Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 сентября 2011 г. N 18АП-9075/11

г.Челябинск

28 сентября 2011 г.

Дело N А47-4248/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 22 сентября 2011 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 сентября 2011 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Баканова В.В.,

судей Румянцева А.А. и Пивоваровой Л.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кожариной К.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Фирма "Лик-92" на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 05 июля 2011 г. по делу N А47-4248/2008 (судья Карев А.Ю.),

в заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью "СиликатСтройСвязьРеконструкция" - Медведев А.В. (доверенность от 05.04.2011),

Закрытое акционерное общество "Фирма "ЛИК-92" (далее - заявитель, ЗАО "Фирма "ЛИК-92") обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Администрации г. Оренбурга (далее - ответчик, Администрация) о признании незаконным Решения, принятого на публичных слушаниях, проводимых 21.04.2008 об изменении разрешенного использования земельного участка 56:44:0306005:12, местоположение участка установлено относительно ориентира: здание формовки по адресу: г. Оренбург, пр. Бр. Коростелевых,62/8 - земли под объектами промышленности для размещения здания формовки, на разрешенное использование - земли, предназначенные для жилой застройки.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Строительная компания "СиликатСтройСвязьРеконструкция", Оренбургский городской Совет.

Решением суда первой инстанции от 05.07.2011 (резолютивная часть объявлена 28.06.2011) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, ЗАО "Фирма "ЛИК-92" (далее также - податель апелляционной жалобы) обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и вынести по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований по настоящему делу.

По мнению подателя апелляционной жалобы, суд не применил закон, подлежащий применению, а именно - Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 N 74. ЗАО "Фирма "ЛИК-92" как предприятие, производящее красный кирпич, относится к 3 классу опасности. Земельный участок, в отношении которого было принято оспариваемое решение, находится в санитарно-защитной зоне ЗАО "Фирма "ЛИК-92". Следовательно, является несостоятельным вывод суда о том, что принятое на публичных слушаниях решение не нарушает действующего законодательства.

По мнению подателя апелляционной жалобы, поскольку первая очередь строительства жилых домов располагается в границах санитарно-защитной зоны, требования п. 5.1 СанПиНа нарушены.

Вывод суда о том, что при проведении публичных слушаний не был нарушен порядок проведения публичных слушаний, сделан с нарушением закона. Согласно пункту 2 статьи 2 и части 3 и 4 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации публичные слушания должны были проводиться с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой был расположен земельный участок, и при их проведении должно было учитываться мнение ЗАО "Фирма "ЛИК-92", а также иных предприятий (ООО "Вторресурс", ООО "Сатурн-93", ООО "Действие"), как правообладателей объектов капитального строительства, расположенных на земельных участках, имеющих общие границы с земельным участком, разрешенное использование которого предполагается изменить, и смежных землепользователей.

Согласно п.2 статьи 13 Устава г.Оренбурга, местное самоуправление в г.Оренбурге осуществляется населением с применением публичных слушаний. Вопреки данным нормам, решение на публичных слушаниях было принято не населением города, а Администрацией г.Оренбурга.

Кроме того, суд в рамках дела N А47-5511/2008 по заявлению ЗАО "Фирма "ЛИК-92" о признании недействительным Постановления Главы г.Оренбурга N 3500-п от 25.06.2008 об изменении разрешенного использования земельного участка до принятия решения по настоящему делу сделал вывод о том, что решение, принятое на публичных слушаниях, повлияло на принятие Главой города решения об изменении разрешенного использования, послужило основой для издания постановления N 3500-п от 25.06.2008.

От Оренбургского городского Совета в суд апелляционной инстанции поступил отзыв на апелляционную жалобу. Третье лицо считает решение суда законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы - несостоятельными.

От Администрации г.Оренбурга в суд апелляционной инстанции также поступил отзыв на апелляционную жалобу. Администрация также считает доводы апелляционной жалобы необоснованными.

В судебном заседании представитель ООО "СиликатСтройСвязьРеконструкция" с доводами апелляционной жалобы не согласился. Решение суда считает законным и обоснованным.

ЗАО "Фирма "ЛИК-92", Администрация г.Оренбурга, Оренбургский городской совет явку своих представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом.

На основании ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей указанных лиц.

Законность судебного акта проверена в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из письменных материалов дела, 18.07.2006 ООО "Строительная компания "СиликатСтройСвязьРеконструкция" (далее - ООО "СК "СССР") обратилось в Администрацию г. Оренбурга с заявлением о подготовке распоряжения об утверждении границ земельного участка, находящегося по адресу: г. Оренбург, пр. Бр. Коростелёвых, 62/8, ссылаясь на статью 36 Земельного кодекса Российской Федерации.

Администрация г. Оренбурга признала требование ООО "СК "СССР" законным и обоснованным, в связи с чем Главой г. Оренбурга в течение 2006-2007 г.г. были изданы постановления N 1965-п от 29.03.2007, N 2614-п от 12.09.2006, N 3561-п от 25.10.2006, послужившие основанием для формирования земельного участка площадью 17 121 кв.м. для ООО "СК "СССР" с разрешенным использованием: земли под объектами промышленности для размещения здания формовки. Местоположение этого участка было установлено относительно ориентира - здание формовки, расположенное в границах участка, адрес ориентира: г. Оренбург, пр. Бр. Коростелевых, 62/8.

Данный участок поставлен на кадастровый учет, ему присвоен кадастровый номер - 56:44:0306005:12 (прежние кадастровые номера (56:44:0306005:4 (А), 56:44:0306005:4 (А)).

Из письма КГА администрации г. Оренбурга от 08.07.2008 следует, что вторая очередь строительства многоквартирного жилого дома находится на участке действия регламента П-2* Положения "О регламентах существующей застройки и перспективном развитии северо-восточной и северо-западной частей города, ограниченных Южно-уральской железной дорогой и улицей Шевченко".

Поскольку земельный участок, предназначенный для строительства первой очереди 530-квартирного жилого дома находится вне санитарно-защитной зоны кирпичного завода, принадлежащего ЗАО "Фирма "ЛИК-92", а вторая очередь строительства многоквартирного жилого дома находится на участке действия регламента П-2* Положения "О регламентах существующей застройки и перспективном развитии северо-восточной и северо-западной частей города, ограниченных Южно-уральской железной дорогой и улицей Шевченко", 21.04.2008 Администрацией г. Оренбурга были проведены публичные слушания в целях изменения функционального назначения земельного участка с промышленного на жилое. Решением об изменении разрешенного использования земельного участка, сформированного для ООО "СК "СССР" по пр. Бр. Коростелевых, 62/8 как земли промышленного назначения, было изменено на разрешенное использование - земли, предназначенные для жилой застройки.

По результатам публичных слушаний Глава города издал Постановление N 3500-п от 25.06.2008, изменив прежнее разрешенное использование "для размещения здания формовки" на "земельные участки, предназначенные для размещения домов многоэтажной жилой застройки для строительства многоквартирных жилых домов (на 530 благоустроенных квартир)".

Ссылаясь на то, что решение об изменении разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 56:44:03 06005:12 с категории - земли промышленного назначения на разрешенное использование - земли, предназначенные для жилой застройки является незаконным и нарушающим его права и законные интересы, ЗАО "Фирма "ЛИК-92" обратилось в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что правила землепользования и застройки в г. Оренбурге не утверждены, соответственно, вопрос об изменении одного вида разрешенного использования спорного земельного участка, предоставленного ООО "СК "СССР", на другой вид разрешенного использования, обоснованно был вынесен Администрацией г. Оренбурга на публичные слушания. При этом следует учитывать, что результаты публичных слушаний носят лишь рекомендательный характер. Положение о публичных слушаниях на территории муниципального образования "город Оренбург" не противоречит нормам действующего законодательства. Кроме того, является безосновательным обжалование результатов публичных слушаний, так как, исходя из анализа норм статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", результатом публичных слушаний не является принятие какого-либо правового акта, результаты публичных слушаний не предполагают для кого-либо и каких-либо правовых последствий, а сами публичные слушания являются определенной формой информирования населения о принятии какого - либо правового акта. Следовательно, в данном случае не имеется существенных нарушений процедуры проведения публичных слушаний, являющихся безусловным основанием для признания незаконным их результата. Учитывая, что в ходе судебного разбирательства судом не были установлены нарушения норм действующего законодательства, а также прав и законных интересов заявителя решением, принятым на публичных слушаниях, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

Выводы арбитражного суда первой инстанции являются правильными, основанными на нормах законодательства и материалах дела.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц должно содержаться, в том числе, указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Из анализа названных норм права следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) органа местного самоуправления необходимо установить наличие в совокупности двух обстоятельств: несоответствие его закону и иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений ч. 1 ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. При этом факт нарушения обжалованным актом прав и законных интересов заявителя должен доказать последний.

Согласно подп. 3 п. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191 - ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки, решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний.

Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений ч.ч. 3-10 ст. 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований.

Поскольку правила землепользования и застройки в г. Оренбурге не утверждены, вопрос об изменении одного вида разрешенного использования спорного земельного участка, предоставленного ООО "СК "СССР", на другой вид разрешенного использования, обоснованно был вынесен Администрацией г. Оренбурга на публичные слушания.

В соответствии со ст. 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний. При этом минимально допустимая численность участников слушаний законодательно не установлена, а орган местного самоуправления лишь регистрирует участвующих в проведении публичных слушаний лиц.

Порядок проведения публичных слушаний на территории муниципального образования "город Оренбург" определен Постановлением Оренбургского городского Совета N 202 от 13.10.2005 "Об утверждении Положения "О публичных слушаниях на территории муниципального образования "город Оренбург".

Как следует из материалов дела, 21.04.2008 состоялись публичные слушания, по результатам которых было изменено разрешенное использование спорного земельного участка на "земли, предназначенные для жилой застройки".

25.06.2008 постановлением Главы города Оренбурга разрешенное использование земельного участка по пр. Бр. Коростелевых, 62/8 было изменено с учетом указанного решения, принятого на публичных слушаниях.

Как установлено судом первой инстанции, на момент согласования эскизного проекта ЗАО "Фирма "ЛИК-92" (смежный ООО "СК "СССР" землепользователь) выразило свое согласие на изъятие части его территории для оформления земли ООО "СССР" и одновременно информировало о том, что в связи с устареванием оборудования, снижением объемов производства, ухудшением экологической обстановки, возникла необходимость реконструкции завода, предусматривающая строительство новой технологической линии, вспомогательных сооружений, административных корпусов, а также выразило свое согласие на сокращение санитарно-защитной зоны до 150 м. с учетом уменьшения уровня вредного воздействия, предусмотренного конструкцией.

В ходе проведения публичных слушаний до сведения присутствовавших на них граждан было доведено, что первая очередь планируемого ООО "СК "СССР" строительства не попадает в существующую санитарно-защитную зону завода. Вторая очередь предполагаемого строительства жилого дома попадает в неё, однако, учитывая, что разработка проекта началась с момента, когда ЗАО "Фирма "ЛИК-92" официально уведомила ООО "СК "СССР" о прекращении производства кирпича, несоответствия установлено не было. Кроме того, представители ООО "СК "СССР" заверили присутствующих о том, что приступят к строительству второй очереди жилого дома только после получения всех необходимых согласований и экспертиз.

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что публичные слушания должны были проводиться с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой был расположен земельный участок, является несостоятельным.

Статья 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации не регулирует порядок проведения публичных слушаний, а в части 2 указывает, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Часть 1 статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", часть 3 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривают, что публичные слушания проводятся с участием граждан, в данном случае, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок.

Вышеуказанные правовые акты не ставят в зависимость от участия или неучастия граждан возможность признания публичных слушаний несостоявшимися либо признания их результатов незаконными, и, соответственно, не требуют предусматривать такие нормы в правовых актах представительного органа муниципального образования о порядке организации и проведения публичных слушаний.

Таким образом, довод заявителя о незаконности результатов публичных слушаний, несостоятелен.

Суд апелляционной инстанции полагает, что заявителем по настоящему делу выбран ненадлежащий способ защиты права.

Исходя из анализа норм статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" результатом публичных слушаний не является принятие какого-либо правового акта, в отличие, например, от схода граждан (статья 25 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ). Результаты публичных слушаний не предполагают каких-либо правовых последствий, а сами публичные слушания являются определенной формой информирования населения о принятии какого - либо правового акта.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что по смыслу подпункта 3 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191 - ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" органы местного самоуправления принимают решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования с учетом результатов публичных слушаний. Результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер.

Ответственность за правильность принимаемого решения лежит на органе местного самоуправления. Результаты публичных слушаний являются одним из факторов, подлежащих учету при принятии такого решения.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 931-О-О "По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных драв положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" суд указал, что публичные слушания являются лишь способом информирования населения о готовящемся градостроительном решении. При этом сам Конституционный суд Российской Федерации указал, что, будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Отклоняется также довод подателя апелляционной жалобы о том, что, поскольку первая очередь строительства жилых домов располагается в границах санитарно-защитной зоны, требования п. 5.1 СанПиНа нарушены.

Вопрос о принадлежности спорного участка к первой очереди строительства жилых домов был рассмотрен на публичных слушаниях.

Кроме того, в материалах дела не имеется доказательств размещения на земельном участке первой очереди строительства жилых домов в границах санитарно-защитной зоны.

В связи с изложенным, судом первой инстанции обоснованно отказано в удовлетворении заявленных требований по настоящему делу.

Ссылка подателя апелляционной жалобы на то, что суд в рамках дела N А47-5511/2008 по заявлению ЗАО "Фирма "ЛИК-92" о признании недействительным Постановления Главы г.Оренбурга N 3500-п от 25.06.2008 об изменении разрешенного использования земельного участка сделал выводы, имеющие значение для рассматриваемого дела, несостоятелен, поскольку определением Арбитражного суда Оренбургской области от 23.09.2008 производство по делу N А47-5511/2008 приостановлено до рассмотрения настоящего дела.

При таких обстоятельствах, доводы апелляционной жалобы являются несостоятельными, выводы суда первой инстанции основаны на законе и соответствуют материалам дела, решение судом принято в соответствии с нормами материального права, оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта в соответствии с ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на ее подателя.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 05 июля 2011 г. по делу N А47-4248/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Фирма "Лик-92" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.В. Баканов

Судьи

А.А.Румянцев Л.В.Пивоварова