Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2011 г. N 14АП-4752/11

г. Вологда

29 сентября 2011 г.

Дело N А52-257/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 22 сентября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 сентября 2011 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Чельцовой Н.С., судей Мурахиной Н.В. и Осокиной Н.Н.,

при ведении протокола без применения аудиозаписи секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 30 мая 2011 года по делу N А52-257/2011 (судья Героева Н.В.),

установил

Государственный комитет Псковской области по имущественным отношениям (ОГРН 2076027043409, г. Псков) (далее - Госкомитет) обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (г. Псков) (далее - УФАС, Управление) о признании частично недействительным решения от 15.11.2010 N 3291/АГ по делу N 47/15/10-АМ (с учетом уточнения требований, принятого судом), с участием заинтересованных лиц - Ассоциации перевозчиков Псковской области (г. Псков), Комитета по управлению муниципальным имуществом города Пскова (г. Псков), общества с ограниченной ответственностью "Люкс-Сервис" (г. Псков) (далее - ООО "Люкс-Сервис"), общества с ограниченной ответственностью "Радио-такси Чайка" (г. Псков) (далее - ООО "Радио-такси Чайка"), предпринимателя Анисимова Андрея Анатольевича (ОГРИП 304602724400099, г. Псков), предпринимателя Павловой Светланы Валерьевны (ОГРИП 305602734600012, г. Псков), предпринимателя Антипенко Александра Владимировича (ОГРИП 304603227300018, Псковская обол., Пыталовский р-он, д. Пыталовские хутора).

Решением Арбитражного суда Псковской области от 30 мая 2011 года требования комитета удовлетворены: оспариваемое решение признано недействительным в части пунктов 2, 3, 4; производство по делу в части признания недействительным пункта 1 решения УФАС прекращено.

Управление с данным судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Псковской области от 30 мая 2011 года отменить полностью. В обоснование жалобы ссылается на то, что комитетом не была названа норма законодательства, разрешающая бездействие, выразившееся в несовершении в установленный срок действий по выбору земельного участка. Указывает также, что комитетом в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не представлено доказательств нарушения оспариваемым решением УФАС прав и законных интересов других лиц.

Ассоциация перевозчиков Псковской области в отзыве указала на законность и обоснованность жалобы управления.

Комитет, Комитет по управлению муниципальным имуществом города Пскова, ООО "Люкс-Сервис", ООО "Радио-такси Чайка", предприниматели Анисимов А.А., Павлова С.В., Антипенко А.В. свои отзывы не представили.

Лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом о времени и месте заседания, своих представителей в суд не направили, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в силу статей 156, 266 АПК РФ.

Исследовав представленные доказательства, проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Из материалов дела следует, что управлением 17.08.2010 на основании заявления Ассоциации перевозчиков Псковской области о проведении проверки и принятии мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства со стороны Госкомитета возбуждено дело N 47/15/10-АМ.

В ходе рассмотрения данного дела УФАС установлено, что 08.10.2010 в адрес Управления от членов Ассоциации перевозчиков Псковской области - ООО "Люкс-Сервис", ООО "Радио-такси Чайка", предпринимателей Анисимова А.А., Павловой С.В., Антипенко А.В. поступили заявления о необходимости наличия остановочного пункта для осуществления своей предпринимательской деятельности.

Ассоциацией перевозчиков Псковской области в Комитет по управлению муниципальным имуществом города Пскова 09.10.2009 направлено заявление о предоставления земельного участка в целях размещения остановочного пункта, которое 04.12.2009 направлено в Госкомитет. С декабря 2009 года Госкомитет вел с Ассоциацией перевозчиков Псковской области переписку. В длительном рассмотрении заявления Управление усмотрело нарушение Госкомитетом пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившееся в несовершении в установленный срок действий по выбору земельного участка.

По факту нарушения УФАС принято решение от 15.11.2010 N 3291/АГ, которым постановлено прекратить рассмотрение дела N 47/15/10-АМ в отношении Госкомитета (пункт 1); признать в бездействии Госкомитета нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (пункт 2), выразившееся в несовершении в установленный срок действий по выбору земельного участка (пункт 2); Госкомитету выдать предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (пункт 3); материалы дела N 47/15/10-АМ передать должностному лицу УФАС для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении должностного лица Госкомитета по статье 14.9 КоАП РФ (пункт 4).

На основании данного решения выдано предписание от 15.11.2010 N 3291/1/АГ о принятии Госкомитетом в срок до 03.12.2010 мотивированного решения по заявлению Ассоциации перевозчиков Псковской области и о сообщении в срок до 10.12.2010 о выполнении предписания в УФАС.

Не согласившись с названным решением Управления, Госкомитет обратился в суд с заявлением о признании его частично недействительным.

Судом первой инстанции принято решение о частичном удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная инстанция находит данный судебный акт законным и обоснованным по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов государственных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 65, частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания несоответствия ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возложена на орган, принявший акт.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Следовательно, для признания оспариваемых актов либо действий названных органов нарушающими часть 1 статьи 15 названного Закона необходимо, чтобы такие акты либо действия приводили или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, и они не были основаны на законе.

При этом действия властного органа могут признаваться нарушающими запрет части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в том случае, если они могут привести к последствиям, указанным в данной норме.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10 разъяснено, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции определено, что конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Управлением в ходе проверки установлено и из материалов дела следует, что 09.10.2009 Ассоциация перевозчиков Псковской области обратилась в Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Пскова с заявлением о возможности предоставления земельного участка в аренду в целях размещения остановочного пункта в соответствии с пунктами 11 и 18 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112. Названное заявление Комитетом по управлению муниципальным имуществом г. Пскова направлено 20.11.2009 в Госкомитет и получено последним 24.11.2009. Госкомитетом 11.12.2009 в адрес Ассоциации перевозчиков Псковской области направлено письмо с просьбой уточнить цель использования земельного участка. Ассоциация перевозчиков Псковской области 22.12.2009 сообщила о необходимости земельного участка для остановочного пункта автобусов, принадлежащих индивидуальным предпринимателям и предприятиям. Госкомитет 12.03.2010 обратился в администрацию г. Пскова с просьбой утвердить и выдать схему расположения земельного участка по ул. Вокзальной. Письмом 05.04.2010 администрация г. Пскова запросила обоснования необходимости испрашиваемой площади земельного участка и описание предполагаемых к размещению объектов, которое было направлено Госкомитетом в адрес Ассоциации перевозчиков Псковской области. Ассоциация перевозчиков Псковской области 25.05.2010 сообщила о необходимости земельного участка для остановочного пункта автобусов, принадлежащих индивидуальным предпринимателям и предприятиям и в тот же день копии заявлений Ассоциации перевозчиков Псковской области от 09.10.2010, от 25.05.2010, письма Управления по градостроительной деятельности администрации г. Пскова от 05.04.2010 N 568 направлены в администрацию г. Пскова с просьбой рассмотреть вопрос о формировании земельного участка. Аналогичный запрос 25.06.2010 направлен в Управление по градостроительной деятельности, которое 19.07.2010 сообщило о направлении 18.06.2010 материалов для подготовки акта выбора земельного участка в Комитет по управлению муниципальным имуществом администрации г. Пскова. Об указанных действиях 25.06.2010 Госкомитет сообщил в Ассоциацию перевозчиков Псковской области.

Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Пскова 06.09.2010 представил письма Комитета социально-экономического развития и потребительского рынка администрации г. Пскова от 09.10.2010 N 541, Управления по градостроительной деятельности администрации г. Пскова от 18.06.2010 N 1145, Государственного комитета Псковской области по транспорту и связи от 30.08.2010. Из писем от 18.06.2010 N 1145 и от 09.10.2010 N 541 следует, что в соответствии с утвержденной схемой маршрутов автобусов междугородного сообщения начальным пунктом определено здание автовокзала, других пунктов отправления междугородного транспорта в районе улицы Вокзальной не предусматривается.

Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Пскова 28.10.2010 сообщил, что в соответствии с пунктом 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством. Порядком принятия решений по распоряжению земельными участками в городе Пскове, государственная собственность на которые не разграничена, утвержденным постановлением администрации Псковской области от 06.12.2007 N 435, выбор земельного участка для целей, не связанных со строительством, не предусмотрен.

Госкомитет 10.11.2010 уведомил Ассоциацию перевозчиков Псковской области о невозможности предоставления земельного участка, так как он расположен в зоне ИТ-1 "зона железнодорожного транспорта", а также в связи с наличием схемы маршрутов, согласно которой отправление междугородного транспорта в районе ул. Вокзальной не предусмотрено.

Названные обстоятельства в их совокупности свидетельствуют о том, что Госкомитетом предпринимались меры для рассмотрения заявления Ассоциации перевозчиков Псковской области о предоставлении земельного участка в целях размещения остановочного пункта.

В ходе переписки установлено, что испрашиваемый земельный участок расположен в зоне ИТ-1 "зона железнодорожного транспорта", отправление междугородного транспорта в районе ул. Вокзальной не предусмотрено, поэтому предоставление земельного участка для остановочного пункта автобусов, принадлежащих индивидуальным предпринимателям и предприятиям, невозможно, что исключает какое-либо соперничество хозяйствующих субъектов на данном товарном рынке (конкуренцию как таковую).

С учетом изложенного действия заявителя не привели к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, запрет на осуществление которых регламентирован в части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Ввиду этого подлежит отклонению ссылка подателя жалобы на то, что бездействие Госкомитета необоснованно препятствует осуществлению деятельности и ограничивает конкуренцию.

В данном случае согласно письмам Управления по градостроительной деятельности от 05.04.2010 N 568, Государственного комитета Псковской области по культуре от 10.11.2010 N К1-01-0014 испрашиваемый земельный участок расположен в зоне ИТ-1 "зона железнодорожного транспорта", в зоне регулирования застройки, использование территории в этой границе определяется ее целевым назначением.

В пункте 1 статьи 2 Федерального закон от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" определено, что земли железнодорожного транспорта - земли транспорта, используемые или предназначенные для обеспечения деятельности организаций железнодорожного транспорта и (или) эксплуатации зданий, строений, сооружений и других объектов железнодорожного транспорта, в том числе земельные участки, расположенные на полосах отвода железных дорог и в охранных зонах.

Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Под зоной регулирования застройки и хозяйственной деятельности понимается территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Порядок принятия решений по распоряжению земельными участками в городе Пскове, государственная собственность на которые не разграничена, утвержден постановлением администрации Псковской области от 06.12.2007 N 435 (в редакции постановления администрации Псковской области от 20.03.2008 N 78), в разделе IV которого определен порядок подачи заявлений в отношении земель, находящихся в границах зон охраны объектов культурного наследия.

В рассматриваемом случае Комитет по управлению муниципальным имуществом г. Пскова направил заявление Ассоциации перевозчиков Псковской области от 09.10.2009 в адрес заявителя (Госкомитета) по своей инициативе. Ассоциация перевозчиков Псковской области, ООО "Люкс-Сервис", ООО "Радио-такси Чайка", предприниматели Анисимов А.А., Павлова С.В., Антипенко А.В. с заявлениями о предоставлении земельных участков самостоятельно в его адрес с соответствующими заявлениями не обращалась. На уточняющие запросы Госкомитета Ассоциация перевозчиков Псковской области давала один и тот же ответ без какой-либо конкретизации (строительство, установка или иное) и обоснования предоставления площади земельного участка именно в этой зоне.

При этом порядок предоставления земельного участка под остановочный пункт как таковой законодательством Псковской области не предусмотрен.

В связи с этим ссылка УФАС в оспариваемом решении на постановление администрации Псковской области от 06.12.2007 N 435, определяющее сроки процедуры рассмотрения заявлений, несостоятельна.

Признавая Госкомитет нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, УФАС фактически указывает на нарушение Госкомитетом сроков.

Между тем, нарушение сроков рассмотрения заявления при отсутствии установленного порядка предоставления земельного участка в указанных целях не свидетельствует о нарушении антимонопольного законодательства.

Указание подателя жалобы на то, что Госкомитетом не была названа норма законодательства, разрешающая бездействие, выразившееся в несовершении в установленный срок действий по выбору земельного участка, не имеет правового значения для дела и не является обстоятельством, влекущим безусловную отмену судебного акта.

Кроме того, из материалов дела следует, что заявление Ассоциации перевозчиков Псковской области от 09.10.2009 до направления в Госкомитет было рассмотрено Комитетом по управлению муниципальным имуществом г. Пскова и в установленном порядке получено заключение Управления по градостроительной деятельности Администрации г. Пскова от 16.11.2009 N 2223 о невозможности размещения остановочного пункта. Об этом Ассоциации перевозчиков Псковской области сообщено письмом от 04.12.2009 N 9011.

Фактически Госкомитет обратился в администрацию г. Пскова с просьбой рассмотреть вопрос о формировании земельного участка, а также в выше указанные органы и получил ответ, аналогичный данному Комитетом по управлению муниципальным имуществом г. Пскова о невозможности предоставления земельного участка под остановочный пункт.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно признал оспариваемое решение УФАС от 15.11.2010 N 3291/АГ в части пунктов 2, 3, 4 недействительным, нарушающим права заявителя.

Довод управления о том, что судом первой инстанции не дана оценка его доводу о том, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие одновременно двух значимых обстоятельств: несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, отклоняется, поскольку само по себе принятие управлением незаконного решения нарушает права Госкомитета в его деятельности и возлагает на него дополнительные обязанности.

Доводу Ассоциации перевозчиков Псковской области о не подведомственности спора арбитражному суду судом первой инстанции дана надлежащая оценка, с которой апелляционная инстанция согласна.

В отношении пункта 1 решения управления комитетом заявлено ходатайство от 17.05.2011 N 1/4/П-3144 о прекращении производства по делу в указанной части в связи с отказом от требований. Данное ходатайство принято судом в порядке статьи 49 АПК РФ и удовлетворено как соответствующее закону, не нарушающее прав и законных интересов других лиц. Каких-либо доводов в отношении данной части судебного акта в апелляционной жалобе не приведено.

Процессуальных нарушений, допущенных судом первой инстанции, влекущим безусловную отмену, апелляционной инстанцией не установлено.

Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Поскольку в удовлетворении жалобы обществу отказано, расходы по уплате им госпошлины в сумме 1000 руб. относятся на подателя жалобы в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

Поскольку в удовлетворении апелляционной жалобы комитету отказано, однако в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ он освобожден от уплаты госпошлины в качестве истца и ответчика при обращении в арбитражный суд, госпошлина не взыскивается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Псковской области от 30 мая 2011 года по делу N А52-257/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.С. Чельцова

Судьи

Н.В. Мурахина Н.Н. Осокина