Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 сентября 2011 г. N 12АП-6786/11

г. Саратов

28 сентября 2011 г.

Дело N А06-2367/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 26 сентября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 сентября 2011 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Луговского Н.В.,

судей Дубровиной О.А., Комнатной Ю.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Жаткиной М.Т.,

при участии в судебном заседании:

от Управления Федеральной службы судебных приставов по Астраханской области - Калянин В.В. по доверенности N 34 от 14.10.2010 г..,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (г. Астрахань)

на решение арбитражного суда Астраханской области от 13 июля 2011 года

по делу N А06-2367/2011, принятое судьей Цепляевой Л.Н.,

по заявлению Управления Федеральной службы судебных приставов по Астраханской области (г. Астрахань)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (г.Астрахань)

о признании незаконным решения,

УСТАНОВИЛ:

Решением арбитражного суда Астраханской области от 13.07.2011 г.. удовлетворены требования Управления Федеральной службы судебных приставов по Астраханской области (далее - УФССП России по Астраханской области, Заявитель) о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Астраханской области (далее - УФАС России по Астраханской области, антимонопольный орган) от 10.03.2011 г.. по делу N 54-К-05-10.

Суд первой инстанции признал недействительным решение УФАС России по Астраханской области от 10.03.2011 г.. по делу N 54-К-05-10 о признании действий УФССП России по Астраханской области нарушающими ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г.. N135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

УФАС России по Астраханской области, не согласившись с решением суда первой инстанции, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит принятое по делу решение отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

УФССП России по Астраханской области возражает против удовлетворения апелляционной жалобы, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным не подлежащим отмене.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное заседание по рассмотрению апелляционной жалобы проводится в отсутствие представителя УФАС России по Астраханской области, извещенного надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, выслушав доводы и возражения заявителя, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия считает, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, УФССП России по Астраханской области заключило в 2010 году договоры об организации электронного документооборота со следующими кредитными организациями:

- Сбербанк России ОАО (соглашение об обмене документами в электронном виде от 23.06.2010) (т.2 л.д.3-20);

- ОАО "ЕАТПБанк" (договор об организации электронного документооборота между ОАО ЕАТПБанк и Управлением ФССП по АО при предоставлении информации по запросам судебных приставов-исполнителей от 11.08.2010 г.. б/н)

- ОАО ВКАБанк (договор N 20100609-1400 от 15.06.2010 об организации электронного документооборота между ОАО "ВКАБанк и Управлением ФССП России по Астраханской области при предоставлении информации по запросам судебных приставов-исполнителей) (т.2 л.д.27-47).

31.01.2011 г.. УФССП России по Астраханской области аналогичный договор заключен с ОАО "Агроинкомбанк".

Предметом данных договоров является организация на безвозмездной основе электронного документооборота между УФССП России по Астраханской области и кредитными учреждениями при предоставлении информации по запросам судебных приставов-исполнителей о наличии счетов должников по исполнительным производствам, и денежных средств, находящихся на этих счетах.

Приказом руководителя УФАС России по Астраханской области от 16.12.2010 г.. N 264-п возбуждено дело N 54-К-05-10 по признакам нарушения УФССП России по Астраханской области ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, а также создана комиссия по рассмотрению дела N 54-К-05-10 о нарушении антимонопольного законодательства (т.1, л.д.126).

Определением от 16.12.2010 г.. антимонопольным органом дело назначено к рассмотрению, к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены 28 кредитных организаций (т.1, л.д.127-128).

Определением от 25.01.2011 г.. рассмотрение дела N 54-К-05-10 антимонопольным органом было отложено в связи с необходимостью получения дополнительной информации (т.1,л.д.46)

24.03.2011 г.. УФАС России по Астраханской области вынесено решение N 54-К-05-10, которым действия заявителя, выразившиеся в приглашении отдельных кредитных организаций на совещания и встречи для рассмотрения вопросов об организации электронного документооборота, а также бездействие, выразившееся в недоведении до сведения всех кредитных организаций, осуществляющих деятельность на территории Астраханской области, информации о возможности внедрения системы электронного документооборота и заключении соглашении (договоров) об организации электронного документооборота, нарушающими ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции (т. 1, л.д. 7-18).

Антимонопольным органом рассмотрение дела N 54-К-05-10 прекращено в связи с добровольным устранением УФССП России по Астраханской области нарушения антимонопольного законодательства и его последствий, основания для выдачи предписания отсутствуют, основания для принятия иных мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также по обеспечению конкуренции, отсутствует (пункт 2, 3, 4 резолютивной части решения от 24.03.2011 г.. по делу N 54-К-05-10).

УФССП России по Астраханской области, не согласившись с вынесенным в отношении него решением антимонопольного органа, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что оспариваемое решение антимонопольного органа не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Заявителя.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции законными и обоснованными по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 2 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания оспариваемых решений недействительными и действий (бездействия) государственных органов незаконными является совокупность двух условий: 1) несоответствие обжалуемого акта закону или иному нормативному правовому акту; 2) нарушение прав и законных интересов заявителя, выражающееся в незаконном возложении каких-либо обязанностей и (или) создающее препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно п. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции" запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствую-щи х субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке;

Из материалов дела следует, что в целях подготовки к организации электронного документооборота УФССП России по Астраханской области были инициированы и проведены два совещания с представителями кредитных организаций 24.03.2010 г.. (т.1, л.д.106-112) и 12.05.2010 г.. (т.1, л.д.96-99).

Из объяснений представителя Заявителя, данных им в суде первой инстанции, следует, что основной целью совещаний было выяснить, имеется ли у банков заинтересованность в организации электронного документооборота и технические возможности, а не приглашение банков к заключению соглашений, поскольку на момент проведения встреч ещё не была ясна целесообразность проведения данной работы, в связи с чем на указанные совещания приглашались не все кредитные организации.

Из пункта 6 протокола совещания от 24.03.2010 г.. следует, что по вопросу электронного документооборота принято следующее решение: в целях организации эффективного взаимодействия предложить кредитным организациям разработать предложения по осуществлению электронного документооборота.

Согласно протоколу рабочей встречи от 12.05.2010 г.. участниками было постановлено следующее решение: рассмотреть возможность организации электронного документооборота; поручить сотрудникам Управления подготовить проект типового соглашения; направить типовое соглашение заинтересованным банкам в течение 10 дней.

Из оспариваемого решения следует, что именно проведение данного совещания и рабочей встречи без приглашения всех кредитных организаций, функционирующих на территории Астраханской области вменено УФССП России по Астраханской области как нарушение антимонопольного законодательства.

Однако суд первой инстанции при исследовании представленных в материалы дела протоколов от 24.03.2010 г.. и от 12.05.2010 г.. пришел к обоснованному выводу о том, что результатом проведенных Заявителем совещаний не явилось решение о заключении соглашений именно с присутствующими на совещаниях кредитными учреждениями.

Кроме того, в материалах дела отсутствуют доказательства каких-либо изменений во взаимоотношениях УФССП России по Астраханской области с присутствовавшими на совещаниях кредитными учреждениями по результатам данных совещаний.

Материалами дела подтверждается, что по результатам совещания от 24.03.2010 г.. и рабочей встречи от 12.05.2010 г.. УФССП России по Астраханской области не был принят акт, которым определен чёткий (избирательный) перечень банков-участников документооборота.

Судом первой инстанции установлено отсутствие в оспариваемом решении антимонопольного органа сведений о том, что Заявителем объявлены какие-либо запреты на заключение соглашений или какому-либо из банков было отказано в заключении соглашения.

Из материалов дела следует, что УФССП России по Астраханской области после возбуждения антимонопольным органом дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства N 54-К-05-10 направило в адрес всех банков, осуществляющих деятельность на территории Астраханской области, письма "О готовности к сотрудничеству" от 28.01.2011 г.. (в 26 банков) и от 28.02.2011 г.. (в 14 банков) с предложениями о заключении договора "О приеме платежей физических лиц в валюте Российской Федерации с использованием базы задолженностей должников" и "Об организации электронного документооборота при предоставлении информации по запросам судебных приставов-исполнителей".

Из 40 банков, функционирующих на территории Астраханской области, в том числе из тех, которые присутствовали на совещаниях 24.03.2010 г.. и 12.05.2010 г.., дали положительные ответы на предложения о заключении соглашений только 12 кредитных организаций.

На момент вынесения оспариваемого решения антимонопольного органа Заявителем было фактически заключено только 4 соглашения с кредитными учреждениями об организации электронного документооборота по запросам судебных приставов-исполнителей.

УФАС России по Астраханской области в оспариваемом решении указывает на то, что УФССП России по Астраханской области, направив во все банки Астраханской области предложения о взаимодействии путём электронного документооборота (дважды 28.01.2011 и 28.02.2011), добровольно устранило нарушения антимонопольного законодательства.

Между тем из объяснений представителя УФССП России по Астраханской области, данных им в суде первой инстанции, следует, что направление во все банки предложения о взаимодействии не являлось устранением нарушений антимонопольного законодательства, а явилось завершением работы над формированием технических и программных требований к внедрению документооборота, к форматам документов и другим аспектам, данному решению предшествовало два месяца тестовой работы со Сбербанком России и ОАО "ВКАБанк".

Кроме того, из оспариваемого решения УФАС России по Астраханской области следует, что электронный документооборот позволит минимизировать затраты (издержки) кредитных организаций на обработку запросов приставов. Однако размер экономии никак не выражен и не подсчитан, что свидетельствует о недоказанности фактической экономической выгоды. Напротив, организация электронного документооборота требует определённых затрат, в частности на создание, приобретение и регулярное сопровождение программного обеспечения, создание канала связи, оплата трафика.

Однако в материалах дела отсутствуют доказательства исследования указанного вопроса, сопоставления размеров затрат и экономии. Между тем, представление указанных доказательств необходимо для установления факта недопущения, ограничения, устранения конкуренции.

Таким образом, экономическая выгода от внедрения электронного документооборота оспариваемым решением не доказана.

Судом первой инстанции установлено, что одним из средств оперативного получения информации о должнике, его имущественном положении в целях своевременного и правильного исполнение судебных актов и актов других уполномоченных органов, является электронный документооборот, который в несколько раз быстрее и экономнее обычной переписки на бумажных носителях. Но для правильной организации электронного документооборота необходим определённый набор программного обеспечения, технических средств у каждой из сторон обмена, которые должны быть между собой чётко согласованы. Единых стандартов и подходов к организации электронного межведомственного взаимодействия нет, в связи с чем для его организации сторонам взаимодействия необходимо договориться об используемом канале связи, протоколах передачи и приема информации, средствах защиты канала, средствах криптографической защиты информации, электронно-цифровых подписях и удостоверяющем центре, который их выдаст. Необходимо согласовать форматы всех передаваемых и принимаемых файлов, их наименование, наименование, тип и размерность используемых полей. Написать соответствующее программное обеспечение для загрузки и выгрузки информации в используемые информационные системы. В каждом банке используются свои информационные системы, как правило, не типовые, поэтому простое тиражирование системы взаимодействия невозможно.

Статьей 14 Федерального закона от 21.07.1997 г.. N 118-ФЗ "О судебных приставах" предусмотрено, что информация, в том числе персональные данные, в объеме, необходимом для исполнения судебным приставом служебных обязанностей в соответствии с законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве, предоставляется по требованию судебного пристава в виде справок, документов и их копий безвозмездно и в установленный им срок.

Информация, предусмотренная п.2 ст. 14 Федерального закона от 21.07.1997 г.. N 118-ФЗ "О судебных приставах", с согласия судебного пристава может быть представлена на электронном носителе с использованием в случае необходимости организационных и технических мер для защиты информации.

В соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 г.. N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" правовое регулирование отношений в области использования электронной цифровой подписи осуществляется, в том числе по соглашению сторон.

Согласно представленному в материалы дела письму руководителя ФАС России Артемьева И.Ю. от 07.12.2010 г.. N ИА/43517, договор от 15.06.2010 г.. N 20100609-1400 об организации электронного документооборота, заключенный с ОАО ВКА-Банком, направлен на решение текущих задач хозяйствующих субъектов и его заключение обусловлено требованиями действующего законодательства Российской Федерации.

В силу ч.5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Материалами дела подтверждается, что кредитные организации, расположенные на территории Астраханской области и участвовавшие при проведении 24.03.2010 г.. и 12.05.2010 г.. совместных совещаний, обладали информацией о намерении Заявителя организовать электронный документооборот и могли заключить с УФССП России по Астраханской области соглашения, аналогичные соглашениям со Сбербанком России, ОАО "ЕАТПБанк", ОАО "ВКАБанк" и ОАО "Агроин-комбанк", однако, заключено только 4 соглашения.

Кроме того, отдельные банки на запросы УФАС России по Астраханской области ответили, что не заинтересованы в заключении соглашений об обмене документами в электронном виде, поскольку реализация такого соглашения требует дополнительных организационных мероприятий и финансовых расходов (т. 1 л.д. 116 - 118, т. 2 л.д. 52,54, 57-58, 60, 83-84, 89-90).

В связи с чем суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что антимонопольным органом не доказано, каким образом Заявителем предоставление банкам, приглашённым на совещание и рабочую встречу, сведений о возможности заключения соглашения об организации электронного документооборота приводит или может привести к ограничению конкуренции на рынке финансовых услуг. Кроме того, действия заявителя, выразившиеся в приглашении отдельных кредитных организаций на совещания и встречи для рассмотрения вопросов об организации электронного документооборота, а также бездействие, выразившееся в недоведении до сведения всех кредитных организаций, осуществляющих деятельность на территории Астраханской области, информации о возможности внедрения системы электронного документооборота и заключении соглашении (договоров) об организации электронного документооборота не образуют нарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Доказательства того, что для банков, заключивших соглашение с Заявителем, создаются какие-либо приоритетные условия в материалах дела отсутствуют.

Вместе с тем, материалами дела подтверждается, что, заключив соглашения об электронном документообороте с конкретными банками, УФССП России по Астраханской области не прекратило переписку на бумажных носителях с другими банками, осуществляющими деятельность на территории Астраханской области.

Судом первой инстанции установлено, что контрагенты по указанным соглашениям не получают друг от друга финансовой выгоды, соглашения являются безвозмездными, в связи с чем ссылка антимонопольного органа на то, что внедрение системы электронного документооборота позволит минимизировать кредитным организациям затраты (издержки) на обработку поступающих запросов судебных приставов -исполнителей и подготовку ответов на такие запросы, несостоятельна.

С учетом изложенного судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Заявителя.

Доводы апелляционной жалобы фактически сводятся к повторению утверждений, исследованных и обоснованно отклоненных судом первой инстанции, в связи с чем правомерных выводов суда первой инстанции не опровергают и не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь ст. ст. 268-271 АПК РФ, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Астраханской области от 13 июля 2011 года по делу N А06-2367/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в порядке ст. 273 АПК РФ.

Председательствующий

Н.В. Луговской

Судьи

О.А. Дубровина Ю.А. Комнатная