Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 6 сентября 2011 г. N 02АП-4457/11

г. Киров

06 сентября 2011 г.

Дело N А28-731/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 30 августа 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 сентября 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Буториной Г.Г., Ившиной Г.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Галлямова Ф.С., действующего по доверенности от 20.11.2009,

представителя ответчика Дудыревой Т.В., действующей по доверенности от 08.02.2011 N 1269,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Кирова на решение Арбитражного суда Кировской области от 08.06.2011 по делу N А28-731/2011, принятое судом в составе судьи Серегина Р.В.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Строй Универсал" (ИНН: 4345130311; ОГРН: 1064345077862)

к Администрации города Кирова (ИНН: 4348005534; ОГРН: 1024301340238)

об оспаривании распоряжения и бездействия,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Строй Универсал" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Администрации города Кирова (далее - Администрация, ответчик) о признании недействительным распоряжения заместителя главы Администрации от 23.11.2010 N 2545-зр "Об отказе в размещении объекта (гаражи для индивидуального транспорта) на земельном участке с кадастровым номером 43:40:000110:66 по ул. Луганской, д. 65а, Октябрьского района г. Кирова" (далее - распоряжение N 2545-зр), незаконным бездействия Администрации по информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства гаражей по адресу: г. Киров, ул. Луганская, 65, об обязании осуществить такое информирование.

Согласно определению от 02.03.2011 до вступления судебного акта по данному делу в законную силу приняты обеспечительные меры в виде запрета Администрации издавать распоряжения (постановления) в отношении земельного участка с кадастровым номером 43:40:000110:66 по ул. Луганской, д. 65а, Октябрьского района г. Кирова, за исключением распоряжений (постановлений) в отношении Общества.

Решением от 08.06.2011 требования заявителя удовлетворены, указано на отмену обеспечительных мер с момента вступления решения в законную силу.

Администрация, не согласившись с принятым решением, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой, считая, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права и неполно исследованы имеющие значение для дела обстоятельства, просит данное решение отменить, принять по делу новый судебный акт.

В жалобе ответчик, опровергая вывод решения об отсутствии оснований для отказа в предоставлении земельного участка путем предварительного согласования места размещения объекта, основывается на положениях статей 29, 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). При этом указывает, что заявитель, обратившись к ответчику, реализовал свое право выбора земельного участка. По данному обращению принято решение об обеспечении выбора земельного участка и предложено провести сбор исходно-разрешительной документации, в письме от 17.07.2008 сообщено о проведении процедуры выбора земельного участка, оформленной актом, и о возможности признания действительным проекта территориального землеустройства (далее - ПТЗ) при его наличии и представлении. Кроме того, Обществу следовало обратиться за внесением изменений в отношении вида разрешенного использования земельного участка. Однако заявителем необходимые документы не представлены, предусмотренные законом обязательства не выполнены, в отношении спорного участка имелось обращение иного лица. Поэтому решение органа местного самоуправления, утверждающее акт выбора, принято не было, и, соответственно, процедура по утверждению ПТЗ не могла быть начата. Относительно применения судом первой инстанции Правил землепользования и застройки города Кирова (далее - Правила застройки), утвержденных решением Кировской городской Думы от 29.04.2009 N 28/10, Администрация отмечает, что согласно названному документу оснований для размещения гаражей на спорном участке также не имелось, поскольку Обществом соблюдение нормативных санитарных требований не подтверждено. Возложение обязанности по информированию населения неосновательно, так как заявителем выбрана процедура по предоставлению земельного участка без проведения аукциона.

Общество в отзыве на жалобу не согласно с доводами Администрации, поясняет, что обязанность по выполнению ПТЗ на него не возлагалась, техническое задание не выдавалось, кадастровые работы, в том числе ПТЗ, выполняются только после принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Кроме того, в распоряжении N 2545-зр основание отказа не связано с утверждением либо не утверждением ПТЗ, а в решении опровергаемый ответчиком вывод, содержащий ссылку на ПТЗ, отсутствует. Разрешенный вид использования участка, подлежащий изменению, установлен позже той даты, до которой Обществу, как считает Администрация, следовало обраться за его изменением, и, кроме того, подлежит изменению правообладателем, а не любым лицом. Ссылка в жалобе на распоряжение от 02.08.2010 N 1287 несостоятельна, доказательства его издания в деле отсутствуют, отменяемое данным актом распоряжение от 05.03.2009 N 324 признано недействительным решением от 25.03.2010 по делу N А28-20235/2009. Также на копии акта выбора земельного участка имеется отметка о его согласовании с Роспотребнадзором. Информирование населения является обязательной процедурой и с проведением торгов не связано. В приобщении приложенных к жалобе дополнительных доказательств заявитель возражает.

Представители Администрации и Общества в судебном заседании поддержали соответственно доводы жалобы и отзыва на нее.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области от 08.06.2011 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, Общество, созданное 23.03.2006 с присвоением ОГРН 1064345077862, заявляло о предоставлении земельного участка для строительства гаражей по адресу: г. Киров, ул. Луганская, в районе дома N 65 (том 1, л.д. 27-29, 67).

Письмом от 10.08.2006 Администрация сообщила, что 04.08.2006 комиссией по выбору земельных участков принято решение о возможности предоставления земельного участка для размещения здания гаражей в районе дома N 65 по ул. Луганской в соответствии со статьей 31 ЗК РФ. Также предписано провести сбор исходно-разрешительной документации (обеспечить выбор земельного участка) в срок до 01.03.2007. Обществу выдан акт выбора земельного участка (том 1, л.д. 25-26).

Сбор согласований завершен в декабре 2006 года, акт выбора передан заявителем ответчику и принят и.о. начальника отдела регулирования использования территории с отметкой "Отрицательных заключений нет".

В письме от 17.07.2008 Администрация указывала на изменение действующего законодательства и в связи с этим пункта 2.1 акта выбора земельного участка, в котором вместо слов "разработать ПТЗ земельного участка, необходимого для строительства объекта" читать "представить кадастровый план или кадастровую карту соответствующей территории". Также Общество проинформировано о возможности признать действительным выполненный ПТЗ при условии его передачи в Управление Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Кировской области до 01.11.2008 (том 1, л.д. 75).

05.03.2009 Администрацией принято распоряжение N 324-зр "Об отказе в размещении объекта на земельном участке по ул. Луганской, в районе д. 65 Октябрьского района г. Кирова" (далее - распоряжение N 324-зр), которым Обществу отказано в размещении гаражей на испрашиваемом участке в связи с наличием других заявлений и обращений в отношении данного участка. Управлению градостроительства и архитектуры администрации г. Кирова предписано организовать работу по формированию земельного участка в целях последующего его предоставления на торгах (том 1, л.д. 24).

Приведенные обстоятельства явствуют также из судебных актов по делу N А28-20235/2009 (том 1, л.д. 15-21, 64-67).

В упомянутом деле, возбужденном 26.01.2010 по заявлению Общества, Арбитражный суд Кировской области решением от 25.03.2010, оставленным без изменения постановлениями Второго арбитражного апелляционного суда от 03.06.2010 и Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 04.10.2010, признал недействительным распоряжение N 324-зр, возложил на Администрацию обязанность устранить нарушение прав заявителя в установленном законом порядке в двухнедельный срок со дня вступления решения в законную силу.

В решении от 25.03.2010 установлено, что Администрацией начата и не может считаться завершенной на основании распоряжения N 324-зр процедура выбора земельного участка для размещения здания гаражей. Данное распоряжение, указывающее на наличие заявлений иных лиц и последующее выставление земельного участка на торгах, не содержит оснований для отказа в предоставлении испрашиваемого Обществом участка путем предварительного согласования места размещения объекта. Суд исходил из того, что на момент подачи Обществом заявления и принятия комиссией по выбору земельных участков решения испрашиваемый земельный участок был свободен от прав третьих лиц, проект планировки и проект межевания территории, на которой расположен данный участок, отсутствовал, обращений иных лиц с просьбой предоставить названный земельный участок не имелось.

Из постановлений от 03.06.2010 и от 04.10.2010 также следует, что намерение ответчика изменить порядок предоставления испрашиваемого земельного участка (выставить на торги), не может являться основанием для отказа в размещении объекта. Ссылка Администрации на неполное исследование документов, свидетельствующих о том, что земельный участок уже сформирован, и потому не может быть представлен через процедуру выбора, признана несостоятельной и отклонена.

В заявлении, поступившем в Администрацию 21.10.2010, Общество, ссылаясь на вышеназванные судебные акты, просило принять решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт выбора земельного участка (том 1, л.д. 22).

23.11.2010 распоряжением N 2545-зр заявителю отказано в размещении объекта (гаражи для индивидуального транспорта) на земельном участке с кадастровым номером 43:40:000110:0066 в связи с тем, что участок сформирован для размещения объектов складского назначения различного профиля и осуществлен его государственный кадастровый учет (том 1, л.д. 23).

Относительно характеристик данного участка из кадастровых планов от 11.09.2007 N 40159, от 02.10.2007 N 42549, кадастровой выписки от 29.07.2009 N 23/09-14383, распоряжений от 11.02.2010 N 150-зр и от 16.02.2010 N 188-зр, кадастрового паспорта от 23.03.2010 N 90/10-25774 усматривается, что номер 43:40:000110:0066 внесен в Государственный кадастр недвижимости 01.01.2001. До 23.03.2010 указывалось на отсутствие сведений о границах участка и его разрешенное использование для склада торфа. После этой даты отсутствуют особые отметки в части границ, установлен вид разрешенного использования - объекты складского назначения различного профиля (том 1, л.д. 77-79, том 2, л.д. 26-27, 32-34).

07.02.2011 Общество, не согласившись с распоряжением N 2545-зр и бездействием в части информирования населения о предоставлении земельного участка, обратилось в Арбитражный суд Кировской области с требованиями об оспаривании данных распоряжения и бездействия.

Суд первой инстанции, рассматривая спор, указал, что по заявлению Общества Администрация должна выполнить предусмотренные статьей 31 ЗК РФ действия. Суд установил, что спорный земельный участок сформирован с установлением границ и вида разрешенного использования для объектов складского назначения различного профиля после того, как была начата процедура выбора земельного участка. На данном участке Правилами застройки допускается размещение гаражей. В связи с этим суд счел, что оснований для применения части 6 статьи 31 ЗК РФ и отказа в размещении гаражей не имелось. Действия по информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка орган местного самоуправления обязан совершить после определения земельного участка для размещения объектов, в строительстве которых имеется заинтересованность. Администрация такие действия не произвела, на необходимость их совершения указывалось и в судебных актах по делу N А28-20235/2009. Поэтому суд оспариваемое распоряжение признал недействительным, бездействие - незаконным, обязал совершить действия в соответствии с абзацем 1 части 3 статьи 31 ЗК РФ.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения Арбитражного суда Кировской области в силу следующего.

Частью 1 статьи 4 АПК РФ установлено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

Обществом оспорены распоряжение и бездействие Администрации в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ доказывание фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в арбитражный суд, а доказывание законности и обоснованности оспариваемого акта, действия (бездействия) - на орган, его принявший.

Оспариваемые распоряжение и бездействие имели место в начатой по заявлению Общества процедуре предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Согласно статье 29 ЗК РФ предоставление земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по определенной процедуре на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 ЗК РФ.

Администрация, исходя из статьи 41 Устава муниципального образования "Город Киров", пункта 2.2 Положения об управлении и распоряжении земельными участками на территории муниципального образования "Город Киров", утвержденного решением Кировской городской Думы от 27.06.2007 N 4/6, наделена полномочиями по принятию решения о предоставлении земельных участков, находящихся на территории города Кирова.

Предоставление земельных участков для строительства из земель государственной или муниципальной собственности урегулировано статьями 30, 31, 32 ЗК РФ.

В силу пункта 5 статьи 30 ЗК РФ выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 ЗК РФ, решения о предварительном согласовании места размещения объекта - необходимый и обязательный этап предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Таким образом, судом первой инстанции обоснованно указано, что Администрация по заявлению Общества должна выполнить действия, предусмотренные статьей 31 ЗК РФ.

Из пунктов 2, 3 статьи 31 ЗК РФ следует, что орган местного самоуправления по заявлению заинтересованного лица обязан обеспечить выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах. При этом осуществляется определение вариантов размещения объекта и проведение процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями, а также информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства (пункт 5 статьи 31 ЗК РФ).

Пунктом 6 статьи 31 ЗК РФ предусмотрено принятие уполномоченным органом решения о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающего акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.

По смыслу приведенных норм на этапе выбора земельного участка посредством осуществления конкретных действий, направленных на выявление вариантов размещения объекта, определяется принципиальная возможность строительства объекта, который указан заинтересованным лицом в своем заявлении, на участке, выбранном для строительства. После этого по результатам выполненных действий принимается завершающее названный этап решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта.

Оспариваемое распоряжение свидетельствует, что Администрация пришла к выводу о невозможности выбора для строительства гаражей испрашиваемого земельного участка ввиду сформированности для размещения объектов складского назначения различного профиля земельного участка с кадастровым номером 43:40:000110:0066.

Однако документами дела не подтверждается, что названное основание отказа в размещении объекта установлено при совершении ответчиком действий, отвечающих требованиям статьи 31 ЗК РФ и не нарушает прав заявителя.

Нормами ЗК РФ не предусмотрена возможность одностороннего изменения предмета правоотношений по выбору земельного участка.

Между тем, как показывают материалы дела, земельный участок, который испрашивался Обществом, не идентичен земельному участку с кадастровым номером 43:40:000110:0066, поскольку после обращения в Администрацию имело место изменение характеристик земельного участка в части границ, площади и вида разрешенного использования.

Данное изменение, как явствует из распоряжений N 324-зр, от 11.02.2010 N 150-зр и от 16.02.2010 N 188-зр, вызвано намерением ответчика изменить порядок предоставления испрашиваемого земельного участка - выставить на торги.

При этом в отношении испрашиваемого земельного участка Обществом не был утрачен интерес, а Администрация не принимала в порядке статьи 31 ЗК РФ законного и обоснованного решения, завершающего процедуру выбора земельного участка.

В связи с этим отсутствует правовая и фактическая необходимость использования в спорной ситуации и, в частности, в оспариваемом распоряжении характеристик земельного участка, измененных после начала по обращению заявителя процедуры выбора земельного участка.

Также статья 31 ЗК РФ не устанавливает обязанность по совершению заявителем либо уполномоченным органом каких-либо отдельных действий по изменению кадастровых сведений о разрешенном использовании земельного участка.

Такая характеристика, исходя из пункта 2 статьи 7 и пункта 2 статьи 31 ЗК РФ, определяется не по данным, внесенным в Государственный кадастр недвижимости, а по результатам сопоставления сведений заявителя о предполагаемом использовании земельного участка и градостроительных условий и подлежит указанию в документах, оформляемых при выборе земельного участка, в частности в решении о предварительном согласовании места размещения объекта.

Соответственно, аргумент жалобы, что заявитель не обращался за внесением изменений в отношении вида разрешенного использования земельного участка, неоснователен.

То обстоятельство, что использование испрашиваемого земельного участка для размещения здания гаражей противоречит градостроительным условиям, ответчиком документально не подтверждено.

На момент обращения Общества с заявлением о предоставлении земельного участка основные требования к планировке и застройке городских и сельских поселений устанавливались в СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений", которые размещение гаражей допускают на селитебной и производственной территории (пункты 1.7, 6.33).

Правила застройки вступили в силу после того, как была начата процедура выбора земельного участка, но в части определения вида разрешенного использования могут быть применены, поскольку не исключают размещение гаражей на испрашиваемой территории.

В обжалуемом решении верно отражено, что в зоне производственно-коммунальных объектов IV-V классов вредности, в которую включен земельный участок с кадастровым номером 43:40:000110:0066, к основным видам разрешенного использования недвижимости относятся как объекты складского назначения различного профиля, так и также гаражи боксового типа, многоэтажные, подземные и наземные гаражи, гаражи и автостоянки для постоянного хранения грузовых автомобилей.

С учетом сказанного, в спорных правоотношениях разрешенное использование и сформированность земельного участка с кадастровым номером 43:40:000110:0066 не подлежат применению, по данным характеристикам выбор испрашиваемого заявителем земельного участка не может быть завершен.

Довод ответчика, что согласно Правилам застройки для вышеназванной территориальной зоны сочетание различных видов разрешенного использования недвижимости в единой зоне возможно только при условии соблюдения нормативных санитарных требований, а заявителем не представлено заключений, подтверждающих соблюдение таких требований, отклоняется.

Администрацией на основании приведенного положения Правил застройки не выявлено и не подтверждено какого-либо нарушения санитарных требований при размещении гаражей на испрашиваемом Обществом земельном участке. К тому же, сбор согласований, необходимых для оформления акта выбора земельного участка, завершен в декабре 2006 года, поэтому требовать какие-либо дополнительные заключения, исходя из Правил застройки, вступивших в силу с 01.07.2009, неправомерно.

Ссылка в жалобе на непредставление заявителем других необходимых документов, в том числе ПТЗ, наличие в отношении спорного участка обращения иного лица, а также на распоряжение от 02.08.2010 N 1287, бездоказательны. Названные обстоятельства не обусловили оспариваемое распоряжение и не могут быть признаны обоснованными, поскольку материалами дела не подтверждены.

Следовательно, изданием распоряжения N 2545-зр Администрация без достаточных к тому оснований констатировала невозможность выбора и лишила тем самым Общество права на предоставление испрашиваемого земельного участка.

Помимо этого, в деле отсутствуют доказательства, что ответчиком до принятия оспариваемого акта совершены предусмотренные абзацем 1 части 3 статьи 31 ЗК РФ обязательные действия по информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Соответственно, выводы решения о незаконности оспариваемого заявителем бездействия, выразившегося в не информировании населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка для строительства гаражей по адресу: г. Киров, ул. Луганская, 65, обстоятельствам дела и требованиям статьи 31 ЗК РФ не противоречат.

Без совершения указанных действий не могут быть обеспечены законность реализации права заявителя на предоставление земельного участка и процедуры выбора земельного участка, интересы населения, в том числе возможных претендентов на данный земельный участок.

Изложенное позволяет признать, что суд первой инстанции обоснованно признал оспариваемые распоряжение недействительным и бездействие незаконным, и правомерно, учитывая обстоятельства спора, в качестве меры по устранению допущенных нарушений, обязал ответчика совершить предусмотренные абзацем 1 части 3 статьи 31 ЗК РФ действия.

Несогласие ответчика с возложением на него обязанности по информированию населения о возможном или предстоящем предоставлении испрашиваемого Обществом земельного участка не может быть принято во внимание, поскольку не имеет надлежащего правового обоснования. Доказательства, свидетельствующие об исполнении указанной обязанности и опровергающие факт незаконного бездействия, не представлены.

Таким образом, оспариваемый судебный акт принят при правильном применении норм материального права, содержит выводы, соответствующие установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В связи с этим жалоба ответчика не подлежит удовлетворению.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе, поэтому вопрос о распределении судебных расходов на ее уплату не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Кировской области от 08.06.2011 по делу N А28-731/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации города Кирова - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Т.В. Лысова

Судьи

Г.Г. Буторина Г.Г. Ившина