Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2011 г. N 16АП-2317/11

г. Ессентуки

26

сентября

2011 года

Дело N А22-580/2011 16АП-2317/11

Резолютивная часть постановления оглашена.

19 сентября 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено

26 сентября 2011 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Луговой Ю.Б., судей: Винокуровой Н.В., Фриева А.Л.,

при ведении протокола с/з

секретарем Эсангальдеевой Х.А.

С участием в заседании представителей:

от Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия:

не явились, извещены;

от Администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия:

не явились, извещены;

от Финансово-экономического Управление администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия:

не явились, извещены;

от Министерства образования, культуры и науки Республики Калмыкия

не явились, извещены;

от Министерства финансов Республики Калмыкия

не явились, извещены;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия

на

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 24.06.2011

по делу

N А22-580/2011

под председательством судьи Джамбиновой Л.Б.

по иску Администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (ИНН 0808902761, ОГРН 1030800578808, Республика Калмыкия, Сарпинский р-н, с Садовое, ул Ленина, 57)

к

Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Республике Калмыкия (ИНН 0814055778, ОГРН 1020800765094, Республика Калмыкия, г. Элиста, ул. В.И.Ленина, 242);

третьи лица: Министерство финансов Республики Калмыкия;

Министерство образования, культуры и науки Республики Калмыкия;

Финансово-экономическое Управление администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (ИНН 0808900404, ОГРН 1020800577665, Республика Калмыкия, Сарпинский р-н, с. Садовое, ул. Ленина, 55);

о взыскании убытков,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия (далее - истец, администрация) обратилась в арбитражный суд с иском к Министерству финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Республике Калмыкия (далее - ответчик, Минфин России) о взыскании за счет казны Российской Федерации в доход местного бюджета в лице Администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия 3 402 335 руб. 85 коп., убытков, образовавшихся в 2010 - 2011 годах в связи с реализацией льгот по оплате коммунальных услуг, предоставленных в период с 1995 по 2011 годы работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности.

Решением от 24.06.2011 исковые требования Администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия удовлетворены. С Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет казны Российской федерации взыскано в доход местного бюджета 3 394 658 рублей 42 копеек убытков (выпадающих доходов), возникших в связи с предоставлением в 2010 - 2011 годах за периоды с 1995 по 2011 годы льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности. Судебный акт мотивирован тем, что органы государственной власти не обеспечили реализацию льгот, предусмотренных федеральным законодательством, по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения и образования, проживающим и работающим в сельской местности.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Министерство финансов Российской Федерации в лице Управления федерального казначейства по Республике Калмыкия подало апелляционную жалобу, в которой просит решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 24.06.2011 по делу N А22-580/2011 отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать, мотивируя свои доводы тем, что оно является ненадлежащим ответчиком по настоящему делу. Надлежащим ответчиком, по мнению апеллянта, является публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот, т.е. Республика Калмыкия в лице ее финансового органа, по выплатам медицинским работникам - Сарпинское районное муниципальное образование. Истцом не представлено доказательств того, что именно по вине Минфина России произошло не выделение или выделение не в полном объеме средств Сарпинскому муниципальному образованию.

В своем отзыве на апелляционную жалобу Сарпинское районное муниципальное образование Республики Калмыкия в лице муниципального учреждения "Администрация Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия" просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, считая его законным и обоснованным, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Администрация Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия уведомленная надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, представила ходатайство о рассмотрении дела в их отсутствие.

Финансово-экономическое управление Администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия уведомленное надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, представило ходатайство о рассмотрении дела в их отсутствие.

Управление Федерального казначейства по Республике Калмыкия уведомленное надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, представило ходатайство о рассмотрении дела в их отсутствие.

Иные лица участвующие в деле, представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, что в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Правильность решения проверяется в апелляционном порядке в соответствии с главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, проверив законность принятого решения и правильность применения норм материального и процессуального права, изучив и оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва, не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании судебных актов Сарпинского районного суда Республики Калмыкия, мирового судьи Сарпинского судебного участка Республики Калмыкия, мирового судьи Кетченеровского судебного участка Республики Калмыкия в соответствии с Законом РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1, абзаца 3 пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" с Администрации Сарпинского районного муниципального образования Республики Калмыкия за счет местного бюджета в пользу граждан (работников системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности) взыскано 3 394 658 рублей 42 копейки - сумма льгот по оплате коммунальных услуг за период с 1995 - 2011. В связи с вступлением судебных актов в законную силу выданы исполнительные листы.

На основании судебных актов истец произвел оплату льгот, предоставленным работникам здравоохранения и образования, проживающим в сельской местности.

Размер невозмещенных расходов, связанных с оплатой предоставленным работникам здравоохранения льгот по оплате жилья и коммунальных услуг в заявленной сумме подтверждается судебными актами Сарпинского районного суда Республики Калмыкия, мирового судьи Сарпинского судебного участка Республики Калмыкия, мирового судьи Кетченеровского судебного участка Республики Калмыкия, исполнительными листами, расчетами по предоставлению льгот на оплату коммунальных услуг с указанием фамилий, имен, отчеств работников образования и здравоохранения и суммы льгот предоставленной каждому из них, справками о задолженности по предоставлению льгот, счетами - фактурами, накладными, приказами МУ "Отдел образования Сарпинского РМО РК", реестрами выплаченных компенсаций по оплате коммунальных услуг, сведениями о выплатах компенсаций, расходными кассовыми ордерами, платежными ведомостями на выдачу задолженности по коммунальным услугам, платежными поручениями.

Исходя из смысла статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации потери истца при льготном обеспечении граждан при отсутствии их компенсации являются убытками (неполученные доходы), которые подлежат возмещению.

В силу подпункта 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают, в том числе из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

В соответствии с пунктом 9 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации "Об охране здоровья граждан", действовавшего в спорный период, врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имеют право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

В силу абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" (в редакции от 20.07.2004) педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользовались правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа). Указанная норма Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ дополнена положением о том, что размер, условия и порядок возмещения расходов, связанных с предоставлением указанной меры социальной поддержки, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ, также действовавшего в спорный период, органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее по тексту - Закона N 184-ФЗ) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относятся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъекта Российской Федерации (за исключением субвенции из федерального бюджета).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 01.03.2007 N 129-О-П, порядок предоставления с 01.01.2005 мер социальной поддержки работников сельской местности, на основе правового механизма, не допускающего существенного снижения гарантий их социальной защищенности, должен определяться нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

При этом в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, поскольку соответствующие льготы были первоначально установлены в союзных и федеральных нормативных правовых актах, а затем обязанность по их обеспечению фактически перенесена на нижестоящие уровни публичной власти, недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований - исходя из того, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации, влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

В Определении от 08.02.2007 N 322-О-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, обязав в 2003 (статья 5 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ) субъекты Российской Федерации установить и до 01.01.2005 ввести в действие правовое регулирование, обеспечивающее предоставление педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности и рабочих поселках (поселках городского типа), субсидий (компенсаций) на оплату жилья и коммунальных услуг, федеральный законодатель вместе с тем сохранил в абзаце третьем пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ указание на их право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением.

Это означает, что переход от предоставления натуральных льгот к предоставлению субсидий (компенсаций) не должен влечь снижение имеющего место уровня социальной поддержки данной категории педагогических работников, а также пользующихся названным правом в силу действующего правового регулирования перешедших на пенсию педагогических работников, имеющих стаж работы в соответствующих учреждениях в сельской местности не менее 10 лет, т.е. соответствующие субсидии (компенсации) подлежат установлению в размерах, перекрывающих затраты этих лиц на оплату жилья, отопления и освещения.

С целью оказания необходимой помощи регионам в 2005 - 2007 федеральными законами о бюджетах на соответствующий год предусматривалось создание федерального Фонда софинансирования социальных расходов, средства которого направлялись, в том числе, на частичное возмещение расходов бюджетов Российской Федерации на предоставление субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, имеющих право на их получение.

Согласно правовой позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащейся в пункте 18 Постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что в силу пункта 4 статьи 130, статей 133 и 136 названного Кодекса (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), раздела 4 Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 N 584, должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. Если установившим льготы федеральным законом или принятым во его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Следует также учитывать, что факт заключения между организацией, предоставляющей потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, и соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования) соглашения, регламентирующего порядок определения объема и оплаты неполученных доходов, подлежащих возмещению в связи с реализаций установленных федеральным законом льгот, не является сам по себе основанием для удовлетворения требования о взыскании неполученных доходов с субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Из пункта 19 указанного Постановления следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Поскольку предоставление льгот работникам сельской местности было предусмотрено федеральным законом, источником финансирования является федеральный бюджет. Следовательно, финансирование предусмотренных федеральным законом льгот осуществляет Российская Федерация, гарантировавшая их предоставление, в лице финансового органа Министерства финансов Российской Федерации (Постановление Правительства Российской Федерации N 329 от 30.06.2004 "О Министерстве финансов Российской Федерации").

При таких обстоятельствах довод ответчика о том, что данные обязательства относится к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, финансируемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, обоснованно не был принят судом первой инстанции как не соответствующий действующему законодательству, подлежащему применению к рассматриваемым правоотношениям, и фактическим обстоятельствам дела.

Доказательства надлежащего финансирования субъекта Российской Федерации и муниципального образования из федерального бюджета в спорный период по реализации льгот, предусмотренных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", частью 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1, а также доказательства нецелевого использования субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием денежных средств Министерством финансов Российской Федерации в материалах дела не имеется.

С учетом этого суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что Российская Федерация не исполнила в полном объеме возложенную на нее обязанность по финансированию льгот, предусмотренных абзацем 2 статьи 8 Закона РСФСР от 21.12.1990 N 438-1 "О социальном развитии села", частью 9 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 N 5487-1, и на основании статьям 16, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации взыскали с ответчика в доход местного бюджета в лице истца 3 394 658 рублей 42 копейки убытков (выпадающих доходов), возникших в связи с предоставлением льгот по оплате коммунальных услуг работникам системы здравоохранения, проживающим и работающим в сельской местности.

Таким образом, судом первой инстанции полно, всесторонне и объективно исследованы все обстоятельства дела, им дана правильная оценка, правильно применено материальное законодательство, нарушений процессуальных норм не допущено, выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела. Доводы апелляционной жалобы выводов суда первой инстанции не опровергают.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт отвечает нормам материального права, изложенные в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Основания для отмены решения суда по приведенным в апелляционной жалобе доводам отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены судебного акта в любом случае, апелляционным судом не установлено, а потому предусмотренных законом оснований для его отмены нет.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса ответчик, как орган государственной власти освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Калмыкия от 24.06.2011 по делу N А22-580/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Республики Калмыкия

Председательствующий

Ю.Б. Луговая

Судьи

Н.В. Винокурова А.Л. Фриев