Совершенствование правовой базы по земельному налогу: опыт Московской области (А.В. Кузнецов, "Налоговая политика и практика", N 4, апрель 2007 г.)

Совершенствование правовой базы по земельному налогу: опыт
Московской области

Основополагающий принцип использования земельных ресурсов - платность землепользования - означает, что любое пользование землей осуществляется за плату, в том числе в форме земельного налога.

В настоящее время земельный налог в соответствии с главой 31 НК РФ исчисляется исходя из кадастровой стоимости - налоговой базы для каждого земельного участка.

Земельный налог относится к местным налогам, полномочиями по их установлению и изменению обладают исключительно представительные органы муниципальных образований. Эти полномочия закреплены в ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Федеральное налоговое законодательство предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно устанавливать конкретные ставки земельного налога в пределах, определенных главой 31 НК РФ, порядок и сроки его уплаты, а также представления налогоплательщиками документов, подтверждающих право на уменьшение налоговой базы, в налоговый орган по месту нахождения земельного участка.

Кроме того, представительным органам муниципальных образований законодательство о налогах и сборах дает возможность дифференцировать ставки налога по категориям и (или) разрешенному использованию земельных участков, а также устанавливать собственные налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая размер не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков.

Переход на исчисление земельного налога исходя из кадастровой стоимости земли обозначил ряд проблем, затрагивающих интересы граждан. Одна из них - значительное увеличение налога с участков, предоставленных гражданам для садоводства, дачного, индивидуального жилищного и гаражного строительства, личного подсобного хозяйства. В большей степени это объясняется объективными причинами: территориальная протяженность и социально-экономические различия муниципальных образований, а также непосредственная близость к столице России привели к существенному разбросу в значениях кадастровой стоимости земель по указанным видам использования на территории Московской области. При этом наблюдаются резкие колебания кадастровой стоимости даже смежных участков, которые имеют идентичные характеристики. Например, в Дмитровском районе кадастровая оценка пос. Подосинки в 3 раза выше, чем дер. Подосинки. Аналогичная ситуация сложилась и в других муниципальных районах.

В целом на территории Московской области средние значения кадастровой стоимости земельных участков по муниципальным образованиям варьируются, руб. за 1 кв. м: для дачного строительства - от 2 до 1100; индивидуального жилищного строительства - от 4 до 6750; личного подсобного хозяйства - от 0,1 до 1025; гаражного строительства - от 90 до 10160; садоводства - от 2 до 1025.

Не дожидаясь пересмотра кадастровой стоимости земли, являющейся налоговой базой (по законодательству он возможен только по истечении 3 лет), в области были приняты меры для недопущения социальной напряженности и установления посильного налогообложения. В частности, Распоряжением губернатора Московской области Б.В. Громова от 20.07.2006 N 448-РГ создана рабочая группа по упорядочению взимания земельного налога, в состав которой входят представители Правительства Московской области, региональных управлений Роснедвижимости и ФНС России. В результате анализа местных нормативных правовых актов, материалов о кадастровой стоимости земель различных категорий и суммах налога по категориям и видам использования земли рабочей группой были подготовлены рекомендации муниципальным образованиям, выполнение которых позволило сгладить остроту ситуации.

В настоящее время сформирована нормативная правовая база органов местного самоуправления Московской области по земельному налогу с учетом рекомендаций рабочей группы и особенностей муниципальных образований.

Практика реализации представительными органами местного самоуправления налоговых полномочий выявила следующие тенденции.

Сроки уплаты авансовых платежей по налогу. В первую очередь муниципальным образованиям было рекомендовано в 2006 году установить более поздние сроки уплаты авансовых платежей для физических лиц, учитывая проблемы налоговых органов в связи с идентификацией налогоплательщиков и необходимость принятия дальнейших решений по упорядочению налога.

Большинство муниципальных образований сроки уплаты авансовых платежей перенесли на октябрь-ноябрь 2006 года.

Дифференциация ставок земельного налога. Несмотря на особую сложность данного этапа работы, связанную с возможностью дифференциации ставок земельного налога только по категориям земель и видам разрешенного использования, большинство муниципальных образований смогли понизить налоговые ставки по земельным участкам, используемым под личное подсобное хозяйство, садоводство, огородничество, индивидуальное жилищное строительство, а также дачное и гаражное строительство.

На территории Московской области действуют следующие диапазоны ставок налога, %, в отношении земельных участков, предоставленных для садоводства, огородничества и личного подсобного хозяйства - от 0,02 до 0,3; индивидуального жилищного строительства - от 0,01 до 0,3; гаражного строительства - от 0,03 до 1,5; дачного строительства - от 0,025 до 1,5.

Наиболее детальная дифференциация ставок налога по землям, предназначенным для садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, проведена в Подольском, Серпуховском, Волоколамском, Истринском, Пушкинском, Клинском, Можайском, Озерском, Орехово-Зуевском и Чеховском районах; в городских округах: Долгопрудный, Климовск, Котельники, Лобня, Троицк, поселении Фряново и др.

Эти меры позволили снизить уровень налогового бремени на физических лиц, владеющих земельными участками соответствующего разрешенного использования на территории муниципальных образований. В частности, существенно уменьшилась сумма налога в отношении земельных участков под гаражами в Клинском районе: с 662 руб. до 88 руб. (исходя из площади участка 30 кв. м), т.е. почти в 8 раз (для сравнения: в 2005 году налог по данному виду разрешенного использования уплачивался в размере 17 руб.). В городском округе Троицк сумма налога в отношении земель, предоставленных под огородничество, снизилась с 1008 руб. до 168 руб. за участок площадью 6 соток.

В качестве примера возможного эффекта от дифференциации ставок налога можно привести Подольский район. Там ставки налога дифференцированы по виду разрешенного использования в зависимости от категории земель. Так, в отношении земельных участков, используемых для садоводства, расположенных в населенных пунктах, т.е. на землях поселений, ставка налога установлена 0,025%, за чертой поселений, т.е. на иных землях - 0,04%. В результате значительно нивелируются различия в суммах налога: при кадастровой стоимости земли в поселениях 600 руб. за 1 кв. м, а за чертой поселений 400 руб. за 1 кв. м налог уплачивается практически в одинаковом размере - соответственно 90 руб. и 96 руб. за участок площадью 6 соток. При этом в 2005 году земельный налог был лишь ненамного ниже: 75 руб. - в городах и 43 руб. - вне поселений.

Наибольшие сложности в установлении ставок налога возникают в отношении земель поселений в муниципальных образованиях, границы территорий которых начинаются от МКАД и имеют протяженность до других субъектов Федерации. Примером может служить Наро-Фоминский район.

В то же время следует отметить, что большой диапазон значений кадастровой стоимости на территории муниципального образования не позволил полностью снять проблему выравнивания налога только за счет дифференциации его ставок по виду разрешенного использования земельных участков.

Предоставление налоговых льгот. В связи с тем, что с 1 января 2006 года на федеральном уровне были отменены льготы в виде полного освобождения от уплаты земельного налога инвалидов I и II групп, Героев Российской Федерации и Советского Союза, участников и инвалидов Великой Отечественной войны и других категорий граждан и сокращен перечень ранее льготируемых категорий физических лиц, муниципальные образования стали вводить собственные льготы.

При этом необходимо учитывать, что нормы ст. 5 НК РФ позволяют представительным органам муниципальных образований издавать нормативные правовые акты, которыми предоставляются дополнительные льготы категориям налогоплательщиков в зависимости от социально-экономических условий, в течение налогового периода. Их действие имеет обратную силу и распространяется на правоотношения, возникшие с начала налогового периода.

Так, в Волоколамском, Озерском, Орехово-Зуевском, Чеховском районах и городских округах: Долгопрудный, Котельники, Лобня, Троицк и т.д. были предоставлены льготы значительной части социально незащищенных граждан с учетом реальной возможности уплаты ими земельного налога.

Практически все муниципальные образования воспользовались своими полномочиями в части полного освобождения от уплаты земельного налога следующих категорий налогоплательщиков :

Героев Советского Союза;

Героев Российской Федерации;

полных кавалеров ордена Славы;

участников Великой Отечественной войны;

инвалидов Великой Отечественной войны и инвалидов боевых действий;

инвалидов I и II групп;

граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных аварий на атомных объектах гражданского или военного назначения, а также в результате испытаний, учений и иных работ, связанных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую технику.

При введении льгот учитывалось, что главой 31 НК РФ с 1 января 2006 года изменен состав льготной категории налогоплательщиков-инвалидов.

К льготной категории инвалидов (которым предоставляется налоговый вычет в размере 10 тыс. руб.) федеральным законодательством отнесены инвалиды боевых действий, инвалиды с детства и инвалиды, имеющие III степень ограничения способности к трудовой деятельности, а также лица, которые имеют I и II группу инвалидности, установленную до 1 января 2004 года без вынесения заключения о степени ограничения способности к трудовой деятельности. В 2006 году большинством муниципальных образований такие налогоплательщики были полностью освобождены от уплаты налога.

Соответственно в льготную категорию на федеральном уровне не попали инвалиды I или II группы инвалидности, установленной после 1 января 2004 года, и имеющие I или II степень ограничения способности к трудовой деятельности.

Во многих муниципальных образованиях льготы по уплате земельного налога также предоставлены следующим категориям граждан:

ветеранам боевых действий;

лицам, на которых распространяется действие Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей";

ветеранам труда;

гражданам пенсионного возраста, в том числе одиноко проживающим;

членам многодетных семей, имеющим среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в Московской области.

Кроме того, в некоторых муниципальных образованиях предусмотрены налоговые льготы почетным донорам, почетным гражданам муниципальных образований, ветеранам государственной службы, труженикам тыла, членам семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, работникам муниципальной и бюджетной сферы, жертвам политических репрессий и некоторым другим категориям налогоплательщиков.

В отдельных случаях обращения граждан о невозможности уплаты земельного налога в качестве экстренной меры рассматривался вопрос об оказании им адресной социальной помощи.

Выводы и предложения. Как следует из вышеизложенного, муниципальным образованиям при методической поддержке Правительства Московской области во многом удалось обеспечить адаптацию населения к новым условиям налогообложения земли. Однако, несмотря на сделанное, работа по упорядочению взимания земельного налога должна быть продолжена, поскольку за первый год применения новых условий обложения земли его возможный потенциал полностью не раскрылся.

При дальнейшем совершенствовании нормативных правовых актов по земельному налогу следует учитывать не только вопросы наполняемости местных бюджетов, но и социальную функцию налога, обеспечивающую выполнение принципа справедливости в налогообложении, а также реальную возможность уплаты налога гражданами.

Можно предложить следующие направления налоговой политики и администрирования местных налогов:

1) активизация работы по уточнению сведений о правообладателях земельных участков для формирования полной налоговой базы по земельному налогу, в которой наряду с территориальными органами Роснедвижимости должны принимать активное участие органы местного самоуправления;

2) организация сбора налогов с физических лиц через местные администрации, особенно в летний период. Такая практика поможет поселениям в последующей работе по совершенствованию земельного налога;

3) осуществление комплекса мер по формированию земельных участков под многоквартирными домами и проведение полной инвентаризации объектов недвижимости для создания условий по введению в перспективе налога на недвижимость.

А.В. Кузнецов,

первый заместитель Председателя Правительства Московской области -

министр финансов Правительства Московской области

"Налоговая политика и практика", N 4, апрель 2007 г.