Административное судопроизводство и процедура внесудебного, досудебного рассмотрения административных дел (И.В. Панова, "Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", N 4, апрель 2007 г.)

Административное судопроизводство и процедура внесудебного,
досудебного рассмотрения административных дел

Проводимые в нашей стране административная и судебная реформы носят незавершенный характер. Логичным их окончанием могло бы стать решение двух взаимосвязанных вопросов: совершенствование административного судопроизводства в судах и создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел.

Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации подготовлены соответствующие концепции: концепция административного судопроизводства была обсуждена и одобрена в апреле 2006 г. на пленарном заседании Научно-консультативного совета при ВАС РФ; вторая концепция, посвященная внесудебной и досудебной административной процедуре и созданию нового контрольного органа, была представлена и одобрена на круглом столе в феврале 2007 г. в Центре стратегического развития.

I. Понятийный аппарат

Необходимо прежде всего определиться, о какой административной процедуре идет речь, ведь административная деятельность органов исполнительной власти многопланова, всю ее просто невозможно подвергнуть правовой регламентации, да в этом и нет необходимости.

Тот вид административной деятельности, который регулируется нормами административного права, является административным процессом. Административный процесс публичных органов исполнительной власти состоит из трех частей:

1. Административно-нормотворческая часть регламентирует нормотворческие производства по созданию (принятию, изменению, приостановлению, отмене) подзаконных нормативных актов исполнительных органов публичной власти в целях формирования правовой базы для реализации законов.

2. Административно-правонаделительная часть включает производства, регламентирующие неюрисдикционную правоприменительную деятельность широкого круга исполнительных органов публичной власти по реализации прав и обязанностей индивидуальных и коллективных субъектов в сфере управления, осуществляемую в административно-процессуальной форме.

3. Административно-юрисдикционная часть состоит из правоприменительных производств юрисдикционного, принудительного характера широкого круга субъектов исполнительных органов публичной власти по разрешению споров и реализации санкций с применением мер государственного принуждения (административного, дисциплинарного), осуществляемых в административно-процессуальной форме.

В предложенной концепции речь идет об административно-юрисдикционной части административного процесса.

До сих пор на законодательном уровне нет четкости в определении ряда терминов, и ученые-административисты порой одни и те же явления называют по-разному. В связи с этим необходимо законодательно закрепить основополагающие понятия, такие как "административное судопроизводство", "административная юстиция", "административное дело" и "административный спор", "административно-юрисдикционное дело", "административная жалоба" и "административный иск", "общая административная жалоба", "специальная административная жалоба", "административный внесудебный порядок", "административный досудебный порядок" и т.д.

Некоторые ученые рассматривают административное судопроизводство в качестве вида административного процесса, что, по сути, не только не обоснованно, но и противоречит конституционному принципу разделения ветвей власти, который имеет в своем содержании процессуальный компонент.

Конституция Российской Федерации разграничивает данные понятия: так, в ст. 72 выделяется в качестве самостоятельных звеньев административное и административно-процессуальное законодательство, а ст. 118 Основного закона закрепляет административное судопроизводство. Каждый орган государственной власти (законодательной, исполнительной (административной) или судебной) осуществляет свою деятельность в определенной процессуальной форме: законодательный - в виде законодательного процесса, исполнительный (административный) - посредством административного процесса, судебный - путем судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного и административного).

Процессуалисты административным судопроизводством считают рассмотрение любого административного дела судами в общем (гражданско-правовом) порядке.

Представляется, что административные дела имеют свою специфику (властную, административную "начинку"), что не позволяет рассматривать их аналогично гражданско-правовым делам.*(1)

Таким образом, административное судопроизводство - это не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права.

От административного судопроизводства следует отличать административную юстицию (в широком понимании), которая включает в себя рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами.

Необходимо четко определиться с такими неотъемлемыми элементами административного процесса, как "административное дело" и "административный спор".

Первое понятие шире второго, так как административное дело, возникающее из управленческих (административных) правоотношений, где одним из субъектов всегда является исполнительный орган публичной власти, может иметь место как при наличии административного спора (в случае административной жалобы или административного иска), так и при его отсутствии (привлечение судом правонарушителя к административной ответственности, административное судебное санкционирование и т.д.).

Данный вывод основан и на положениях Конституции Российской Федерации, содержащей понятие "административное дело" (ст. 126).

Административные дела бывают трех видов: нормотворческие, правоприменительные и юрисдикционные.

К административно-юрисдикционным делам можно отнести следующие:

1) о привлечении к административной ответственности в судебном порядке;

2) о пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;

3) по административным спорам субъектов публичной власти о компетенции;

4) по административным спорам о правомерности нормативных и ненормативных актов органов публичной власти по вопросам компетенции;

5) по спорам между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по вопросам компетенции;

6) по спорам между субъектами Российской Федерации;

7) по спорам, возникающим в ходе проведения избирательной кампании, референдума;

8) о взимании налогов, сборов, иных обязательных платежей, пеней и по иным налоговым спорам;

9) по спорам в области таможенного дела и таможенного регулирования и др.

Действующее российское законодательство выделяет два вида административных жалоб.

Первый вид - общая административная жалоба (административная жалоба на действия (бездействие) должностных лиц и органов публичной власти, если лицо считает, что указанными действиями (бездействием) нарушаются права, свободы и законные интересы гражданина либо иных лиц). В союзном законодательстве вопросы общей административной жалобы регулировались Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".*(2) До этого времени действовало постановление СНК СССР от 04.06.1936 N 988,*(3) регулирующее рассмотрение жалоб трудящихся. В 2006 г. принят Федеральный закон N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".*(4) Данный Закон, к сожалению, не называет среди жалобщиков таких невластных субъектов, как индивидуальные предприниматели, предприятия, учреждения, организации.

В современной системе российского права общие административные жалобы регламентируются Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Указом Президента Российской Федерации от 24.08.2004 N 1102 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан",*(5) рядом положений, инструкций, приказами публичных органов исполнительной власти (к примеру, Приказ Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 04.12.2000 N 613 "Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности").*(6)

В ряде субъектов Российской Федерации также действуют законы, определяющие права граждан на административную жалобу. В частности, Закон города Москвы от 18.06.1997 N 25 "Об обращениях граждан",*(7) Закон Воронежской области от 08.06.1998 N 44-П-ОЗ "Об обращениях граждан"*(8) и др.

Второй вид административной жалобы - специальная административная жалоба, которая рассматривается в порядке пересмотра постановления по делу об административном правонарушении - предусмотрен Главой 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.*(9)

Под внесудебным рассмотрением следует понимать рассмотрение административного дела административно-юрисдикционным органом при отсутствии административного спора (например, дела об административном правонарушении) либо рассмотрение административного спора, инициированного самим невластным субъектом, административно-юрисдикционным органом (в этом случае у невластного субъекта был выбор между судебным и административным обжалованием). В любом случае внесудебное рассмотрение административного дела не исключает его дальнейшего рассмотрения в судебных органах.

Досудебное (претензионное) обжалование - обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикционный орган как обязательная стадия, необходимая для дальнейшего обращения в судебные органы.

II. Совершенствование административного судопроизводства
в судах

Конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия позволяет констатировать необходимость дальнейшего законодательного развития такого важного процессуального института. Положение Основного закона об административном судопроизводстве, являясь программным, до сих пор не в полной мере реализовано на практике.

Вопросы административного судопроизводства в Российской Федерации в последнее время активно обсуждаются в юридической литературе. Предлагаются следующие направления его реформирования:

1) создание самостоятельных административных судов.

Необходимо отметить, что такое решение повлечет огромные финансовые затраты, ломку уже сложившихся судебных систем;

2) одновременное функционирование административных судов в рамках существующей судебной системы, т.е. как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах.

Это невыгодно прежде всего с точки зрения экономики: потребуются большие финансовые затраты на создание, размещение и оборудование таких судов, выплату заработной платы судьям и иным работникам суда. Кроме того, такая схема вызовет затруднения у лиц, обращающихся в эти судебные органы за защитой своих прав и законных интересов, особенно при определении подведомственности споров;

3) принятие единого федерального конституционного закона, регулирующего процедуру рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах (например, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Однако в одном нормативно-правовом акте сложно установить единую процедуру для рассмотрения в арбитражных судах и судах общей юрисдикции дел, возникающих из административных правоотношений, отличающихся правовой природой и субъектным составом. Разработка и принятие подобного акта в ближайшее время являются затруднительными;

4) реформирование (усовершенствование) административного судопроизводства в рамках существующих судебных систем путем внесения соответствующих изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.

Данный вариант представляется наиболее приемлемым в правовом, практическом и финансово-экономическом аспектах.

При рассмотрении проблем административного судопроизводства необходимо обратить внимание на ряд аспектов.

1. Для успешной и эффективной реализации административного производства необходимы три составляющие: судоустройство, особый процесс и специализация судей по рассмотрению (разрешению) административных дел.

В настоящее время можно с уверенностью сказать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже существует. Так, в соответствии со ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации содержит раздел III "Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений".

В арбитражных судах административное судопроизводство реализуется через систему четко выраженной специализации судей, установленную на законодательном уровне. Согласно Федеральному конституционному закону от 28.04.1995 N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" в арбитражных судах Российской Федерации формируются судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.

В отличие от арбитражных судов в судах общей юрисдикции и в Верховном Суде Российской Федерации подобных коллегий, закрепленных на законодательном уровне, не создано.

Таким образом, в настоящее время именно арбитражные суды фактически выполняют функцию административного правосудия.

Административное судопроизводство, урегулированное Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, в полной мере соответствует поставленным перед ним задачам.

Раздел III Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации устанавливает особые сроки производства в арбитражном суде по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. В частности, дела об оспаривании решений административных органов рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий десяти дней со дня поступления заявления в арбитражный суд; срок для подачи апелляционной жалобы для данной категории дел составляет десять дней.

При рассмотрении административных дел четко определена роль суда - он является независимым арбитром. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц возлагается на органы и лица, принявшие оспариваемый акт, решение, совершившие оспариваемое действие (бездействие).

Практика рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений, в какой-то степени сложилась и в судах общей юрисдикции.

В арбитражных судах административное судопроизводство осуществляется только в сфере экономической деятельности, не охватывая все публичные правоотношения. В судах же общей юрисдикции наряду с административными деликтами, совершенными гражданами и юридическими лицами, рассматриваются споры, возникающие в сфере наиболее важных для жизни общества и государства публичных (административных) отношений, например споры, связанные с нарушением избирательных прав и обязанностей граждан, налоговые споры и другие.

С принятием в 2002 г. нового (третьего по счету) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации мы можем сказать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже имеется, появились некоторые особенности разрешения административных дел.

В частности, к особенностям разрешения административных дел относятся:

- особые, более краткие сроки производства;

- более активная роль суда в сборе доказательств, в вызове сторон;

- возложение бремени доказывания по административным делам на публичные органы власти;

- стадия подготовки дела к судебному заседанию позволила оптимально сочетать состязательность и активную (инквизиционную) роль суда.

Не умаляя достоинства АПК РФ, следует отметить, что правоприменительная административно-юрисдикционная практика (с учетом исторического опыта России, других стран) требует дальнейшего развития и совершенствования административного судопроизводства в арбитражных судах.

От общей массы дел, рассмотренных арбитражными судами в 2006 г., дела, возникающие из административных правоотношений, составляют 71,9%. Таким образом, более чем 2/3 дел, рассматриваемых арбитражными судами, возникают из административных правоотношений, и число подобных дел от года к году растет. Этим и объясняется такое внимание нашего суда к административному судопроизводству.

Наиболее приемлемым, эффективным как в финансово-экономическом, так и в организационном аспектах является не ломка устоявшихся судебных систем и создание административных судов, а реформирование административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах с целью его совершенствования.

При создании административного судопроизводства в рамках судов общей юрисдикции и арбитражных судов имеется ряд положительных аспектов:

1) экономический - финансовые затраты на проведение данной реформы будут минимальны;

2) организационный - не будет производиться революционная ломка существующей судебной системы;

3) нормотворческий - необходимо будет внести соответствующие изменения в уже имеющиеся законодательные акты: в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации".

2. Рассмотрение конкретных административных дел порождает ряд серьезных вопросов административного судопроизводства, требующих своего разрешения.

Например:

1) границы контроля суда в сфере публичной власти. Речь идет о пределах внедрения судебной власти во власть исполнительную, которая всегда в своей основе содержала элемент усмотрения, хотя и выстроенный на базе закона. В силу этого административное дело содержит много аспектов, которые законом не урегулированы и не нуждаются в весьма жесткой правовой регламентации в силу того, что административно-распорядительная деятельность весьма близка к жизнеобеспечительным вопросам и, как вся наша жизнь, не может быть охвачена рамками права. В связи с этой специфичностью судебная власть отправляет правосудие, оценивает соответствие или несоответствие закону определенной ситуации, но не может давать оценку тому, где установлено административное усмотрение, это исключительная прерогатива исполнительной власти;

2) определение правового положения участников судопроизводства при рассмотрении административных дел вообще, а также и дел об административных правонарушениях в частности.

Заявитель все же - не сторона в смысле п. 2 ст. 45 АПК РФ, а правовой статус стороны, противостоящей заявителю, не определен вообще.

В этом случае не должны действовать принципы состязательности и равенства сторон. Процессуальное положение административно-юрисдикционного органа, его правовой статус как участника судопроизводства, его права и обязанности ни КоАП РФ, ни АПК РФ не определены.

Сложности возникают, и когда лицо, признанное потерпевшим по делу об административном правонарушении, обращается в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении: в КоАП РФ нормы, закрепляющей право потерпевшего обращаться в суд в данной ситуации, нет;

3) заявитель обращается с заявлением, а не с исковым заявлением. В на стоящий период резкого разграничения между названными формами обращения не просматривается. Однако история вопроса такова, что "административный иск" и "административная жалоба" - далеко не одно и то же.

При рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, не могут применяться некоторые категории искового производства, такие как: признание иска, встречный иск (встречная жалоба) и пр. Корректировка правил искового производства правилами административного судопроизводства представляется весьма сложным процессом, поскольку влечет за собой целый шлейф вопросов:

- при поступлении протокола об административном правонарушении в арбитражный суд последний не продолжает производство по делу об административном правонарушении (начатое составлением протокола), а возбуждает новое дело на основании заявления;

- краткость сроков рассмотрения административных дел, в частности при привлечении к административной ответственности, не адекватна существующей судебной процедуре;

- приемлемость применения примирительных процедур по административным делам;

- правовая природа разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики или актов высших судебных инстанций как источников права;

- проблема извещения сторон по административным делам.

Существует и ряд других аспектов, по которым АПК РФ должен быть приведен в соответствие с КоАП РФ.

Таковыми являются:

а) проблема малозначительности нарушения, при которой суд вправе освободить правонарушителя от административной ответственности. Существуют два постановления высших судов: общей юрисдикции и арбитражного, которые малозначительность определяют по-разному. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации главным критерием малозначительности называет "отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, Верховный Суд Российской Федерации - "отсутствие существенного нарушения охраняемых общественных отношений". Это вопрос правомочия суда, но не обязанности, влекущей оценку административного правонарушения, судебное усмотрение. Представляется, что суды кассационной, а тем более надзорной инстанции не должны пересматривать судебные акты, в основу принятия которых положена ст. 2.9 КоАП РФ (малозначительность);

б) активная поддержка судом невластного субъекта административного судопроизводства (в процессуальном смысле, а не в смысле лоббирования по сути спора) нуждается в детализации;

в) положение о том, что все неясности в административном судопроизводстве трактуются в пользу невластного субъекта, также требует соответствующей детализации;

г) при рассмотрении административных дел суд рассматривает дело в полном объеме, не будучи связан доводами, содержащимися в заявлении.

3. Вопрос о разграничении подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Эти проблемы не новы, они есть и будут во всех странах, где наряду с судами общей юрисдикции существуют специализированные суды.

Четкое разграничение подведомственности в этом случае - непременное и обязательное условие правосудия. Случаи, при которых дела рассматриваются одновременно судами общей юрисдикции и специализированными судами, недопустимы. Недопустимо, когда заявления не принимаются ни в одном суде, при этом лица фактически лишаются права на судебную защиту

Единственным разрешением сложившейся ситуации является более четкое законодательное разграничение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В этих целях предлагается дела, возникающие из административных правоотношений, имеющих единую правовую природу и влияющих не только на конкретного субъекта, но и на общество в целом, закрепить за арбитражными судами. Это позволит рассматривать указанные категории дел в более сжатые сроки, через систему уже налаженной работы специализированных судебных коллегий по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений. Предлагается также отнести к подведомственности арбитражных судов все споры, возникающие из административных правоотношений, складывающиеся в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности независимо от субъектного состава. Это такие категории дел, как:

- дела, связанные с привлечением к административной ответственности должностных лиц тех организаций, споры с которыми уже рассматриваются арбитражными судами. В настоящее время складывается ситуация, когда за одно и то же административное правонарушение привлекается к ответственности как юридическое лицо, так и его должностные лица. Однако если административные дела, связанные с привлечением к ответственности юридического лица, рассматриваются арбитражными судами, то дела, связанные с привлечением к административной ответственности должностного лица, - судами общей юрисдикции. При этом порой принимаются совершенно разные судебные акты (например, в суде общей юрисдикции должностное лицо могут освободить от административной ответственности на основании малозначительности совершенного им правонарушения, а в арбитражных судах юридическое лицо привлекается к административной ответственности). Все это не лучшим образом отражается на судебной системе в целом, подрывает авторитет судебной власти;

- споры о правомерности нормативных актов органов публичной власти в сфере экономики. Необходимо исключить из Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации положения, устанавливающие, что арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. На практике это вызывает определенные трудности при определении, отнесено или нет к компетенции арбитражного суда рассмотрение того или иного нормативного правового акта (например, нормативный правовой акт органа исполнительной власти издается во исполнение нескольких федеральных законов, одним из которых рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов, а другим нет). Большинство же нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, как бы странно это ни звучало, не упоминают о компетенции арбитражных судов. В настоящее время только в семи федеральных законах предусмотрено, что нормативные правовые акты в той или иной области могут быть оспорены в арбитражных судах: Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" от 22.03.1991 N 948-1; Федеральный закон от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"; Налоговый кодекс; Таможенный кодекс; Жилищный кодекс; Федеральный закон от 14.04.1995 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации"; Федеральный закон от 08.12.2003 N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров").

В то же время наиболее важные нормативные правовые акты, регулирующие такие отношения в сфере предпринимательской деятельности, как лицензирование, перевозка, сертификация и другие, отнесены к подведомственности судов общей юрисдикции. Таким образом, на практике сложилось "искусственное" разделение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Так, в 2005 г. арбитражными судами всего было рассмотрено 903 дела об оспаривании нормативных правовых актов, а в судах общей юрисдикции - 5965 дел, причем большинство данных нормативных правовых актов принято в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

- административные споры субъектов публичной власти по вопросам компетенции, экономические споры и споры о полномочиях между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, за исключением споров, подведомственных Конституционному Суду Российской Федерации. В настоящее время в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации указанные споры, в зависимости от предметного состава, рассматриваются как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами. Необходимо установить единый порядок по рассмотрению данной категории споров, поскольку они взаимосвязаны (например, споры о праве собственности на то или иное имущество, споры о компетенции между федеральными органами публичной власти и органами публичной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам распоряжения имуществом и другие);

- налоговые и таможенные споры. Для более эффективного разрешения указанных споров, в силу их единой правовой природы, требуется создание единой процессуальной процедуры их рассмотрения в рамках одной судебной системы.

Таким образом, развитие административного судопроизводства в арбитражных судах Российской Федерации является важной системной гарантией защиты прав невластных субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) от административного произвола.

III. Административная (внесудебная и досудебная) процедура
рассмотрения административных дел

1. Цели и задачи создания административной (внесудебной
и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел

Основные цели административной реформы в России - это, во-первых, выработка эффективного механизма взаимодействия публичных органов исполнительной власти с невластными субъектами (гражданами, индивидуальными предпринимателями, предприятиями, учреждениями и другими институтами гражданского общества). Во-вторых, рассмотрение административных дел и жалоб специализированным административно-юрисдикционным органом (в установленные динамичные сроки) по четкой и простой административной процедуре с полным набором дополнительных гарантий для невластных субъектов.

Задачами административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел являются:

- создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических);

- повышение авторитета исполнительных органов публичной власти, профессионализма и оперативности при рассмотрении административных дел (понижение уровня бюрократии и коррупции);

- разгрузка судов и освобождение от несвойственных им функций административно-юрисдикционного органа;

- создание правовой базы для административной процедуры внесудебного и досудебного рассмотрения административных дел.

Просматривая исторический путь государственного управления протяженностью в одиннадцать с лишним веков (со времен Древней Руси до настоящего времени), можно легко понять, что любые административные усовершенствования успешны, если они учитывают специфические условия страны и зарубежный опыт. Все еще идущие в стране административные реформы настраивают на осмысление того, что в нашей стране и по сей день не завершен поиск надежного пути решения данного вопроса.

2. Порядок рассмотрения административных дел

Вопрос о создании административной (внесудебной и досудебной) процедуры (порядка) рассмотрения административных дел остается весьма актуальным.

Следует отметить, что российскому законодательству известна внесудебная и досудебная процедура рассмотрения административных дел. Например, Федеральный закон от 04.11.2005 N 137-ФЗ о мерах по совершенствованию административных процедур урегулирования споров*(10) установил внесудебную процедуру взыскания налогов, сборов, пеней и штрафов на небольшие суммы.

Деятельность существующих административно-юрисдикционных органов по вопросам рассмотрения административных дел можно условно разделить на два важнейших направления.

1.1. Рассмотрение административных жалоб (как общих, так и специальных).

1.2. Привлечение к административной ответственности.

1.1. Рассмотрение административных жалоб
(как общих, так и специальных)

В настоящее время по общему правилу, действующему в административном законодательстве Российской Федерации, административная жалоба на действия должностных лиц и государственных органов может быть подана в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или направлена в суд. Судебный способ защиты прав и свобод граждан и интересов организаций в сфере публичной администрации рассматривается сейчас как универсальный, однако нельзя исключать участие в этом процессе административно-юрисдикционных органов, которые рассматривают огромное количество жалоб и заявлений граждан и организаций. Имеющийся институт административной судебной жалобы не может и не должен исключать реализацию конституционных основ административного (досудебного и внесудебного) рассмотрения административных дел (ст. 45, 53 Конституции Российской Федерации).

Внесудебное и досудебное рассмотрение споров, в том числе и административных дел, было известно и союзному законодательству, так, например, Указом от 14.03.1955 Президиума Верховного Совета СССР*(11) было предусмотрено изъятие из ведения народных судов дел по спорам между государственными, кооперативными (кроме колхозов) и другими общественными организациями на сумму до ста рублей.

При рассмотрении как общих, так и специальных административных жалоб на практике возникает ряд проблем, препятствующих своевременному, всестороннему и полному рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, в административном (внесудебном) порядке, что неблагоприятным образом отражается на защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Особенно ярко это проявляется при подаче специальной административной жалобы в связи с огромным количеством административно-юрисдикционных органов, как привлекающих правонарушителей к административной ответственности, так и пересматривающих постановления о привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц.

При этом жалобы рассматриваются должностными лицами различных государственных органов, по большей степени не являющимися специалистами в области административного права и имеющими лишь общее представление о процедуре привлечения к административной ответственности, процессуальных особенностях при производстве по делу об административном правонарушении и зачастую не имеющими юридического образования.

В соответствии со статьей 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в зависимости от органа (должностного лица), вынесшего постановление: в вышестоящий суд (если привлечение к ответственности производится на основании судебного акта), в районный суд или арбитражный суд по месту нахождения коллегиального органа (если постановление вынесено коллегиальным органом), в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный или арбитражный суд (если привлечение произведено должностным лицом).

Таким образом, действующим административно-процессуальным законодательством установлены две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: внесудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности.

На практике складывается ситуация, когда в большинстве случаев привлекаемые к административной ответственности лица обращаются с заявлением о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении непосредственно в судебные органы, минуя административную досудебную процедуру разрешения возникшего спора.

При этом действия указанных лиц вполне объяснимы и понятны, так как предельно мала вероятность того, что вышестоящее должностное лицо (вышестоящий орган) отменит постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное нижестоящим (подчиненным) должностным лицом или органом. Также необходимо учитывать, что орган или должностное лицо, привлекающее лицо к административной ответственности, не обладает полной независимостью от вышестоящего должностного лица или органа при рассмотрении дела об административном правонарушении.

При такой ситуации сложно говорить о беспристрастности и независимости как при процедуре привлечения к административной ответственности правонарушителей, так и при процедуре пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении.

Данные обстоятельства порождают не только бюрократическую волокиту при рассмотрении дел об административных правонарушениях, но и ведут к коррупции, подрыву авторитета всей системы публичных органов исполнительной власти, что не лучшим образом отражается на обществе в целом.

Отсутствие в административном законодательстве правил об обязательном досудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности ведет к тому, что судебные органы (как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды) фактически выполняют функции органов исполнительной власти (административно-юрисдикционных органов), рассматривая дела об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по категориям дел об административных правонарушениях, носящих незначительный характер и не имеющих по своей сути характера спора о праве. В связи с этим было бы целесообразно установить обязательную досудебную процедуру обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности по определенным категориям дел (например, за административные правонарушения на транспорте, в области дорожного движения, по делам о мелком хулиганстве и т.д.), тем более что досудебная процедура известна российскому законодательству (например, ч. 1 ст. 104 Налогового кодекса Российской Федерации).

1.2. Привлечение к административной ответственности

В действующем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях заложен еще один парадокс: происходит совмещение функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов, как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов.

В данном случае суды не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера. До принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях суды не обладали компетенцией по привлечению физических или юридических лиц к административной ответственности, а только пересматривали дела об административных правонарушениях. Ранее действовавшие нормы представляются более верными, они характеризовали правовую природу, задачи и цели, роль судебной системы в целом. Более того, сама административная ответственность в нашей стране была создана союзным законодательством (это Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г. и ранее действовавшего КоАП РСФСР 1984 г.) с целью выделения из уголовной ответственности малозначительных деликтов, за которые ответственность налагалась, как правило, во внесудебном порядке.

В постперестроечный период был взят курс на расширение судебной подведомственности по административным делам. И новый КоАП РФ является тому подтверждением: так, по 2/3 всех административных деликтов, содержащихся в нем, привлечение осуществляется судами; по оставшимся административным делам (это 1/3) административно-юрисдикционный орган вправе передать полномочия по привлечению к административной ответственности в судебный орган; из девяти административных наказаний только два (предупреждение и административный штраф) могут назначаться внесудебно (в ранее действовавшем законодательстве было положение с точностью наоборот). Таким образом, административная ответственность лишилась всех своих особенностей, отличающих ее от уголовной (оперативности, внесудебности, бесплатности), что загрузило суды подчас бесспорными, мелкими делами и обрекло невластных субъектов (граждан, юридических лиц) на трату времени, денег, здоровья для рассмотрения административных правонарушений, которые законодатель никогда не называл общественно опасными и тем самым подчеркивал их отличие от уголовно наказуемых деяний.

Одним из способов решения вышеуказанных вопросов могло быть создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел контрольным органом (независимым от органов исполнительной власти, административно-юрисдикционным, вневедомственным).

Эффективность административной внесудебной процедуры рассмотрения административных дел доказала свою дееспособность и на зарубежном опыте.

Так, единая система административно-юрисдикционных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях существует в большинстве стран Европы (Франция, Голландия, Германия и т.д.), Канаде, США, зачатки данной процедуры появляются в Украине.

Наиболее ярким примером может служить Административный трибунал провинции Квебек (Канада). Административный трибунал Квебека является "специализированным", "объективным" и "независимым" органом, но тем не менее входящим в систему органов исполнительной ветви власти.

Создание в Российской Федерации подобного органа, входящего в систему органов исполнительной власти, позволит деполитизировать, повысить профессионализм и оперативность при рассмотрении дел об административных правонарушениях; будет способствовать понижению бюрократии и уровня коррупции в органах исполнительной власти; бесплатности рассмотрения административных дел. Такая реализация законных прав граждан и юридических лиц разгрузит суды, снизит нагрузку на судей, что позволит сэкономить бюджетные средства и повысит качество осуществления правосудия, а также не допустит нарушения принципа разделения ветвей власти, которое сейчас имеется при рассмотрении ряда административных дел судами.

При этом административная процедура рассмотрения административных дел не должна по сложности повторять судебное рассмотрение, а должна, напротив, быть предельно простой и открытой.

С учетом российского и международного опыта рассмотрения административных дел, принимая во внимание основные направления развития законодательства по данному вопросу в европейских странах (в том числе Рекомендации Rec(2001)9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами от 05.09.2001), административное дело может быть рассмотрено в следующем порядке.

1. Внутреннего пересмотра (претензионный порядок рассмотрения спора). Гражданин или организация в случае несогласия с действием или решением органа публичной администрации вправе направить должностному лицу, осуществившему это действие или принявшему это решение, претензию о мотивированном несогласии с данным действием или решением.

2. Ведомственном. Административный спор рассматривается вышестоящим органом публичной администрации или вышестоящим должностным лицом. В частности, в ряде публичных органах исполнительной власти и субъектах Российской Федерации разрабатываются и принимаются регламенты, регулирующие вопросы рассмотрения обращений, в том числе и жалоб граждан.

3. Вневедомственном (специализированным контрольным органом). Создание специализированного вневедомственного внесудебного административно-юрисдикционного органа по рассмотрению административных дел и споров.

4. Судебном (органами судебной власти). Рассмотрение административно-юрисдикционных дел в порядке административного судопроизводства.

3. Административная Палата

В соответствии с инициативой Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для развития административной внесудебной и досудебной процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях в системе исполнительных органов власти Российской Федерации может быть создана Федеральная административная служба Российской Федерации.

Общегосударственный контроль - неотъемлемая функция государства. Начало становления подобной службы было положено еще реформами Петра I, в результате которых был создан институт фискалитета, а позднее, в 1723 г,, учреждена должность генерал-фискала и образована специальная Фискальная канцелярия при нем, а также должность генерал-прокурора. Функциями контроля обладала и созданная в 1720 г. подчиненная Сенату Канцелярия рекетмейстерских дел во главе с Генерал-рекетмейстером, принимавшая жалобы от населения на неправильное решение дел в государственных учреждениях. В 1727-1730 гг. в ее деятельности был перерыв, связанный с попыткой тогдашних властей экономить средства на содержание государственного аппарата, но затем она была воссоздана как Рекетмейстерская контора. Революция 1917 г. не ликвидировала контрольную функцию в нашей стране. В дальнейшем общегосударственный контроль осуществлялся разными государственными органами. Это: комиссары Временного правительства, Наркоматы государственного контроля, комитеты рабочего контроля (Положение о рабочем контроле, принятое ВЦИК Совета рабочих и солдатских депутатов 14 ноября 1917 г.),*(12) народные комиссариаты, главкомы, Рабоче-крестьянская инспекция, Бюро жалоб, уполномоченные комиссии Советского контроля, Министерство государственного контроля. Последним надотраслевым органом был Комитет народного контроля СССР. Следует подчеркнуть, что речь идет о контроле, независимом от исполнительной власти. Этот общегосударственный контроль все-таки в конце концов был похоронен хрущевскими реформами конца 50-х - начала 60-х гг.

Конституция 1977 г. вывела органы народного контроля из аппарата управления, преобразовала в самостоятельное звено государственного механизма и тем самым сделала попытку восстановить общегосударственный контроль. Был принят Закон СССР 1979 г. "О народном контроле в СССР",*(13) весьма неплохой на бумаге. Но на деле ничего не получалось, так как все осуществлялось в то время по указанию и под контролем партийных органов.

Контрольные функции нашли правовое закрепление и в современном российском законодательстве, в частности в федеральных законах от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав и юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (в ред. от 09.05.2005);*(14) от 24.07.1998 N 127-ФЗ "О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения";*(15) от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды",*(16) от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения",*(17) от 10.12.2003 N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле",*(18) а также в Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29.12.2004,*(19) Бюджетном кодексе Российской Федерации*(20) и т.д.

В настоящий период потребность в общегосударственном контроле в таком государстве, как Российская Федерация с ее обширными территориями, очевидна, так как это:

1) позволит эффективно (объективно, бесплатно, оперативно) защитить права и законные интересы невластного субъекта;

2) повысит авторитет публичных органов исполнительной власти;

3) разгрузит суды, освободит от несвойственной им функции и не допустит нарушение принципа разделения ветвей власти, которое сейчас имеется при рассмотрении ряда административных дел судами.

В России никогда не создавались специальные административно-юрисдикционные органы, которые бы рассматривали общую административную жалобу за рамками ведомственного интереса. Таким органом может стать Федеральная административная служба Российской Федерации. Федеральная административная служба Российской Федерации выполняла бы три основные функции при рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений.

1. Рассмотрение общей административной жалобы.

2. Привлечение к административной ответственности физических и юридических лиц по составам дел об административных правонарушениях, указанных в ст. 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и относящихся в настоящее время к подведомственности мировых судей, судов общей юрисдикции и арбитражных судов (административная внесудебная процедура). Обжалование данных постановлений об административном правонарушении будет возможно только в судебном порядке.

3. Пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях по всем категориям дел независимо от субъектного состава (административная досудебная процедура). При этом в административном законодательстве следует установить процедуру, при которой по определенным категориям дел об административных правонарушениях административная досудебная процедура могла быть обязательной.

Федеральная административная служба Российской Федерации являлась бы единым, независимым от органов исполнительной власти, централизованным контрольным органом, председатель которой мог быть назначен на должность Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации на определенный срок. При этом досрочное прекращение полномочий председателя Федеральной административной службы Российской Федерации было бы возможно только в исключительных, строго определенных законодательством случаях.

Федеральная административная служба Российской Федерации может состоять из территориальных (на территории субъекта Российской Федерации - Административная палата субъекта Российской Федерации) и межтерриториальных структурных подразделений (действующих на территории нескольких муниципальных образований в зависимости от месторасположения и численности населения). При этом руководители территориальных и межтерриториальных структурных подразделений назначались бы на должность председателем Федеральной административной службы по представлению руководителя соответствующего субъекта Российской Федерации на определенный срок, без права досрочного прекращения полномочий, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством.

К полномочиям Федеральной административной службы Российской Федерации можно было бы отнести:

- текущее руководство деятельностью Федеральной административной службы;

- подготовка нормотворческих предложений в области административного права;

- рассмотрение общих административных жалоб на действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.

В полномочия Административной палаты субъекта Российской Федерации входило бы:

- рассмотрение общих административных жалоб в отношении должностных лиц, за исключением должностных лиц, чьи действия обжалуются в межтерриториальные подразделения Федеральной административной службы;

- привлечение к административной ответственности по тем составам об административных правонарушениях, по которым в настоящее время привлечение производится арбитражными судами (внесудебная административная процедура).

К ведению межтерриториальных подразделений Федеральной административной службы можно было бы отнести:

- рассмотрение общих административных жалоб на действия должностных лиц органов местного самоуправления;

- привлечение к административной ответственности по тем составам об административных правонарушениях, по которым привлечение в настоящее время производится судами общей юрисдикции и мировыми судьями (внесудебная административная процедура);

- пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях (досудебная административная процедура).

При этом должна быть предусмотрена возможность судебного обжалования решений, принятых по результатам рассмотрения жалобы, Федеральной административной службой и ее структурными подразделениями. Судебное обжалование может осуществляться в арбитражных судах или судах общей юрисдикции в соответствии с правилами подведомственности, предусмотренными действующим процессуальным законодательством.

Более того, для эффективной работы данного вневедомственного контрольного органа следует предусмотреть институт ответственности. Например, если суд установит, что общая административная жалоба, по результатам которой принято решение Федеральной административной службой об отказе в ее удовлетворении, являлась законной и обоснованной, то должностное лицо административно-юрисдикционного органа наряду с должностным лицом Федеральной административной службы может быть по аналогии с Законом Российской Федерации от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*(21) подвергнут дисциплинарным взысканиям, вплоть до увольнения со службы. Невластные субъекты (граждане, юридические лица) вправе требовать рассмотрения параллельно с административным судопроизводством гражданского иска о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительных органов публичной власти по аналогии с положениями, закрепленными в ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации. Для этого необходимо разработать и принять Федеральный закон "О возмещении вреда (убытков), причиненного незаконными действиями гражданского служащего".

При подготовке проектов нормативно-правовых актов необходимо рассмотреть вопрос о возможности применения процедуры примирения (медиации), которая может проводиться контрольным органом по инициативе и с согласия сторон (невластного субъекта и органа публичного администрирования).

Члены Федеральной административной службы и ее территориальных и межтерриториальных подразделений (арбитры) назначались бы на должность соответственно Председателем Правительства Российской Федерации или руководителем органа исполнительной власти соответствующего уровня (субъекта Российской Федерации) на определенный срок или пожизненно без права досрочного прекращения полномочий, за исключением случаев, прямо предусмотренных законодательством. К кандидатам в члены Федеральной административной службы Российской Федерации предъявлялись бы определенные критерии отбора, установленные на уровне закона.

Этапы создания Федеральной административной службы Российской Федерации

Формирование Федеральной административной службы Российской Федерации и наделение ее соответствующими полномочиями должно происходить постепенно.

На первом этапе необходимо разработать нормативно-правовую базу, регулирующую вопросы функционирования Федеральной административной службы, порядок рассмотрения общих и специальных административных жалоб, обязательной административной досудебной процедуры и т.д.

На втором этапе необходимо наделить Федеральную административную службу полномочиями только по привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности по тем составам административных правонарушений, привлечение по которым в настоящее время производится судами (внесудебная административная процедура).

На третьем этапе необходимо передать функции по пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных соответствующими административно-юрисдикционными органами (досудебная административная процедура).

Четвертый этап - передача полномочий по рассмотрению всех общих административных жалоб (административный порядок).

Заключение

Совершенствование и развитие административной процедуры - важная гарантия прав невластных субъектов, это веление времени и логическое завершение реализации административной реформы в нашей стране.

Предлагается следующее.

I. В рамках совершенствования административного судопроизводства:

1. Разработать проект Федерального закона "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации", где детализировать правила административного судопроизводства:

- выработать ряд процессуальных институтов административного судопроизводства (внедрение примирительных процедур (восстановительной юстиции); процедур медиации в качестве механизмов реализации положений законов Российской Федерации, предусматривающих возможность примирения по административным делам);

- отразить особенности административного судопроизводства (ускоренная (упрощенная) процедура для ряда категорий дел, по которым кассационное и надзорное обжалование не допускается; определение категорий дел, где будет исключена возможность обжалования решения суда первой инстанции в кассационном порядке без предварительного апелляционного обжалования, что сбалансирует судебную нагрузку и улучшит качество работы судов и выносимых ими судебных решений и т.п.);

- ввести дополнительные процессуальные гарантии (рассмотрение в административном судопроизводстве и гражданского иска о взыскании убытков, причиненных исполнительными органами публичной власти, и т.д.).

2. Внести соответствующие изменения в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Налоговый кодекс Российской Федерации, законодательство о лицензировании, валютном регулировании и т.д.

3. Главная организационная задача - создание института постоянных судебных присутствий. В соответствии с частью 2 статьи 35 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" по решению Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в составе арбитражного суда субъекта Российской Федерации могут быть образованы постоянные судебные присутствия, расположенные вне места постоянного пребывания арбитражного суда субъекта Российской Федерации. Для более эффективного и динамичного рассмотрения определенной категории дел, возникающих из административных правоотношений, в арбитражных судах Российской Федерации возможно создание судебных присутствий. Создание судебных присутствий будет необходимо при рассмотрении административных дел, возникающих при рассмотрении налоговых и таможенных споров с участием граждан. Необходимо предусмотреть их создание на уровне АПК РФ, что повысит их статус и определит конкретную категорию дел, которые могут рассматриваться судьями постоянных судебных присутствий (дела с участием физических лиц по таможенным и налоговым спорам). Для этого необходимо внести изменения в параграф 2 "Подсудность" АПК РФ.

II. В целях развития административной внесудебной и досудебной процедуры рассмотрения административных дел:

1. Разработать и принять Положение об Административной палате Российской

Федерации, подлежащее утверждению Указом Президента Российской Федерации, в котором детально прописать:

- компетенцию этого органа (то есть цели и задачи, права и обязанности, функции, формы и методы);

- определить основные административно-процессуальные понятия;

- стадии административной процедуры;

- юридические формы реализации порядка внесудебного и досудебного рассмотрения претензий и жалоб;

- перечень оснований для наступления ответственности должностных лиц публичных органов исполнительной власти. Также в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации должны быть внесены статьи, предусматривающие соответствующую ответственность за нарушение прав невластных субъектов при рассмотрении административных жалоб во внесудебном (досудебном) порядке.

2. Необходимо разработать и принять Федеральный закон "О возмещении вреда (убытков), причиненного незаконными действиями гражданского служащего".

При этом в законопроекте представляется необходимым указать исчерпывающий перечень оснований для наступления подобной ответственности, условия и порядок ее наступления.

3. В целях синхронности действующего законодательства внести соответствующие изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Федеральный закон "О мировых судьях",*(22) структуру исполнительных органов власти и т.д.

4. Административные реформы в России не имели успеха, так как делались "без оглядки на народ". Подобная практика обречена на провал, в связи с чем предлагается пилотное внедрение административных палат в одном или нескольких субъектах Российской Федерации.

И.В. Панова,

судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор

"Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации", N 4, апрель 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Законодательство СССР также содержало зачатки административного судопроизводства, когда некоторые дела рассматривались в суде в особом порядке (например, принудительное лечение от алкоголизма и наркомании; безвозмездное изъятие автомашин у собственников домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных на нетрудовые доходы; снос самовольно возведенного строения и т.п.).

*(2) Свод законов СССР. Т. 1. С. 373.

*(3) СЗ СССР. 1936. N 31. Ст. 276.

*(4) СЗ РФ. 2006 N 19. Ст. 2060.

*(5) СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3609.

*(6) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. N 3.

*(7) Вестник Мэрии Москвы. 1997. N 25.

*(8) Коммуна. 1998. N 115.

*(9) Далее - КоАП РФ.

*(10) Федеральный закон от 04.11.2005 N 137-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" // СЗ РФ. 2005. N 45. Ст. 4585.

*(11) Ведомости ВС СССР. 1955. N 5. Ст. 116.

*(12) СУ РСФСР. 1917. N 3. Ст. 35.

*(13) Ведомости ВС СССР. 1979. N 49. Ст. 840.

*(14) СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3436.

*(15) СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3805.

*(16) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

*(17) СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4873.

*(18) СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4859.

*(19) СЗ РФ. 2005 N 1. Ст. 16.

*(20) СЗ РФ. 1998 N 31. Ст. 3823.

*(21) Ведомости СНДи ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.

*(22) СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270.