Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 сентября 2011 г. N 18АП-8866/11

г. Челябинск

28 сентября 2011 г.

N 18АП-8866/2011 Дело N А76-8445/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 21 сентября 2011 г.

Полный текст постановления изготовлен 28 сентября 2011 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ермолиной Ю.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Чубаревой Светланы Сергеевны на решение Арбитражного суда Челябинской области от 23 июня 2011 г.. по делу N А76-8445/2011 (судья Зайцев С.В.).

В заседании приняли участие представители:

от прокурора города Верхнего Уфалея - Морозов Е.В. (удостоверение N 072177);

от индивидуального предпринимателя Чубаревой Светлана Сергеевна - Чубарева С.С. (паспорт, свидетельство о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя серии 74 N 002286717), Гуржей С.Ю. (доверенность от 14.07.2011).

Прокурор г. Верхнего Уфалея Челябинской области (далее - заявитель, прокурор) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о привлечении индивидуального предпринимателя Чубаревой Светланы Сергеевны (далее - заинтересованное лицо, ИП Чубарева С.С., предприниматель) к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 23.06.2011 заявленные требования удовлетворены. Суд привлек ИП Чубареву С.С. к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 3000 руб.

В апелляционной жалобе и в дополнениях к ней ИП Чубарева С.С. просила решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обосновании апелляционной жалобы предприниматель указывает, что маршруты, на которых им осуществляется предпринимательская деятельность, существовали до издания постановления об утверждении маршрутной сети, они не закрыты в установленном порядке, претензий к предпринимателю по поводу их обслуживания не предъявлялись, решение о конкурсе на маршруты, которые фактически уже обслуживаются надлежащим образом, не имеет законных оснований, поскольку принято в условиях отсутствующей муниципальной нужды.

Судебными актами по делу N А76-11190/2010 постановление Администрации Верхнеуфалейского городского округа от 27.10.2009 N 610 "Об утверждении маршрутной сети городского и пригородного пассажирского транспорта на территории Верхнеуфалейского городского округа" (далее - постановление Администрации Верхнеуфалейского городского округа N 610) признано законным и обоснованным. Данное постановление рассмотрено как ненормативный правовой акт, который не имеет общеобязательного значения, адресован конкретным лицам, рассчитан на однократное применение и порождает возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений.

Маршрутная сеть утверждается с целью проведения конкурса, то есть, конкурс проводится только в отношении тех маршрутов, которые внесены в маршрутную сеть; в маршрутную сеть вносятся маршруты, открытые после принятия Положения о порядке организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок на территории Верхнеуфалейского городского округа (после 27.09.2009) (утверждено решением Собрания Депутатов Верхнеуфалейского городского округа от 24.09.2009 N 923, далее - Положение N 923); маршруты, открытые ранее, в маршрутную сеть не вносятся, в отношении них конкурс не проводится. Постановление Администрации Верхнеуфалейского городского округа N 610 не является решением об открытии либо изменении или закрытии маршрута.

Согласно приказу Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 N 200 и приказу Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 N 2 владельцы автобусов составляют паспорта маршрутов и утверждают их в установленном порядке. Из указанных приказов следует, что обязанность согласования паспортов маршрутов федеральными нормативными правовыми актами не установлена. Следовательно, Положение N 923, предусматривающее согласование паспортов маршрутов и возлагающее на перевозчиков не установленную федеральным законодательством обязанность, применению не подлежит, так как противоречит ему.

Так как предприниматель не осуществляет перевозки по маршруту, утвержденному и открытому в соответствии с Положением N 923 и Постановлением Администрации Верхнеуфалейского городского округа N 610, то и обязанность заключить с Администрацией договор и согласовать с ней паспорт маршрута у него отсутствует.

Таким образом, нарушения требований нормативных правовых актов, регулирующих организацию и осуществление пассажирских автомобильных перевозок, предпринимателем не допущены.

Считает, что прокурором также не доказано событие правонарушения, так как в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении не указано при осуществлении перевозки по какому маршруту была проведена проверка.

На основании указанного полагает, что лицензионные условия предпринимателем допущены не были, следовательно, состав административного правонарушения прокурором и судом не доказан.

Кроме того, указывает, что в силу статьи 28.4 КоАП РФ прокурор возбуждает производство об административном правонарушении в случае осуществления надзора. Вместе с тем, государственный надзор за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями законодательства Российской Федерации в сфере автомобильного транспорта осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере транспорта.

До судебного заседания от прокурора в материалы дела поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором заявитель против удовлетворения апелляционной жалобы возражает, ссылаясь на обоснованность обжалованного решения суда первой инстанции.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании апелляционной инстанции 15.09.2011 по ходатайству прокурора объявлялся перерыв до 21.09.2011. После перерыва судебное заседание продолжено.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ИП Чубаревой С.С. выдана лицензия от 09.04.2009 N АСС-74-900074 на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (л.д.65).

25.04.2011 прокуратурой г. Верхнего Уфалея в отношении ИП Чубаревой С.С. проведена плановая проверка по вопросам соблюдения требований законодательства о лицензировании, в ходе которой установлены нарушения со стороны предпринимателя лицензионных требований и условий при осуществлении пассажирских перевозок автомобильным транспортом.

По результатам проверки составлен акт проверки исполнения требований законодательства о лицензировании от 25.04.2011, которым зафиксирован факт осуществления ИП Чубаревой С.С. в г. Верхний Уфалей перевозки автомобильным транспортом в режиме маршрутного такси без льгот по маршруту "Спартака-Распопина 4-6". К акту проверки приложена фототаблица на 6 листах (л.д. 13-19).

По факту совершения административного правонарушения по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ прокурором 05.05.2011 вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении ИП Чубаревой С.С. (л.д. 9-12). Постановлением установлен факт осуществления предпринимателем деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек в режиме маршрутного такси без заключения договора с администрацией Верхнеуфалейского городского округа и согласованных с администрацией округа паспортов маршрутов, то есть с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Факт совершения правонарушения прокурор подтвердил актом проверки от 25.04.2011 и объяснениями ИП Чубаревой С.С. (л.д.20).

На основании указанного отклоняется как опровергнутый материалами дела довод предпринимателя о том, что событие правонарушения не доказано, поскольку не указан конкретный маршрут, по которому предприниматель осуществляет перевозку.

В порядке статьи 23.1 КоАП РФ прокурор обратился в суд с заявлением о привлечении ИП Чубаревой С.С. к административной ответственности по части 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях предпринимателя состава вменяемого правонарушения.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Согласно части 3 статьи 14.1 КоАП РФ осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до четырех тысяч рублей.

На основании подпункта 62 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) подлежат лицензированию.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" при осуществлении лицензируемого вида деятельности лицензиат обязан соблюдать лицензионные требования и условия (совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий).

В силу пункта 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.10.2006 N 637 соблюдение лицензиатом установленных законами и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров является лицензионным требованием и условием при осуществлении перевозок пассажиров.

На основании пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон N 196-ФЗ) органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Согласно статьям 21 Федерального закона N 196-ФЗ мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, в ведении которых находятся автомобильные дороги.

Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Согласно частям 1, 3 статьи 7 Федеральным законом N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

Таким образом, действующим законодательством органы местного самоуправления наделены полномочиями по регулированию деятельности по обслуживанию городских маршрутов на территории городского округа и организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, по утверждению маршрутов и графиков движения транспорта.

Поскольку законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не содержит конкретного перечня способов регулирования, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами.

На основании указанного подлежит отклонению ссылка предпринимателя на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13.07.2010 N 16-П. Изложенные в данном постановлении доводы не относятся к рассматриваемым обстоятельствам, так как в постановлении речь идет о полномочиях субъектов Российской Федерации по принятию правовых актов, касающихся обеспечения безопасности дорожного движения, а не органов местного самоуправления, к которым относятся Собрание депутатов и Администрация Верхнеуфалейского городского округа.

Также отклоняются ссылки апелляционной жалобы на несоответствие нормативных правовых актов органов местного самоуправления Вернеуфалейского городского округа, регулирующих указанную сферу деятельности, положениям приказа Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 N 200 и приказа Минтранса Российской Федерации от 08.01.1997 N 2, поскольку данные акты федеральных органов государственной власти носят подзаконный характер и должны применяться в соответствии с Федеральными законами N 131-ФЗ и N 196-ФЗ.

Статьей 5 Устава Верхнеуфалейского городского округа также предусмотрено, что к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

На основании части 1 статьи 32 Устава Верхнеуфалейского городского округа администрация городского округа является исполнительно-распорядительным органом Верхнеуфалейского городского округа, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления городского округа федеральными законами и законами Челябинской области.

К полномочиям Администрации городского округа относятся, в том числе, обеспечение создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования, заключение договоров на транспортное обслуживание населения, утверждение маршрутов и графиков движения общественного транспорта (статья 33 Устава Верхнеуфалейского городского округа).

Решением собрания депутатов Верхнеуфалейского городского округа от 24.09.2009 N 923 утверждено Положение о порядке организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок на территории Верхнеуфалейского городского округа (л.д.28-37).

Указанное Положение N 923 разработано с целью четкого регулирования взаимоотношений всех участников процесса, обеспечения транспортного обслуживания населения, безопасности дорожного движения, повышения качества и культуры обслуживания населения на транспорте общего пользования независимо от форм собственности в соответствии с действующим законодательством.

В соответствии с пунктом 4 Положения N 923 организатором перевозок на территории Верхнеуфалейского городского округа является Администрация, которая в пределах своей компетенции осуществляет организацию регулярных перевозок на городских и пригородных маршрутах.

Организация регулярных перевозок осуществляется посредством согласования организатором регулярных перевозок паспортов маршрутов перевозчиком, отобранным по результатам открытого конкурса на право обслуживания городских и пригородных маршрутов по маршрутной сети городского округа сроком на пять лет (пункт 8 Положения).

В силу подпункта 7 пункта 11 Положения N 923 пассажирские перевозки осуществляются на основе согласованных администрацией городского округа паспортов маршрутов.

Администрация городского округа организует и проводит конкурс на право обслуживания городского и пригородного маршрута; открывает в установленном порядке новые городские и пригородные маршруты и прекращает действие существующих маршрутов, в соответствии с действующим законодательством; разрабатывает и утверждает маршрутную сеть городского и пригородного пассажирского транспорта в границах городского округа; согласовывает паспорта городских и пригородных маршрутов, расписание движения средств на каждом городском и пригородном маршрутах (пункт 12 Положения).

На основании Положения N 923 Администрация Верхнеуфалейского городского округа вынесла постановление N 610, которым утвержден перечень маршрутов городского и пригородного транспорта на территории Верхнеуфалейского городского округа.

Из выше изложенного следует, что для осуществления лицензируемой деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованных для перевозок более 8 человек в режиме маршрутного такси, в городе Верхний Уфалей лицензиату необходимо соблюдать условия, установленные Положением N 923, в том числе иметь согласованный с Администрацией Верхнеуфалейского городского округа паспорт маршрута и быть отобранным перевозчиком по результатам открытого конкурса на право обслуживания городского маршрута, что подтверждается заключенным с Администрацией договором.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что ИП Чубарева С.С., осуществляя деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, договор на основании результатов проведенного в соответствии с Положением N 923 конкурса с органами местного самоуправления не заключала, паспорта маршрутов не согласовала.

Таким образом, судом сделан правильный вывод о том, что предприниматель осуществляет деятельность с нарушением лицензионных требований, что влечет ответственность, установленную частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

Доводы о том, что предприниматель осуществляет деятельность на основании ранее разработанного паспорта маршрута "Спартака-Распопина 4-6" и договора от 20.03.2008, действующего до заключения муниципального контракта по итогам конкурса (л.д. 138-142), о том что маршруты, открытые ранее, в маршрутную сеть не вносятся, в отношении них конкурс не проводится, судом апелляционной инстанции не принимаются.

Из выше указанных нормативных правовых актов федерального и местного уровня следует, что на территории Верхнеуфалейского городского округа действует единственный нормативный правовой акт - Положение N 923 от 24.09.2009, которое регулирует организацию транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярных перевозок. Ранее нормативных правовых актов органов местного самоуправления в данной сфере не принималос. Осуществление предпринимательской деятельности в указанной сфере должно соответствовать Положению N 923.

Учитывая, что во исполнение Положения N 923, постановлений Администрации Верхнеуфалейского городского округа от 26.10.2009 N 606 и от 27.10.2009 N 610 проведен открытый конкурс на обслуживание населения городским и пригородным пассажирским транспортом, по результатам которого ИП Чубарева С.С. не признана победителем, то представленные предпринимателем договор и паспорт маршрута не соответствуют указанному действующему законодательству, следовательно, не могут подтверждать соблюдение предпринимателем лицензионных условий.

При указанных обстоятельствах довод о недоказанности в действиях предпринимателя события административного правонарушения несостоятелен.

В силу части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Вина предпринимателя в совершении правонарушения является доказанной, поскольку в материалах дела отсутствуют сведения о принятии ИП Чубаревой С.С. всех зависящих от неё мер к соблюдению лицензионных требований и условий осуществляемого им вида деятельности.

Таким образом, в действиях заинтересованного лица доказано наличие состава административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ.

С учетом конкретных обстоятельств совершенного правонарушения и положений статьи 4.1 КоАП РФ предпринимателю назначен минимальный размер штрафа в пределах санкции, предусмотренной частью 3 статьи 14.13 КоАП РФ.

Срок давности привлечения к ответственности на момент вынесения решения арбитражного суда не истек.

Довод апелляционной жалобы об отсутствии у прокурора полномочий на возбуждение дела об административном правонарушении является необоснованным.

В соответствии с частью 1 статьи 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

Поскольку в данном случае дело об административном правонарушении возбуждено прокурором по факту нарушений, выявленных в ходе осуществления надзора за исполнением законодательства о лицензировании, постановление о возбуждении производства об административном правонарушении от 05.05.2011 вынесено прокурором в пределах предоставленных ему полномочий.

Нарушений порядка привлечения к административной ответственности со стороны заявителя не допущено.

Суд апелляционной инстанции относится критически к доводам подателя апелляционной жалобы в отношении правомерности вынесения Постановления Администрации Верхнеуфалейского городского округа N 610, поскольку указанные доводы направлены на оценку ненормативного правового акта органа местного самоуправления, который был предметом рассмотрения арбитражного суда.

В силу части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 20.08.2010 по делу N А76-11190/2010, оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2010, в удовлетворении требований, в том числе, ИП Чубаревой С.С., о признании недействительным постановления Администрации Верхнеуфалейского городского округа от 27.10.2009 N 610 "Об утверждении маршрутной сети городского и пригородного пассажирского транспорта на территории Верхнеуфалейского городского округа" отказано.

Судебными актами по указанному делу установлено, что данное постановление принято Администрации Верхнеуфалейского городского округа в пределах своей компетенции в целях повышения безопасности и качества пассажирский перевозок в Верхнеуфалейском городском округе и является реализацией прав на организацию транспортного обслуживания населения, включающую в себя мероприятия по обеспечению стабильности, регулярности, организованности и безопасности пассажирских перевозок.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 10.05.2011 по делу N А76-24765/2010, оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.08.2011, торги, проведенные Администрацией Верхнеуфалейского городского округа в форме открытого конкурса N 6 "Обслуживание населения городским и пригородным пассажирским транспортом общего пользования на территории Верхнеуфалейского городского округа", признаны проведенные с соблюдением требований действующего законодательства. Как установлено судами, в состав конкурсной документации вошли сведения о маршрутной сети городского и пригородного пассажирского транспорта на территории Верхнеуфалейского городского округа, утвержденной постановлением Администрации Верхнеуфалейского городского округа N 610.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании действующего законодательства, в связи с чем подлежат отклонению. В том числе не принимаются ссылки предпринимателя на судебную практику арбитражных судов, принятых по иным фактическим обстоятельствам.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, предпринимателем на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

На основании статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче апелляционной жалобы на решение арбитражного суда о привлечении к административной ответственности государственная пошлина не уплачивается.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 23 июня 2011 г.. по делу N А76-8445/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Чубаревой Светланы Сергеевны - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов В.Ю. Костин