Что меняет Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ в атомной энергетике? (Д.В. Актянов, "Законодательство и экономика", N 6, июнь 2007 г.)

Что меняет Федеральный закон от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ
в атомной энергетике?

Причиной появления Федерального закона от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(1) (далее - Закон) является существующая разобщенность предприятий АЭПК, действующих как в форме федеральных государственных унитарных предприятий (далее - ФГУП)*(2), так и в форме акционерных обществ (далее - АО)*(3), что объективно затрудняет проведение в отношении АЭПК единой стратегии, единой инвестиционной и технической политики в связи с тем, что законодательством Российской Федерации установлена разная система управления со стороны государства АО и ФГУП.

Суть реформы

Основная идея Закона заключается в обеспечении концентрации управления предприятиями АЭПК, для чего предусмотрено создание вертикально-интегрированного холдинга. Его головной компанией станет открытое акционерное общество, учредителем которого выступает Российская Федерация (далее - ОАО "Атомэнергопром") (п. 13 ст. 3 Закона).

Холдинг во главе с ОАО "Атомэнергопром" замкнет на себе добычу урана, производство топлива, генерацию электроэнергии, строительство АЭС, инновационные исследования и машиностроение и сможет полноценно конкурировать на международном рынке с такими крупными ядерными корпорациями холдингового типа, как "AREVA" и "Westinghouse-Toshiba".

Закон содержит прямое указание о нераспространении его действия на предприятия ядерного оружейного комплекса, тем самым формируя окончательный водораздел между мирным и военными атомом.

Построение холдинга

В соответствии с законом Президент РФ утверждает четыре перечня предприятий АЭПК, которые войдут в единый холдинг во главе с ОАО "Атомэнергопром".

Перечни включают в себя ФГУП, АО и федеральные государственные учреждения дополнительного образования, относящиеся к организациям АЭПК (далее - ФГУ).

В таблице1 и на рис. 1 представлен порядок реорганизации предприятий АЭПК.

Таблица 1

Перечень	Порядок действий
Перечень ФГУП, подлежащих преобразованию в ОАО	ФГУП преобразовываются в ОАО, акции, которых вносятся в уставный капитал ОАО "Атомэнергопром" без включения в прогнозный план (программу) приватизации (подп. 1 п. 1,п. 4 и 5 ст. 3 Закона)
Перечень АО, федеральные пакеты акций которых подлежат передаче в ОАО "Атомэнергопром"	Пакеты акций АО, находящиеся в федеральной собственности, вносятся в уставный капитал ОАО "Атомэнергопром" (подп. 2 п. 1 и п. 4 ст. 3 Закона)
Перечень ФГУП, подлежащих ликвидации	ФГУП ликвидируются, а их имущественные комплексы вносятся в уставный капитал ОАО "Атомэнергопром" (подп. 3 п. 1 и п. 6 ст. 3 Закона)
Перечень ФГУ, право собственности на имущество которых передается ОАО "Атомэнергопром"	Право собственности на имущество ФГУ передается ОАО "Атомэнергопром" с сохранением за ФГУ права оперативного управления на переданное имущество без включения ФГУ в прогнозный план (программу) приватизации (подп. 4 п. 1, п. 7 и 9 ст. 3 Закона)

Рис. 1

                         /------------------------\

                    /---|  ОАО "Атомэнергопром"  |--\

                    |    \------------------------/   |

                    |                               |

Право собственности | Имущественный |   | 100% акции  | Акции, находящиеся

   на имущество     |   комплекс    |   |             |  в федеральной

    учреждений      |               |   |             |   собстенности

                    |               |   |             |

                    |       \       |/  |             |

                 /-------\  /-\----/-\ /-------\  /-------\

                 |  ФГУ  |  |  ФГУП  | |  ОАО  |  |  ООО  |

                 \-------/  \--/-\---/ \-------/  \-------/

                             /     \   Преобразованные

                                          из ФГУП

После проведения преобразований АЭПК приобретет структуру, в которой предприятия гражданского сектора АЭПК будут действовать в составе единого холдинга (рис. 2).

Рис. 2

                        /------------------------\

                   /----|  ОАО "Атомэнергопром"  |----\

                   |    \------------------------/    |

                   |                  |               |

                   |                  |               |

Паво собственности |        100% акций|               |Акции, находящиеся

на имущество       |                  |               |в федеральной

учреждений         |                  |               |собственности

                   |                  |               |

                   |                  |               |

                   |                  |               |

            /-----------------\ /-------------\ /--------------\

            |      ФГУ        | |     ОАО     | |     ОАО      |

            \-----------------/ \-------------/ \--------------/

                                Преобразованные

                                    из ФГУП

При этом Закон устанавливает, что на дочерние акционерные общества ОАО "Атомэнергопром", а также на их дочерние общества не распространяется правило, установленное Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом "Об акционерных обществах", согласно которому акционерное общество не может иметь в качестве единственного учредителя другое хозяйственное общество, состоящее из одного лица (п. 2 ст. 4 Закона).

Оптимизация сроков и изменение действующего порядка регулирования
некоторых отношений

Реформа АЭПК во многом по своему характеру напоминает реформу российских железных дорог - в целях сокращения сроков ее проведения законодатель устанавливает в самом законе свои "правила игры", по которым будут проводиться преобразования, оптимизируя отдельные процедурные и временные ограничения, существующие в действующем законодательстве.

В целях оптимизации сроков проводимой реформы атомной отрасли законодатель предусмотрел правовые механизмы, перечисленные в табл. 2.

Таблица2

Действие	Положения закона
Реорганизация ФГУП АЭПК	Требования кредиторов ФГУП АЭПК подлежат удовлетворению в соответствии с условиями обязательств, на которых они основаны, а правило о досрочном исполнении или прекращении обязательств и возмещении убытков кредиторам не применяется. Официальным уведомлением кредиторов реорганизуемых ФГУП является публикация сообщения о реорганизации в прогнозном плане приватизации с момента его официального опубликования (п. 15, 16 и 17 ст. 4 Закона)
Формирование уставного капитала ОАО "Атомэнергопром"	Акции ОАО вносятся в уставный капитал ОАО "Атомэнергопром" по их номинальной стоимости, а имущественные комплексы ФГУП и имущество ФГУ - по балансовой стоимости (п. 3 ст. 4 Закона)
Недвижимое имущество	Установление упрощенного порядка государственной регистрации прав вновь создаваемых открытых акционерных обществ на передаваемое в их уставный капитал недвижимое имущество (ст. 5 Закона)
Лицензирование	ОАО, созданные на базе преобразованных ФГУП, осуществляют свою деятельность на основании специальных разрешений (лицензий) и документов об аккредитации, выданных соответствующим ФГУП, в пределах срока действия этих разрешений (лицензий) и документов, но в течение не более шести месяцев со дня государственной регистрации ОАО или со дня подписания передаточного акта о внесении ФГУП в уставный капитал основного акционерного общества (п. 1 ст. 6 Закона)

Право собственности юридических лиц на ядерные материалы

Ранее, до принятия Закона, внешнеэкономическая деятельность предприятий атомной отрасли в сфере переработки и обогащения урана была незаконной по причине установления запрета в статье 5 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (далее - Закон N 170-ФЗ) для юридических лиц иметь в собственности ядерные материалы.

Теперь Закон устанавливает новую редакцию статьи 5 Закона N 170-ФЗ, предусматривая возможность нахождения ядерных установок, ядерных материалов и пунктов их хранения в собственности юридических лиц.

При этом одновременно с законодательным разрешением права собственности юридических лиц на ядерные установки, ядерные материалы и пункты их хранения в законе вводятся ограничения на осуществление прав собственников, продиктованные необходимостью обеспечения безопасности.

Новая редакция статьи 5 Закона N 170-ФЗ устанавливает, что перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы и ядерные установки, определяются Президентом РФ.

Сделки, влекущие возможность передачи права собственности на ядерные материалы и ядерные установки, могут совершаться только между российскими организациями, включенными в указанные перечни.

Если участником подобной сделки окажется иное российское юридическое лицо, такая сделка будет считаться ничтожной.

Кроме того, Президентом РФ должен быть определен перечень ядерных материалов, которые могут находиться только в федеральной собственности.

Законом признается право собственности иностранных юридических лиц и иностранных государств на ввезенные в Россию ядерные материалы, возникшее в иностранном государстве, а также право собственности на ядерные материалы, приобретенные в России, и на продукты их переработки.

Однако указанные юридические лица и государства не вправе осуществлять в России обращение с ядерными материалами.

Безопасность

Согласно новой редакции статьи 5 Закона N 170-ФЗ эксплуатацию находящихся в собственности юридических лиц ядерных установок, а также обращение с находящимися в собственности юридических лиц ядерными материалами могут осуществлять только российские организации, имеющие соответствующие разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии.

На практике данная норма будет означать, что организация, включенная в утвержденный Президентом РФ перечень, которая приобрела ядерные материалы или ядерную установку в собственность, должна будет получить соответствующие лицензии в Ростехнадзоре, чтобы обладать правом осуществлять обращение с ядерными материалами (эксплуатацию ядерной установки).

Без получения лицензии такая организация, будучи собственником, не сможет своими силами осуществлять никакие действия с ядерными материалами (в том числе их хранение, транспортировку, использование в производстве) или ядерной установкой.

Таким образом, Закон позволяет сохранить преемственность в применении действующей системы обеспечения ядерной и радиационной безопасности к изменившимся отношениям собственности на объекты атомной отрасли.

Государственный контроль над оборотом акций организаций атомного
энергопромышленного комплекса

Закон устанавливает, что все акции основного акционерного общества находятся в федеральной собственности.

Продажа и другие способы отчуждения акций основного акционерного общества, передача их в залог, а также иное распоряжение указанными акциями осуществляются на основании федерального закона (п. 18 ст. 4 Закона).

Для организаций, включенных в утвержденные Президентом РФ перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы и ядерные установки, предусмотрено правило: сделки, допускающие переход права собственности на их акции, могут совершаться только с согласия Президента РФ (п. 19 ст. 4 Закона).

В то же время остается не совсем ясным вопрос следующего характера.

Закон говорит о перечнях российских юридических лиц, т.е. из анализа данного предложения можно сделать вывод, что предприятия, входящие в перечни, могут функционировать как в организационно-правовой форме акционерного общества, так и в других организационно-правовых формах.

Косвенно это подтверждает пункт 2 ст. 8 Закона, где говорится о возможности обращения взыскания на акции (доли в уставных капиталах) юридических лиц, включенных в предусмотренные Федеральным законом "Об атомной энергии" перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы и ядерные установки.

Между тем Закон содержит норму о том, что только отчуждение акций акционерных обществ, включенных в перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы и ядерные установки, осуществляется с согласия Президента РФ (п. 19 ст. 4).

Исходя из этого можно предположить, что в случае если в одном из перечней будут находиться предприятия иной организационно-правовой формы, какие-либо корпоративные действия, связанные со сменой их участников, могут производиться без получения установленного законом согласия Президента РФ.

Полагаем, данная проблема может решиться планируемым к принятию Федеральным законом "О порядке осуществления в Российской Федерации иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации".

Несостоятельность (банкротство) организаций атомного
энергопромышленного комплекса и иные случаи обращения взыскания
на их имущество

Закон предусматривает особый порядок обращения взыскания на имущество организаций атомного энергопромышленного комплекса, в том числе в случае признания их несостоятельными (банкротами):

1) отчуждение ядерных материалов, радиоактивных веществ, ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, принадлежащих указанным организациям, отдельно от имущества, обеспечивающего безопасное использование указанных объектов, не допускается;

2) ядерные материалы, принадлежащие организациям АЭПК, могут быть отчуждены только Российской Федерации или российским юридическим лицам, включенным в предусмотренный Законом перечень российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы;

3) отчуждение ядерно- и радиационно-опасных объектов осуществляется в составе единого производственно-технологического комплекса, непосредственно используемого для производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) и обеспечивающего непрерывный производственный процесс (п. 1 ст. 8 Закона).

При обращении взыскания на акции (доли в уставных капиталах) юридических лиц, включенных в предусмотренные законом перечни российских юридических лиц, в собственности которых могут находиться ядерные материалы, ядерные установки, в том числе в случае признания в установленном порядке несостоятельными (банкротами) акционеров (владельцев долей в уставных капиталах) таких юридических лиц, Российская Федерация имеет преимущественное право приобретения указанных акций (долей в уставных капиталах) по начальной цене, определяемой в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок реализации Российской Федерацией преимущественного права приобретения указанных акций определяется Правительством РФ (п. 2 ст. 8 Закона).

Внесение изменений в отдельные законодательные акты

Закон вносит изменения во многие федеральные законы, включая Гражданский кодекс РФ, Закон об акционерных обществах, Закон N 170-ФЗ, Закон об образовании, Закон о лицензировании, Закон о приватизации и т.д.

В то же время наиболее важным изменением является внесенная Законом поправка в пункт 3 ст. 48 Федерального закона "Об охране окружающей среды", согласно которой снимается запрет на ввоз в Российскую Федерацию ядерных материалов из иностранных государств.

* * *

В целом Закон позволяет в относительно короткий срок решить наиболее безотлагательные вопросы совершенствования атомного энергопромышленного комплекса, создать условия и предпосылки для его успешной работы в современных экономических условиях и обеспечивает при этом гарантии безопасности и условия для сохранения государственного контроля за организациями АЭПК.

Тем не менее хотелось бы отметить, что принятый закон содержит многочисленные поправки в действующее законодательство, направленные на легитимацию отдельных его положений, в том числе в целях ускорения проведения отдельных действий.

Подобный подход законодателя нарушает стабильность действующей правовой системы и может привести к нежелательной практике, когда для каждой реформы будет приниматься свой "исключительный" закон, положения которого будут идти вразрез с уже принятыми нормативными правовыми актами.

Д.В. Актянов

"Законодательство и экономика", N 6, июнь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 834.

*(2) Обогащение урана, генерация и прикладная наука.

*(3) Добыча урана, производство ядерного топлива, частично выпуск продукции машиностроения и строительство, а также компании-экспортеры.