Организация контроля расходов по содержанию государственных учреждений здравоохранения (А.В. Федотов, "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 12, июнь 2007 г.)

Организация контроля расходов по содержанию государственных
учреждений здравоохранения

Важной проблемой эффективного функционирования федеральных целевых программ в сфере охраны здоровья граждан является сбалансированный межведомственный подход к их формированию при едином государственном заказчике. Вместе с тем слабая координация действий федеральных и региональных органов управления при недостаточном финансировании мероприятий этих программ приводит к необходимости поиска новых подходов к проблеме контроля за целевым и эффективным использованием финансовых средств на этапах выполнения программ охраны здоровья населения.

Значение проверки социальных услуг объясняется не только объемом государственных расходов на эти цели, но также влиянием таких программ на широкие слои населения и большим разнообразием этих программ. Там, где программы социальных услуг финансируются полностью или частично правительством, проверка таких программ, проводимая правительственными или неправительственными организациями, должна быть по возможности всеобъемлющей и касаться вопросов экономики, продуктивности и эффективности.

Поскольку планированием и реализацией программ социально-экономического развития занимаются работники плановых и административных подразделений, относящихся к исполнительным органам власти правительства, то существует необходимость в независимой оценке, которая бы показывала, в какой степени достигнуты намеченные цели, и насколько эффективно и экономично они были выполнены. Подобного рода независимой оценкой занимаются высшие институты аудита.

Если целью программ развития медицинских услуг в данном регионе является создание определенного количества медицинских центров и больниц в заранее оговоренное время, то показателями результатов этой программы должны быть уровень, качество и эффективность предоставляемых медицинских услуг, включая наличие и доступность медперсонала пациентам, а также дальнейшее влияние предоставленных услуг на состояние здоровья населения.

Чтобы оценить полезный эффект от средств, вложенных в программы социального развития, имеется необходимость в научной оценке затрат на социальные услуги. Эта оценка затрат имеет более широкий аспект, чем просто эффективное финансовое планирование или оценка затрат по экономическим или коммерческим проектам. Обычные временные рамки реализации программ социального развития несколько шире, а полученный эффект неосязаем, и его более сложно измерить и оценить. Столь же сложно определить общие затраты, что связано с использованием материальных и человеческих ресурсов, которые требуется количественно измерить в денежном выражении. В социальных программах почти всегда главной составляющей затрат являются человеческие ресурсы, играющие центральную роль в реализации программы.

Очень часто у контрольных органов возникают трудности в исчислении стоимости социальных услуг, особенно в том случае, если у исполнителя программы плохо налажена система оценки затрат. При проверке обычно не сопоставляют затраты на оказание социальных услуг с полученными материальными и нематериальными выгодами.

Однако там, где затраты были исчислены на базе объявленных параметров либо правительством, либо агентством по осуществлению проекта, эти затраты анализируются контрольными органами, и их оценка включается в аудиторское заключение.

В соответствии с постановлением Правительства РФ "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора" от 08.04.2004 N 198 Правительство РФ утвердило Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора от 15.06.2004 N 278. Эта служба является федеральным органом исполнительной власти и осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции органа валютного контроля.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов РФ и руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными законами, нормативными актами Президента РФ, международными договорами. Эта служба осуществляет свою деятельность непосредственно через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными организациями и иными организациями.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора наделена полномочиями в установленной сфере деятельности:

осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных функций;

осуществляет в установленном порядке сбор, накопление и обработку отчетности и иной документированной информации по установленной сфере деятельности;

обеспечивает соответствующий режим хранения и защиты информации, составляющей государственную, служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну;

осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности.

С целью реализации полномочий Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право:

проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств и материальных ресурсов, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально-ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);

направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений;

осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств;

давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Федеральной службы;

осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов службы и подведомственных организаций.

Поправки в Бюджетный кодекс РФ (ст. 157) внесли изменения в организацию контроля за исполнением бюджетов [1]. Они связаны с разграничением полномочий Министерства финансов РФ, Федерального казначейства и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор). Теперь Федеральное казначейство не вправе осуществлять последующий контроль. Эти функции переданы Росфиннадзору. Если ранее казначейство реализовало материалы своих ревизий и проверок, привлекая нарушителей к административной ответственности в виде штрафов в рамках Кодекса административных нарушений, то сейчас в Положении о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора четко закреплены функции последующего контроля и административного взыскания за Росфиннадзором. Отныне административные взыскания и меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства находятся в ведении одного органа - Росфиннадзора.

Контрольно-счетная палата Краснодарского края является постоянно действующим органом бюджетно-финансового государственного контроля. В рамках задач, определенных законодательством, палата систематически осуществляет экспертизу формирования и исполнения доходных и расходных статей краевого бюджета, внебюджетных фондов, проектов нормативных правовых актов Законодательного собрания, главы администрации края, а также оценивает эффективность использования государственной собственности. Важной функцией палаты является проведение проверок целевого и эффективного использования государственных средств бюджетополучателями.

Контрольно-счетная палата Краснодарского края органично входит в структуру органов государственного финансового контроля, является членом Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. Палатой заключено Соглашение о порядке взаимодействия между Контрольно-счетной палатой Краснодарского края и Счетной палатой Российской Федерации, Главным управлением внутренних дел Краснодарского края, подписано Соглашение о сотрудничестве между Контрольно-счетной палатой края, КРУ Минфина России в крае и краевым контрольно-ревизионным управлением [2].

Значительное место в системе контроля расходов бюджетных учреждений, в том числе и медицинских, занимают органы казначейства. Направления проведения контрольных мероприятий определяются исходя из общих задач, стоящих перед органами казначейства. В Указе Президента Российской Федерации от 08.12.92 N 1556 и в Положении о федеральном казначействе в целом намечены приоритеты контрольной деятельности. Разработаны методики проведения различных контрольных мероприятий. Однако развитие новых экономических и, в частности, бюджетных отношений в современной России, переход на казначейскую систему исполнения бюджета требуют изменения системы контрольных функций органов казначейства.

Одним из направлений контрольной деятельности органов казначейства является контрольная работа, объектами которой являются нижестоящие отделения федерального казначейства. Эта работа ведется по двум направлениям:

проверки финансово-хозяйственной деятельности отделений - целевое использование средств федерального бюджета, выделенных на содержание отделения, постановка бухгалтерского учета, анализ контрольной работы, выполняемой отделением, эффективность работы отделов;

проверки осуществления отделениями предварительного контроля при финансировании организаций и учреждений через лицевые счета казначейства, цель которых определить правильность и своевременность работы соответствующих отделов отделений со средствами федерального бюджета, выделенными бюджетополучателям, а также внебюджетных средств.

В соответствии с письмом Минфина России от 16.04.1996 N 3-А2-02 "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета", под нецелевым понимается такое использование средств, которое:

не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении;

приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями или событиями, неправомерность которых закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств.

В статье 289 Бюджетного кодекса РФ определено, что нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным и утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения [1].

Здесь следует отметить, что к нецелевому использованию средств не относится недостижение цели при надлежащих действиях их получателей. К примеру, полученные организацией, финансируемой из федерального бюджета, средства были направлены на предусмотренные при их выделении цели - предоплату приобретаемых основных средств и проведение определенных видов работ. Но в результате неправомерных действий поставщиков предусмотренные хозяйственными договорами основные средства не были поставлены и работы не выполнены. В данном случае в отношении бюджетного учреждения не было факта нецелевого использования федеральных бюджетных средств, а ответственность должен нести контрагент.

Следует заметить, что, придавая огромное значение мерам ответственности за расходы бюджетных средств, были приняты поправки в Уголовный кодекс РФ. Кодекс был дополнен ст. 285.1. "Нецелевое расходование бюджетных средств" [3]. В ней предусматривается два вида ответственности за это преступление. Первый вид, когда сумма нецелевого использования бюджетных средств в крупном размере (свыше 1,5 млн руб.), наказание составляет в виде штрафа от 100 тыс. руб. до 300 тыс. руб. либо лишение свободы до двух лет. Второй вид ответственности, когда сумма нецелевого использования бюджетных средств в особо крупном размере (превышает 7,5 млн руб.), предусматривает наказание в виде штрафа от 200 тыс. руб. до 500 тыс. руб. либо лишения свободы на срок до пяти лет.

Система реализации контрольных функций основывается на штабной, т.е. линейно-функциональной структуре организации органов федерального казначейства. Горизонтальная структура управления базируется на функциональном разделении осуществляемой деятельности. Управление федерального казначейства по Краснодарскому краю осуществляет контрольные функции следующими структурными подразделениями: отделом доходов федерального бюджета, отделом платежей из федерального бюджета, группой работы с ценными бумагами и средствами на возвратной основе, отделом учета исполнения бюджета и сводной бухгалтерской документации управления по операциям казначейства, отделом контрольно-ревизионной работы, отделом по внебюджетным средствам.

Каждое подразделение проводит контрольную работу по своему направлению специализации. Так, например, контрольные функции группы работы с ценными бумагами и средствами на возвратной основе заключаются в проведении проверок по целевому использованию средств федерального бюджета, выделенных на возвратной основе, своевременности и полноте их возврата и по уплате процентов за пользование этими средствами.

Подписанный руководителем отделения федерального казначейства акт проверки вместе с прилагаемыми к нему документами передается в Управление казначейства в течение двух недель после подписания акта проверяемой организацией.

В общих чертах классификацию контроля целевого и эффективного использования в здравоохранении можно подразделить по некоторым классификационным признакам.

Чем разнообразнее будет набор способов, методов и приемов контроля, тем выше будет качество и эффективность контрольных мероприятий. А повышение степени использования большого количества разноплановых контрольных приемов станет возможным в условиях повсеместной автоматизированной обработки экономической информации, что значительно сократит затраты времени и сил контролирующих работников при автоматизации контрольно-ревизионного процесса.

Цель проверок, проводимых органами федерального казначейства, - установить, насколько своевременно зачисляются средства федерального бюджета банками на счета их получателей, как и на какие цели расходуются указанные средства организацией или учреждением, соответствуют ли направления расхода бюджетным назначениям.

Проведение органами федерального казначейства предварительного, текущего и последующего контроля ведет к укреплению платежной и финансовой дисциплины, снижает возможность совершения злоупотреблений, нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Управление федерального казначейства проводит их анализ, который затрагивает следующие параметры: количество проверенных организаций; количество проведенных проверок; количество и характер выявленных нарушений; сумма выявленных нарушений; сумма предъявленных к взысканию сумм нарушений и штрафных санкций; сумма взысканных санкций; тенденции выявленных нарушений; динамика взыскания санкций; объем выполняемой работы, выполнение плановых заданий; полнота выполнения программы проверок.

Анализ указанных пунктов позволяет оценить эффективность проведенной контрольной работы органов казначейства и предложить меры по совершенствованию проведения контрольных мероприятий.

По результатам проведенных проверок и выявленных нарушений органы федерального казначейства составляют справку-уведомление на суммы бюджетных ассигнований текущего года по статьям нецелевого использования бюджетных средств, согласовывают ее с обслуживающим банком и направляют вышестоящему органу федерального казначейства. На основании этой информации управлениями федерального казначейства направляется соответствующей государственной налоговой инспекции представление на взыскание сумм нецелевого использования в доход федерального бюджета, а также штрафа за несвоевременное исполнение банками платежных поручений на перечисление платежей в бюджет, несвоевременное перечисление средств бюджета на счета получателей и нецелевое их использование с указанием суммы штрафа, подлежащей в полном объеме зачислению в федеральный бюджет.

Наличие казначейской системы позволяет наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, обеспечивает учет и контроль каждого этапа исполнения федерального или территориального бюджета.

Важная роль в воплощении в жизнь мероприятий по контролю и эффективному использованию бюджетных средств принадлежит организации бухгалтерского учета, отчетности и анализу хозяйственной деятельности учреждений, в том числе и медицинских. Контрольные функции учета должны быть органически увязаны со всей учетной работой.

Строго продуманная и организованная система контроля является как бы замкнутой цепью, в которой должны быть сохранены все образующие ее звенья. Недооценка в составе цепи хотя бы одного контрольного звена может привести к серьезным нарушениям или злоупотреблениям. Бухгалтерский учет не может быть эффективным, если не выполняет контрольной функции. Вместе с тем система контроля не должна загружать бухгалтеров, усложнять документооборот.

Финансовый контроль за целевым, эффективным и экономным расходом бюджетных средств и имущества в государственных учреждениях здравоохранения следует рассматривать как одну из важнейших функций управления контрольных органов. Недостатком существующей системы контроля за расходами в бюджетных учреждениях здравоохранения следует признать дублирование функций у отдельных контролирующих органов и недостаточность методологической и нормативной базы.

Глубокое изучение бюджетного процесса и экономного расходования бюджетных средств на региональном уровне позволяет формировать данные для разработки прогнозных управленческих решений и предотвращать финансовые нарушения в системе здравоохранения.

Необходимость разработки методик проведения финансового контроля, в том числе аудита эффективности бюджетных средств, соответствующих современному состоянию экономики, становится все более актуальной.

Литература

1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. 26.04.2007).

2. Панченко Н.И. Расходовать бюджетные средства по назначению // Краснодарские известия. 2006. Спецвыпуск N 8 (124).

3. Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 10.05.2007).

А.В. Федотов,

старший преподаватель кафедры анализа и аудита Института экономики и

управления в медицине и социальной сфере, г. Краснодар

"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 12, июнь 2007 г.