Очередность предоставления жилых помещений военнослужащим: вопросы теории и практики правоприменения (З.Х. Акчурин, "Право в Вооруженных Силах", N 5, май 2007 г.)

Очередность предоставления жилых помещений военнослужащим:
вопросы теории и практики правоприменения

Правовое регулирование жилищных отношений с участием военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей по-прежнему остается в центре внимания с точки зрения его анализа как в теоретическом, так и в практическом аспектах.

Принятие Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) и существенное изменение действующего законодательства в сфере обеспечения жильем военнослужащих, ознаменовавшее тенденции перехода от натуральной формы обеспечения к денежной, не решили ряд вопросов, относящихся к такой форме реализации права военнослужащих на жилище, как предоставление жилья по договору социального найма, напротив, создали предпосылки к появлению различных подходов в разрешении отдельных ситуаций.

Одним из интересных вопросов теории и практики применения законодательства о праве военнослужащих на жилище является вопрос очередности предоставления жилых помещений военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей в домах государственного и муниципального жилищных фондов, который, по мнению автора, довольно актуален в настоящее время с учетом, в частности, того, что по этой проблематике существует несколько точек зрения.

Обращаясь к теме очередности, следует сказать о том, что, действительно, огромное количество семей военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы так и не обеспечены положенными им по праву квадратными метрами жилой площади, что, несомненно, подчеркивает актуальность данной темы.

Целью настоящей статьи не ставится описывать существующий порядок принятия на учет нуждающихся в жилых помещениях, рассматривать те или иные категории лиц, имеющих право на предоставление жилья во внеочередном порядке, и т.п., поскольку на страницах журнала уже не раз освещались такие вопросы. Здесь речь пойдет о тех аспектах, которые вызывают споры в теории и на практике, тем самым затрудняя правильное и эффективное разрешение отдельных ситуаций, связанных с реализацией права военнослужащих на жилище, а точнее с предоставлением жилых помещений в порядке очередности.

Дело в том, что согласно существующей судебной практике, военнослужащие, имеющие право на получение жилья во внеочередном порядке, "должны обеспечиваться жильем по спискам внеочередников исходя из времени включения их в эти списки. Поэтому они имеют преимущество перед другими категориями военнослужащих и внеочередниками, включенными в отдельные списки позднее их. Преимуществом перед другими внеочередниками, принятыми на учет и включенными в соответствующие списки ранее, они не пользуются"*(1). Такой вывод сделан Военной коллегией Верховного суда Российской Федерации в Обзоре судебной практики рассмотрения дел по жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц за 1999 год. Такая же позиция отражена и в определении Военной коллегии Верховного суда Российской Федерации от 22 февраля 2000 г. N 5н-439/99, и такой же позиции придерживаются отдельные авторы, считающие ее верной и имеющей большое практическое значение*(2).

На практике при подобном толковании правовых норм проблема сводится к созданию ситуации, в которой военнослужащие, принятые на учет нуждающихся в жилых помещениях раньше других военнослужащих, имеющих право на внеочередное получение жилья, при появлении в последующем у них основания быть обеспеченными жилыми помещениями вне очереди (и включенными в соответствующие списки) обеспечиваются жильем гораздо позднее последних. При подобном подходе создается очередь среди внеочередников, и такая ситуация выглядит нелогичной.

В то же время, военнослужащий, имевший право на предоставление жилья вне очереди ранее того, который состоял на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий до него и приобрел такое же право позже, должен был быть обеспечен жилой площадью вне очереди еще до появления у последнего такого права, и в определенном смысле можно говорить об ухудшении его правового положения в случае, если порядок предоставления жилья внеочередникам будет основываться на дате принятия на учет нуждающихся исходя из общего списка.

В рамках существующей практики применения жилищного законодательства у военнослужащих нередко возникают вопросы о том, в какой последовательности должно предоставляться жилое помещение, например, когда соответствующей воинской части выделена одна квартира, а внеочередников в такой части несколько. Ведь, действительно, при приведенном выше толковании закона судебными органами во внимание будет приниматься время включения военнослужащих в список внеочередников, а не время принятия на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. В таком случае на практике складывается следующая ситуация: военнослужащий, принятый на учет нуждающихся гораздо раньше, чем многие внеочередники, у которого основание на предоставление жилья вне очереди возникло позже, в отсутствие жилищного фонда фактически "сдвигается" в очереди по отношению к ним назад, и в рассматриваемой ситуации при наличии нескольких внеочередников жилье получит тот, кто раньше был включен в список внеочередников, несмотря на фактическую дату принятия на учет нуждающихся в общей очереди. Но является ли правильной такая позиция? По каким спискам и как военнослужащие должны обеспечиваться жильем в настоящее время и имеют ли одни внеочередники какое-либо преимущество перед другими внеочередниками?

Неоднозначность толкования правовых норм, регулирующих указанную сферу отношений, и сложность правоприменения вызывают необходимость проведения анализа существующей проблемы.

Приведенная выше точка зрения, отраженная в одном из обзоров судебной практики Военной коллегии Верховного суда Российской Федерации, сформировалась в период действия Жилищного кодекса РСФСР (далее - ЖК РСФСР), поэтому необходимо проанализировать жилищное законодательство, действовавшее в то время, а затем перейти к действующему законодательству Российской Федерации.

Статьей 33 ЖК РСФСР было предусмотрено, что "жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений. Граждане, имеющие право на первоочередное и внеочередное предоставление жилых помещений, включаются в отдельные списки".

В соответствии с п. 15 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденных постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335 (с последующими изменениями), приведенные выше положения были конкретизированы: "учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, ведется по единому списку, из которого одновременно в отдельные списки включаются граждане, имеющие право на первоочередное и внеочередное получение жилых помещений", т.е. гражданин, имеющий право на предоставление жилья вне очереди, должен состоять одновременно как в общем списке, так и в отдельном списке граждан, имеющих право на внеочередное получение жилого помещения.

Пункт 29 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденной приказом Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. N 80, уточняет данные положения применительно к Вооруженным Силам Российской Федерации: "учет военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений: ведется исходя из времени принятия их на учет по единому списку, из которого одновременно в отдельные списки включаются военнослужащие, имеющие право на первоочередное и внеочередное получение жилых помещений".

Пункт 37 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации также закрепляет положение о том, что "распределение поступающих в воинскую часть жилых помещений между военнослужащими производится жилищной комиссией воинской части в порядке очередности исходя из времени принятия их на учет и включения в списки нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий)".

На основании изложенного представляется обоснованным утверждение, что единый (общий) список и список внеочередников не противопоставляются, а основным является единый (общий) список, из которого военнослужащий, имеющий соответствующее право, может быть включен в другой список.

Как отмечалось в юридической литературе советского периода касательно льгот в очередности предоставления жилья, "на практике иногда составляют единый список лиц, имеющих право на первоочередное получение жилых помещений: безотносительно, когда граждане были приняты на учет. Это не верно. Все категории граждан, перечисленные в: имеют равное право на первоочередное получение жилых помещений. Поэтому лица должны включаться в список только по времени принятия на учет. Жилищные органы нередко составляют отдельные списки на каждую категорию граждан, имеющих право на первоочередное получение жилых помещений. Это не противоречит закону. Но и здесь по каждому списку должен быть соблюден принцип предоставления жилых помещений в порядке очередности, исходя из времени принятия на учет"*(3).

"По смыслу ст. 33 ЖК РСФСР: все граждане, в том числе и первоочередники, включаются в общий список. Но последние дополнительно включаются в отдельные списки. Другими словами, граждане, имеющие право на первоочередное получение жилых помещений, при включении в отдельные списки остаются одновременно в общем списке. Следует отметить, что гражданин, который приобрел право на первоочередное получение жилого помещения позднее, чем встал на учет по улучшению жилищных условий, включается в отдельный список со времени приобретения им такого права"*(4).

Таким образом, существует точка зрения, несколько противоположная той, которая изложена в приведенной выше позиции судебных органов. Эта точка зрения сводится к тому, что жилые помещения должны предоставляться в порядке очередности, исходя из времени принятия на учет и включения в единый (общий) список, а обеспечение жильем по спискам внеочередников должно осуществляться исходя из времени принятия на учет в общей очереди, т.е. при предоставлении квартиры приоритет должен отдаваться тому внеочереднику, который был принят на учет нуждающихся раньше согласно единому (общему) списку.

И если при существовании категории первоочередников еще можно было вести речь про некую очередность в льготном списке, то касательно внеочередников такой подход представляется несколько спорным, поскольку предоставление жилья вне очереди уже предполагает отсутствие всякой очереди, в том числе между самими внеочередниками.

Вместе с тем, в юридической литературе высказывалось мнение о том, что, несмотря на то, что само понятие внеочередности предполагает, что предоставление жилья должно осуществляться вне всякой очереди, в действительности это не так, поскольку законодательством предусмотрен порядок принятия на учет нуждающихся и включения в списки очередников*(5).

В связи с вышеизложенным представляет интерес и совершенно противоположная позиция Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации, выраженная в определении от 7 октября 2003 г. N 6-В03-8 по вопросу применения положений ранее действовавшей редакции п. 3 ст. 14 Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" от 15 мая 1991 г. N 1244-I о предоставлении жилья определенным в данном Законе категориям лиц, о том, что "подлежащий применению в данном случае специальный закон разрешение требования о предоставлении жилой площади не ставит в зависимость от наличия или отсутствия других лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий в первоочередном или внеочередном порядке, и времени постановки их на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, а также не содержит положения о предоставлении жилой площади в порядке очередности". Как видно, здесь вообще речь идет об отсутствии какой-либо очередности при предоставлении жилья конкретному лицу.

Действительно, на практике жилищные органы сталкиваются с проблемой порядка распределения жилья внеочередникам. Причем как первая точка зрения судебных органов, так и вторая, противоположная ей, имеют свое логическое обоснование и право на существование. Подобное противоречие, с точки зрения автора, возникает из-за неоднозначного и не вполне точного изложения правовых норм в ранее действовавшем ЖК РСФСР.

Следует сказать и о том, что в настоящее время в ЖК РФ правовая норма, регулирующая данный вопрос, изложена законодателем несколько иначе.

Согласно ст. 52 ЖК РФ жилые помещения по договорам социального найма предоставляются гражданам, которые приняты на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, за исключением установленных ЖК РФ случаев.

Часть 1 ст. 57 ЖК РФ закрепляет положение о том, что жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных ч. 2 ст. 57 ЖК РФ случаев предоставления жилья вне очереди.

В отсутствие надлежащей правовой основы положения указанной правовой нормы также дают возможность неоднозначного толкования ее на практике.

Во-первых, в указанной статье ЖК РФ не ведется речи о каких-либо списках очередников или внеочередников, как это было в ранее действовавшем ЖК РСФСР (ст. 33).

Во-вторых, в ЖК РФ внеочередники практически выведены из сферы действия ч. 1 ст. 57 ЖК РФ самой же правовой нормой, т.е. на них не распространяется положение о предоставлении жилья в порядке очередности исходя из времени принятия на учет нуждающихся.

Тем не менее, в Методических рекомендациях для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 25 февраля 2005 г. N 18*(6), разъяснено, что "граждане, имеющие право на внеочередное предоставление жилых помещений по договору социального найма, включаются в отдельные списки" (п. 17).

Однако указанный правовой акт в своей основе носит рекомендательный характер, а положения ЖК РФ могут быть истолкованы иначе. Остальные же анализируемые в настоящей статье документы, в том числе Инструкция о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, приняты в период действия ЖК РСФСР и не могут в полной мере отвечать нововведениям и положениям, содержащимся в ЖК РФ.

С учетом изложенного, по мнению автора, точка зрения, согласно которой при предоставлении жилья внеочередникам во внимание должно приниматься именно время принятия на учет нуждающихся, представляется в определенном смысле обоснованной, поскольку ранее действовавшее законодательство опиралось на учет нуждающихся и очередность предоставления жилья, не допуская создание нескольких очередей, а предусматривая ведение общего списка и списков лиц, имеющих право на первоочередное и внеочередное предоставление жилья, а ЖК РФ вообще не содержит каких-либо указаний на счет ведения раздельных и единых списков, говоря лишь об очередности исходя из времени принятия на учет нуждающихся.

Тем не менее, подход, согласно которому предоставление жилых помещений внеочередникам должно осуществляться исходя из времени включения их в список внеочередников, также имеет свое право на существование.

Учитывая то, что жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции Российской Федерации, ст. 5 ЖК РФ), определенная надежда возлагается на законодательство субъектов России. Однако противоречивая практика его применения и несогласованность правовых норм законодательства отдельных субъектов Российской Федерации, касающихся очередности предоставления жилья, а чаще точно такая же неурегулированность вопроса, как и на уровне федерального законодательства, требуют закрепления четкой позиции именно в ЖК РФ либо в ином нормативном правовом акте федерального уровня.

С точки зрения автора, исключить наличие фактической очередности среди внеочередников невозможно в любом случае, поскольку при обоих рассмотренных выше подходах в отсутствие жилья вопрос последовательности предоставления жилой площади внеочередникам будет возникать постоянно.

С точки зрения автора, следует детально урегулировать вопросы предоставления жилых помещений по договору социального найма путем создания соответствующей правовой основы.

В частности, в более детальном урегулировании нуждается вопрос очередности, в противном случае будет нарушаться принцип справедливого и правильного распределения жилищного фонда, создаваться путаница в правоприменении, в результате чего будут нарушаться права и законные интересы конкретных военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.

В настоящий же момент гражданам следует основываться на положениях законодательства соответствующего субъекта Российской Федерации, а в случае отсутствия в нем правовых норм, четко регулирующих данный вопрос, при нарушении жилищных прав обосновывать свою позицию в судебном порядке.

З.Х. Акчурин,

преподаватель кафедры военной администрации,

административного и финансового права Военного университета,

кандидат юридических наук, майор юстиции

"Право в Вооруженных Силах", N 5, май 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Обзор судебной практики рассмотрения дел по жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц // Бюллетень Верховного суда Российской Федерации. 2000. N 11. N 12.

*(2) См.: Трофимов Е.Н. О порядке определения очередности предоставления жилых помещений военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в воинских частях (учреждениях) Министерства обороны Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2006. N 12. С. 32, 33.

*(3) Андрианов И.И. Жилищное законодательство. Практические вопросы. М., 1988, С 98.

*(4) Андрианов И.И. Указ. соч. С. 99, 100.

*(5) См.: Комментарий к Жилищному кодексу РСФСР (постатейный) / Отв. ред. проф. В.Б. Исаков. 2-е изд., испр. и доп. М., 2001. С. 79.

*(6) Информационный бюллетень "Законодательные и нормативные документы в жилищно-коммунальном хозяйстве". 2005. N 5.