного (специального) порядка возмещения бюджетных средств нормами действующего законодательства не предусмотрено.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях регулирует отношения, возникающие при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях. Отношения, возникающие при проведении государственного финансового контроля, являются бюджетными правоотношениями, правовое регулирование которых осуществляется иными нормативными правовыми актами, в частности Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В данном случае Служба при вынесении оспариваемого предписания не могла руководствоваться нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку производство по делу об административном правонарушении по результатам проверки на основании выявленных нарушений не возбуждалось, вынесение предписания по результатам проверки на основании указанного Кодекса не предусмотрено.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о законности оспариваемой части предписания Службы на основании следующего.

В соответствии со статьей 144 Трудового кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации может устанавливать базовые оклады (базовые должностные оклады), базовые ставки заработной платы по профессиональным квалификационным группам.

Согласно статье 143 Трудового кодекса Российской Федерации тарификация работ и присвоение тарифных разрядов работникам производятся с учетом единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих. Указанные справочники и порядок их применения утверждаются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Тарифные системы оплаты труда устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Тарифные системы оплаты труда устанавливаются с учетом единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов служащих, а также с учетом государственных гарантий по оплате труда.

Решением Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений от 10.12.2008, протоколом N 8 утверждены Единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровне систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов на 2009 год (далее - Единые рекомендации по установлению систем оплаты труда работников бюджетных организаций).

Согласно подпункту "е" пункта 5 Единых рекомендаций по установлению систем оплаты труда работников бюджетных организаций обязательными для применения на территории Российской Федерации являются следующие нормы и условия оплаты труда, установленные Трудовым кодексом Российской Федерации, федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации Единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий рабочих, состоящий из тарифно-квалификационных характеристик, содержащих характеристики основных видов работ по профессиям рабочих в зависимости от их сложности и соответствующие им тарифные разряды, требования, предъявляемые к профессиональным знаниям и навыкам рабочих, а также примеры работ.

Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих, состоящий из квалификационных характеристик должностей руководителей, специалистов и служащих, содержит должностные обязанности и требования, предъявляемые к уровню знаний и квалификации руководителей, специалистов и служащих.

Применение указанных справочников направлено на сохранение единства тарификации работ, установление единых подходов в определении должностных обязанностей работников и предъявляемых к ним квалификационных требований, правильный подбор и расстановку кадров, повышение деловой квалификации работников, рациональное разделение труда, создание действенного механизма разграничения функций, полномочий и ответственности между различными категориями работников.

До утверждения в установленном порядке Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, содержащего квалификационные характеристики должностей руководителей, специалистов и служащих учреждений бюджетной сферы, включая учреждения образования, здравоохранения и культуры, применяются тарифно-квалификационные (квалификационные) характеристики, в соответствии с которыми работникам учреждений бюджетной сферы по состоянию на 31 декабря 2004 года устанавливались разряды оплаты труда в части разделов, содержащих должностные обязанности работников, требования к знаниям, профессиональной подготовке и уровню квалификации, необходимые для осуществления соответствующей профессиональной деятельности.

Следовательно, Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденный Постановлением Минтруда Российской Федерации от 21.08.1998 N 37 и Тарифно-квалификационные характеристики по общеотраслевым должностям служащих, утвержденные Постановлением Минтруда Российской Федерации от 10.11.1992 N 459, подлежат применению до утверждения Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, содержащего квалификационные характеристики должностей руководителей, специалистов и служащих учреждений бюджетной сферы.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона Красноярского края от 24.12.2004 N 13-2823 "Об оплате труда работников краевых государственных учреждений" оплата труда работников учреждений осуществляется на основе краевой тарифной системы. Краевая тарифная система оплаты труда включает в себя: тарифные ставки (оклады), краевую тарифную сетку, тарифные коэффициенты.

Частью 2 статьи 2 Закона Красноярского края от 24.12.2004 N 13-2823 "Об оплате труда работников краевых государственных учреждений" разряд оплаты труда работников учреждений устанавливается в зависимости от сложности выполняемых работ и определяется на основе их тарификации с учетом единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих отраслей бюджетной сферы, утверждаемыми в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Постановлением Совета администрации Красноярского края от 31.01.2005 N 24-п утверждено Положение об оплате труда работников краевых государственных учреждений телерадиовещания, печати и информации.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения об оплате труда работников краевых государственных учреждений телерадиовещания, печати и информации, утвержденного постановлением Совета администрации Красноярского края от 31.01.2005 N 24-п, разряд оплаты труда работников Учреждений устанавливается в зависимости от сложности выполняемых работ с учетом деловой квалификации и условий, предусмотренных общеотраслевыми тарифно-квалификационными характеристиками должностей руководителей, специалистов и служащих, тарифно-квалификационными характеристиками должностей персонала для работников культуры и тарифно-квалификационными характеристиками должностей персонала местных телерадиовещательных компаний Российской Федерации, тарифно-квалификационными характеристиками по должностям работников бюджетной сферы печати и информации Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что вмененное заявителю неправомерное использование бюджетных средств в сумме 1 263 010 рублей включает неправомерные выплаты по заработной плате в сумме 991 000 рублей, а также произведенные с указанных выплат отчисления Единого социального налога на общую сумму в сумме 259 064 рубля.

Приказом Мининформпечати РФ от 25.12.1992 N 459 "Об утверждении тарифно-квалификационных характеристик (требований) по должностям работников печати и информации" определены должностные обязанности редактора, специалиста, корреспондента, а также требования к квалификации по разрядам оплаты труда (приложение N 2 к приказу).

Требования к квалификации по разрядам оплаты труда специалисту 13 разряд (ведущий специалист) - высшее образование и стаж работы по специальности в должности корреспондента I категории не менее 3 лет.

Как следует из материалов дела (приказов о приеме на работу и трудовых книжек) работникам: Потылицыной Т.В., Колгашкиной Г.Ф., Мельник Г.Н., Бровкиной А.Н. (Кольцовой) по должности "главный специалист" установлен должностной оклад согласно штатному расписанию по 13 разряду в указанной должности при отсутствии высшего образования, либо без соответствующего стажа работы. По мнению Службы, следовало установить не более 11 разряда.

Из пояснений представителя ответчика и представленной в подтверждение доводов, изложенных в отзыве на апелляционную жалобу, справке от 22.10.2010 следует, что в предписании ошибочно указано, что "главным специалистам" должен был быть установлен 6 разряд, расчет суммы неправомерных выплат произведен специалистами Службы исходя из 11 разряда.

Довод заявителя о том, что в тарифно-квалификационных характеристиках отсутствует должность главного специалиста, в связи с чем 13 разряд присваивается по усмотрению учреждения, правомерно отклонен судом первой инстанции исходя из следующего.

Тарифные разряды по должности "главный специалист" установлены постановлением Совета администрации Красноярского края от 31.01.2005 N 24-п "Об утверждении Положения об оплате труда работников краевых государственных учреждений "Дирекция краевых телепрограмм" и "Красноярский краевой Дом журналиста" (далее - Постановление N 24-п).

В пункте 1.3 Постановления N 24-п определен перечень должностей работников краевого государственного учреждения "Красноярский краевой Дом журналиста" с отнесением к разрядам оплаты труда, установленным в соответствии с действующим законодательством. По должности главного специалиста может быть установлен разряд 11,12 либо 13.

При этом требования к квалификации в Постановлении N 24-п не предусмотрены.

Согласно пункту 4 Приложения 2 к приказу N 459 должностные обязанности главных и ведущих специалистов устанавливаются на основе характеристик соответствующих должностей специалистов.

В соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации характеристики по соответствующей должности, которые состоят, в том числе, и из требований к образованию и опыту работы, включаются в должностной регламент.

Следовательно, Приказ N 459 делает прямую отсылку на документ, устанавливающий требования к конкретной должности главного специалиста - должностной регламент (инструкция).

Учитывая, что в соответствии со статьей 144 Трудового кодекса Российской Федерации системы оплаты труда (в том числе, тарифные системы оплаты труда) работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются в государственных учреждениях субъектов Российской Федерации, в том числе локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нарушение требований к наличию определенного уровня образования и опыта работы (стажа), определенных должностным регламентом (инструкцией), является нарушением норм действующего законодательства, связанных с осуществлением бюджетных расходов (нарушение бюджетного законодательства), и влечет применение мер принуждения в соответствии со статьей 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Учреждением приняты и утверждены должностные инструкции главных специалистов, в соответствии с которыми на них возглавляются функции руководителя и ответственного исполнителя работ по одному из направлений деятельности редакции газет и журналов или ее структурного подразделения.

В материалы дела представлены должностные инструкции главных специалистов, пунктом 1.4 которых предусмотрено наличие высшего образования и стажа работы не менее 3 лет по специальности.

Вместе с тем, как следует из трудовых книжек Кольцова О.В. имеет неоконченное высшее образование, стаж работы менее 2 лет, Мельник Г.Н. не имеет высшего образования, Колгашкина Г.Е. не имеет высшее образования, Потылицина Т.В. не имеет высшего образования, стаж работы - менее 3 лет.

Суд апелляционной инстанции считает обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что 13 разряд присвоен указанным работникам при отсутствии соблюдения соответствующих требований локальных нормативных актов учреждения. Следовательно, расчет неправомерных выплат исходя из присвоения работникам 11 разряда, является обоснованным.

Указанное нарушение привело к неправомерным выплатам по заработной плате за 2009 год в сумме 215,57 тыс. рублей, за 9 месяцев 2010 года в сумме 146,97 тыс. рублей.

Требования к квалификации специалиста 13 разряда в должности редактора - высшее образование и стаж работы по специальности в должности редактора I категории не менее 3 лет.

В соответствии с материалами дела Шабалина Л.Г. имеет высшее образование и стаж работы 5 месяцев, у Болуж А.В. неоконченное высшее (6 курс) и стаж работы менее 2 лет. Однако в нарушение указанных норм названым лицам установлен должностной оклад согласно штатному расписанию по 13 разряду, что привело к неправомерным выплатам за 2009 год в сумме 42,97 тыс. рублей, за 9 месяцев 2010 года в сумме 80,11 тыс. рублей.

Ссылка заявителя на то, что учреждением правильно установлены разряды, не соответствует фактическим обстоятельствам дела, так как в обоснование своей позиции заявитель ссылается на разряды, устанавливаемые "редактору отдела", а указанные граждане были приняты на должность "редактора".

Требования к корреспонденту 6 разряда - высшее образование без предъявления требований к стажу работы или среднее специальное образование и стаж работы по специальности не менее 2 лет; 13 разряд (ведущий специалист) - высшее образование стаж работы по специальности в должности корреспондента I категории не менее 3 лет.

Учреждением приняты на должность "корреспондент" Владимирова Л.Л (образование - среднее специальное (финансист), стаж работы - 3 года), Чебыкин А.Н. (образование - среднее специальное, стаж работы - менее 2 лет); Ошарова Е.Е (образование - среднее, стаж работы - более 2 лет). Указанным работникам установлен должностной оклад согласно штатному расписанию по 13 разряду, в результате произведены неправомерные выплаты за 2009 год составили 297,89 тыс. рублей, за 9 месяцев 2010 года в сумме 207,49 тыс. рублей.

Следовательно, неправомерные выплаты работникам учреждения по заработной плате на общую сумму 1 263 010 рублей сложились вследствие присвоения работникам более высокого разряда без соблюдения соответствующих требований к образованию и опыту работы (стажу), требуемых для должностей редактора, корреспондента, главного специалиста.

Доводы заявителя о том, что в предписании содержаться ссылки на акты, не являющиеся нормами законодательства; Единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда работников организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов на 2009 год, утвержденные решением Российской трехсторонней комиссией по регулированию социально-трудовых отношений от 10.12.2008 (протокол N 8) не являются нормативно-правовым актом, судом апелляционной инстанции отклоняются на основании следующего.

Суд апелляционной инстанции принимает во внимание, что в силу положений статей 45 и 48 Трудового кодекса Российской Федерации Единые рекомендации на 2009 год по своей правовой природе являются самостоятельным видом правового акта, регулирующим социально-трудовые отношения, на которые не распространяются требования об их регистрации. Данные рекомендации вступили в силу со дня их подписания, опубликованы и они по своему значению, определенному частью 3 статьи 135 Трудового кодекса Российской Федерации, а также их содержанием, подлежат обязательному учету при определении объемов финансирования организаций здравоохранения, образования, науки, культуры и других учреждений бюджетной сферы и разработке законов и иных нормативных правовых актов по оплате труда работников учреждений бюджетной сферы на территории Российской Федерации.

Доводы учреждения о необязательности соблюдения требований тарифно-квалификационных справочников не соответствуют действующему законодательству в силу прямых указаний в нормативных правовых актах Российской Федерации и Красноярского края на обязательность их применения.

Обязательность соблюдения требований тарифно-квалификационных справочников помимо статей 135, 143 Трудового кодекса Российской Федерации определена Законом Красноярского края от 24.12.2004 N 13-2823 "Об оплате труда работников краевых государственных учреждений", в соответствии с пунктом 2 статьи 2 которого разряд оплаты труда работников учреждений устанавливается в зависимости от сложности выполняемых работ и определяется на основе их тарификации с учетом единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих ,единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих отраслей бюджетной сферы, утверждаемыми в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, а также в Положении об оплате труда работников краевых государственных учреждений телерадиовещания, печати и информации, утвержденном постановлением Совета администрации Красноярского края от 31.01.2005 N 24-п.

Доводы учреждения о том, что тарифно-квалификационные характеристики являются основой для определения конкретного размера оплаты труда работникам учреждения не опровергает выводы суда первой инстанции и не ставит под сомнение неправомерность произведенных выплат.

Довод заявителя о том, что постановление Минтруда Российской Федерации от 10.11.1992 N 30, приказ Мининформпечати от 25.12.1992 N 459 не являются нормативными актами и не имеют обязательной силы, так как не были официально опубликованы и зарегистрированы в Минюсте, является несостоятельным, поскольку до 01.03.1993 установленного порядка опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти предусмотрено не было. Приказы (постановления) федеральных органов исполнительной власти вступали в силу с момента их подписания.

Следовательно, Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденный постановлением Минтруда Российской Федерации от 21.08.1998 N 37 "Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих" и Тарифно-квалификационные характеристики по общеотраслевым должностям служащих, утвержденные постановлением Минтруда Российской Федерации от 10.11.1992 N 30, а также Приказ Мининформпечати Российской Федерации от 25.12.1992 N 459 "Об утверждении тарифно-квалификационных характеристик (требований) по должностям работников печати и информации" подлежат обязательному применению до утверждения Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, содержащего квалификационные характеристики должностей руководителей, специалистов и служащих учреждений бюджетной сферы.

Таким образом, обязательность соблюдения требований тарифно-квалификационных справочников при оплате труда установлена нормативными правовыми актами как на уровне Российской Федерации, так и в Красноярском крае.

В этой связи доводы учреждения относительно иной оценки указанных правовых актов подлежат отклонению как не состоятельные в правовом отношении.

Ссылка заявителя на рекомендации 2010 и 2011 года является несостоятельной, так как указанные рекомендации не регулировали отношения по оплате труда работников бюджетных организаций в момент проверки.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что Служба доказала законность и обоснованность оспариваемого предписания. Следовательно, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не установлено.

В силу части 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение между сторонами судебных расходов, в том числе судебных расходов, понесенных в связи с подачей апелляционной жалобы.

Поскольку решение суда первой инстанции оставлено без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы отказано, следовательно, судебные расходы, связанные, в том числе с подачей апелляционной жалобы, подлежат отнесению на заявителя (ГКУ "Красноярский краевой Дом журналиста").

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от "18" мая 2011 года по делу N А33-18427/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Е.В. Севастьянова

Судьи

Г.Н. Борисов Г.А. Колесникова