Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 13 сентября 2011 г. N 02АП-4129/11

г. Киров

13 сентября 2011 г.

Дело N А28-2624/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 06 сентября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 сентября 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В. -

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кирилловых О.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Железовской Т.Б., действующей на основании доверенности от 29.03.2011 N 10,

представителя ответчика Островского В.В., действующего на основании доверенности от 12.01.2011 N 2,

представителя третьего лица Сырчина М.Л, действующего на основании удостоверения ТО N 105852,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 10.06.2011 по делу N А28-2624/2011, принятое судом в составе судьи Кононова П.И.,

по заявлению Муниципального учреждения здравоохранения "Кировская городская поликлиника N 4" (ИНН: 4347028779; ОГРН: 1034316500459)

к Отделу надзорной деятельности города Кирова Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Кировской области (ИНН: 4345091888; ОГРН: 1044316712241),

третье лицо - прокурор Октябрьского района города Кирова,

об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности,

установил:

Муниципальное учреждение здравоохранения "Кировская городская поликлиника N 4" (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением, уточненным в судебном заседании, к Отделу надзорной деятельности города Кирова Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Кировской области (далее - ответчик, Орган пожарного надзора) об оспаривании постановления о назначении административного наказания от 24.03.2011 N 136 (далее - постановление N 136) по части 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

К участию в настоящем деле в качестве третьего лица привлечена прокуратура Октябрьского района города Кирова (далее - третье лицо).

Решением от 10.06.2011 требования заявителя удовлетворены.

Управление надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Кировской области (далее также - Управление), не согласившись с указанным решением и считая, что при его вынесении судом первой инстанции сделаны несоответствующие обстоятельствам дела выводы, неполно выяснены имеющие значение для дела обстоятельства, неправильно применены нормы материального права, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт.

В жалобе указано, что законодательство при выявлении нарушений требований пожарной безопасности предусматривает не только выдачу предписания, но и привлечение к административной ответственности, осуществляемое в соответствии с КоАП РФ (статьи 1.1, 2.1, 3.1, 24.1), положения которого судом первой инстанции применены неверно. Также вывод решения о квалификации действий (бездействий) юридического лица в период действия предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности в качестве допустимого законом, т.е. правомерного поведения, неоснователен в силу статей 37, 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ), части 4 статьи 4.1 КоАП РФ. Закон не освобождает лицо от выполнения требований пожарной безопасности после привлечения его к административной ответственности или получения им предписания с указанием срока устранения нарушений, за невыполнение которого предусмотрена самостоятельная административная ответственность по статье 19.5 КоАП РФ. Повторность привлечения Учреждения к административной ответственности отсутствует, поскольку имеются сведения о двух самостоятельных правонарушениях, выявленных Органом пожарного надзора и третьим лицом, в том числе последним некоторые нарушения установлены впервые. При совершении двух и более правонарушений наказание назначается за каждое из них (часть 1 статьи 4.4 КоАП РФ), а ссылка суда первой инстанции на часть 5 статьи 4.1 и пункт 7 части 7 статьи 24.5 КоАП РФ недопустима. Помимо того, информация Органа пожарного надзора является поводом для возбуждения административного дела, факт посещения представителем третьего лица объектов Учреждения для проведения проверки подтвержден в судебном заседании.

Третье лицо в отзыве на жалобу указывает, что в результате проведенной прокурорской проверки выявлены нарушения требований пожарной безопасности, в связи с чем вынесены постановления о возбуждении дел об административных правонарушениях в отношении Учреждения и его руководителя, по результатам рассмотрения которых названные лица привлечены Органом пожарного надзора к административной ответственности. Оспариваемое постановление законно и обоснованно.

Представители ответчика и третьего лица в судебном заседании апелляционного суда поддержали свои доводы, изложенные соответственно в жалобе и отзыве на нее. Представитель заявителя пояснил, что обжалуемое решение законно и обоснованно.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области от 10.06.2011 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Как видно из материалов дела, что 17.12.2010 Органом пожарного надзора в отношении Учреждения проведена плановая проверка, в ходе которой установлено 59 нарушений требований пожарной безопасности при эксплуатации указанным юридическим лицом зданий и прилегающей территории (автостоянки), расположенных по адресам: г. Киров, ул. Дзержинского, дома 38, 64/2, 68, в связи с чем выдано в целях устранения выявленных нарушений предписание от 17.12.2010 N 642/1-432 со сроком исполнения до 01.11.2011 (л.д. 38-41).

Также Учреждению по факту выявленных нарушений на основании составленного должностным лицом Органа пожарного надзора протокола об административном правонарушении судьей Октябрьского районного суда г. Кирова Рагузиной Н.В. постановлением от 30.12.2010 назначено за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4. КоАП РФ, административное наказание в виде предупреждения (л.д. 42-44).

02.03.2011 прокурор Октябрьского района г. Кирова, ссылаясь на проведение 16-17.02.2011 проверки в соответствии с его поручением с привлечением в качестве специалистов сотрудников Органа пожарного надзора и выявленные нарушения требований пожарной безопасности, вынес в отношении Учреждения постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ (л.д. 27-32).

Об упомянутой проверке и ее результатах имеется поручение от 01.02.2011 помощнику прокурора и составленная названным лицом справка от 21.02.2011 (л.д. 37, 45-48).

24.03.2011 должностное лицо Органа пожарного надзора, рассмотрев вышеуказанное постановление, вынесло оспариваемое решение о привлечении Учреждения к административной ответственности с назначением наказания в виде штрафа в размере 10 000 рублей (л.д. 33-34).

Из содержания справки от 21.02.2011 и постановления от 02.03.2011, постановления N 136 усматривается, что зафиксированные данными документами 46 нарушений требований пожарной безопасности, за исключением нескольких пунктов, аналогичны тем, что выявлены при проверке 17.12.2010 и явились основанием для привлечения заявителя к ответственности 30.12.2010.

В постановлении N 136 отражены сведения о представлении Учреждением возражений от 24.03.2011 N 97 и отказе законного представителя от подписания данного постановления в связи с названными возражениями, указывающими в том числе, что 16-17 февраля 2011 года проверка соблюдения правил пожарной безопасности не проводилась (л.д. 66).

О том, что 16-17.02.2011 третье лицо не проводило проверку соблюдения требований пожарной безопасности, сотрудник ответчика объекты Учреждения не посещал, свидетельствует и представленная заявителем объяснительная начальника технического отдела от 25.02.2011 (л.д. 49).

Учреждение с учетом указанного и, считая, что в силу части 5 статьи 4.1 КоАП РФ никто не может дважды нести административную ответственность за одно и то же административное правонарушение, обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления N 136.

Удовлетворяя заявление, суд первой инстанции руководствовался положениями части 1 статьи 2.1, частью 5 статьи 4.1, пунктом 7 части 1 статьи 24.5, частью 1 и пунктом 3 части 4 статьи 28.1, частью 1 статьи 28.4 КоАП РФ, статьей 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). Оценив имеющиеся в деле документы, суд признал, что для возбуждения дела об административном правонарушении повод отсутствовал, поэтому оспариваемое постановление вынесено без законных оснований. Также суд указал на незаконность оспариваемого постановления, исходя из того, что административное дело было возбуждено и рассмотрено по фактам нарушений, выявленных и повлекших ответственность заявителя в декабре 2010 года. Наличие таких нарушений в феврале 2011 года не свидетельствует о новом правонарушении, на повторное привлечение к административной ответственности за одно и то же административное правонарушение установлен запрет. Кроме того, учитывая юридическую природу, смысл и цели применения такой меры административного принуждения как выдача предписания, суд счел, что до окончания срока исполнения предписания законом допускается возможность продолжения совершения юридическим лицом действий (бездействий), не соответствующих обязательным требованиям, и такие действия должны квалифицироваться в качестве правомерного поведения. Соответственно, в действиях Учреждения в период с 17.12.2010 до 01.11.2011 относительно подлежащих устранению по выданному предписанию нарушений отсутствует противоправность, а значит и событие вмененного правонарушения.

Исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения исходя из нижеследующего.

Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, закреплено в статье 30.1 КоАП РФ, и реализуется с учетом особенностей, предусмотренных статьями 189-190, 207-211 АПК РФ.

Бремя доказывания наличия обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган (часть 4 статьи 210 АПК РФ).

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6 статьи 210 АПК РФ).

В силу части 2 статьи 211 АПК РФ, установив, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Административное правонарушение по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ заключается в нарушении требований пожарной безопасности.

Согласно статье 23.34 КоАП РФ, правом на рассмотрение дела об указанном правонарушении и назначении административного наказания в отношении юридического лица наделен, в частности, главный государственный инспектор городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору.

Постановление N 136 вынесено главным государственным инспектором г. Кирова по пожарному надзору, т.е. уполномоченным должностным лицом.

Вместе с тем, обстоятельства и документы дела законность и обоснованность назначения Учреждению административного наказания по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ не подтверждают.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

По смыслу статей 26.1, 26.2, 28.2, 28.4, 29.7 КоАП РФ в административном деле основным доказательством является протокол об административном правонарушении или постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, которые при их оформлении с нарушением закона использовать недопустимо.

Данные процессуальные документы связаны с возбуждением дела об административном правонарушении, поэтому законные основания для их составления отсутствуют, если какого-либо названного в статье 28.1 КоАП РФ повода для возбуждения дела об административном правонарушении не имеется.

В рассматриваемом случае дело об административном правонарушении в отношении Учреждения возбуждено со ссылкой на проведенную прокурорскую проверку. Зафиксированные в постановлении о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 02.03.2011 нарушения по своему характеру могли быть выявлены только по результатам непосредственного осмотра эксплуатируемых Учреждением объектов. Поэтому судом первой инстанции верно указано на такой повод как непосредственное обнаружение события административного правонарушения, соответствующий пункту 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ.

Однако в деле отсутствуют доказательства, бесспорно подтверждающие факт осуществления третьим лицом, в том числе с привлечением ответчика, 16-17 февраля 2011 года на объектах заявителя проверочных мероприятий на предмет соблюдения требований пожарной безопасности.

Ссылки в жалобе на посещение объектов Учреждения третьим лицом и проведение проверки ответчиком бездоказательны ввиду непредставления бесспорных сведений о связи таких действий с упомянутым периодом.

При данных обстоятельствах в указанные даты событие вмененного Учреждению правонарушения не могло быть обнаружено.

Соответственно, повод для возбуждения дела об административном правонарушении по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ отсутствовал, а законных оснований для вынесения постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 02.03.2011 не имелось.

Аргумент Управления, что информация Органа пожарного надзора о нарушениях требований пожарной безопасности от 21.02.2011 с учетом пункта 2 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ является достаточным поводом к возбуждению административного дела, отклоняется. То, что именно поступление такой информации в адрес третьего лица явилось основанием для вынесения постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 02.03.2011, из документов дела не следует.

Изложенное позволяет признать, что постановление N 136 принято на основании доказательства, не отвечающего критерию допустимости в административном деле.

При этом у Органа пожарного надзора ввиду заявления Учреждением возражений относительно факта проведения проверочных мероприятий 16-17.02.2011 имелась возможность оценить постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 02.03.2011 на предмет допустимости.

Такая оценка в нарушение предусмотренного статьей 24.1 КоАП РФ принципа всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела и разрешение его в соответствии с законом ответчиком не произведена.

Следовательно, Учреждение подвергнуто административному наказанию без законных оснований.

В пункте 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указал, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Апелляционный суд находит, что в данном случае отсутствие оформленного с соблюдением требований КоАП РФ постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении является существенным нарушением, не позволившим всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В связи с этим у суда первой инстанции имелись достаточные основания для отмены оспариваемого постановления.

Между тем, в обжалуемом решении правомерно отражены и иные обстоятельства, которые исключают вынесение постановления о назначении административного наказания и могли быть установлены Органом пожарного надзора при рассмотрении постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 02.03.2011.

По смыслу статьи 29.9 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания выносится, если отсутствуют основания для вынесения постановления о прекращения производства по делу об административном правонарушении либо для вынесения определения о передаче дела судье, в иной орган или иному должностному лицу.

В силу пунктов 1, 7 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие события административного правонарушения или наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания исключает производство по делу об административном правонарушении.

Позиция Управления, опровергающая вывод решения о квалификации действий (бездействий) юридического лица в период действия предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности в качестве допустимого законом, т.е. правомерного поведения, не образующего событие правонарушения по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ, неосновательна.

Упомянутый вывод не противоречит нормам Закона N 294-ФЗ и КоАП РФ в их взаимосвязи.

Ссылки в жалобе на статьи 37, 38 Закона N 69-ФЗ и часть 4 статьи 4.1 КоАП РФ не могут быть приняты во внимание, поскольку названные нормы требуют от ответственных лиц исполнения предусмотренных законом обязанностей, в частности, в области пожарной безопасности, но сами по себе не влекут административную ответственность.

Привлечение к административной ответственности возможно только в порядке и случаях, установленных КоАП РФ, который относительно неисполнения требований предписания органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) содержит специальную норму. Невыполнение требований пожарной безопасности, зафиксированных в предписании, свидетельствует о событии правонарушения, названного не в статье 20.4 КоАП РФ, а в статье 19.5 КоАП РФ.

Довод жалобы, что при вынесении постановления N 136 отсутствует установленная судом первой инстанции повторность привлечения к административной ответственности, несостоятелен.

По сути, невыполнение требований пожарной безопасности может иметь длящийся характер, в связи с чем, исходя из требований части 2 статьи 4.5 КоАП РФ, возможность привлечения к ответственности по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ связана с моментом обнаружения правонарушения.

Действительно, в постановлении о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 02.03.2011 зафиксированы аналогичные нарушения требований пожарной безопасности, явившиеся основанием для привлечения заявителя к ответственности 30.12.2010, за исключением лишь пунктов 28, 43.

Вместе с тем в настоящем споре данное обстоятельство не имеет правового значения. Учитывая вышеизложенные выводы о недоказанности повода к возбуждению дела об административном правонарушении, отсутствуют основания признать вмененное правонарушение в действиях заявителя новым самостоятельным правонарушением в ином периоде как повторно обнаруженным, так и в части отдельных нарушений вновь обнаруженным.

Принимая во внимание сказанное, апелляционная инстанция считает, что суд первой инстанции, оценив представленные в дело доказательства с соблюдением статьи 71 АПК РФ, сделал правильный вывод, что постановление N 136 является незаконным и подлежит отмене.

Таким образом, обжалуемое решение принято при правильном применении норм материального и процессуального права, с учетом полно установленных фактических обстоятельств дела и имеющихся доказательств.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не выявлено.

В связи с этим жалоба Управления удовлетворению не подлежит.

В соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ, частью 5 статьи 30.2 КоАП РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, оснований для решения вопроса о распределении судебных расходов в указанной части у апелляционного суда не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Кировской области от 10.06.2011 по делу N А28-2624/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Т.В. Лысова

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева