Момент возникновения гражданской правоспособности органов публичной власти (В.А. Болдырев, "Российская юстиция", N 6, июнь 2007 г.)

Момент возникновения гражданской правоспособности
органов публичной власти

Оценка учреждения, финансируемого собственником, в качестве юридического лица, исходя из содержания закона, связана с моментом, казалось бы, сугубо формальным - его регистрацией. Однако практика применения правовых норм, совершенно обоснованная с точки зрения теории права, пошла по другому пути.

Вопрос об оценке органа публичной власти в качестве юридического лица, созданного в форме учреждения, связан не только с гражданским правом, и требует особого внимания.

В легальной дефиниции юридического лица отсутствует указание на такой признак как государственная регистрация, но согласно п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. Из этого можно, казалось бы, сделать вывод о том, что юридические лица не могут существовать без регистрации, и как следствие, юрисдикционные органы не могут оценивать в качестве юридических лиц никакие организации, если они не отвечают названному формальному требованию*(1).

Вместе с тем на практике долгое время органы публичной власти, в положениях о которых говорилось, что они являются юридическими лицами, рассматривались судами в качестве таковых даже и в том случае, когда их регистрация не проводилась. Данная ситуация, была во многом обусловлена отсутствием единого порядка регистрации организаций. С введением такого порядка проблема во многом была устранена: государственные органы стали регистрироваться как юридические лица. Но и на сегодняшний день регистрация государственного органа как юридического лица имеет определенную специфику.

В пункте 4.10 Методических разъяснений по порядку заполнения форм документов, используемых при государственной регистрации юридического лица*(2), сказано следующее: "При представлении заявления о государственной регистрации органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, имеющих статус юридических лиц, следует учитывать, что указанные органы создаются в распорядительном порядке и считаются созданными с момента принятия соответствующего акта органа государственной власти Российской Федерации, органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления".

Такая оценка закона административным органом позволяет сделать вывод об особом отношении власти к учреждениям, финансируемым собственником, созданным ей самой. Заметим также, что она противоречит категорическому правилу абз. 1 п. 3 ст. 49 ГК РФ: "Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц".

Итак, юридические лица с властной компетенцией по сложившейся практике могут существовать без регистрации.

Сама идея регистрации призвана исключить споры о существовании субъекта права. Акт регистрации по своей природе является индивидуальным (ненормативным) актом органа государственной власти. Как видится, существование сложного юридического состава - наличия двух актов публичной власти (первого - о создании юридического лица с властной компетенцией, второго - регистрации такого акта) - влияло бы положительно на стабильность гражданского оборота. Иными словами, с частноправовой позиции, обязательность регистрации юридических лиц с властной компетенцией и существование такого юридического лица с момента регистрации можно только приветствовать.

Однако если бы в российской правовой системе был воспринят этот подход, не исключалось бы появление проблем иного характера, в частности, противостояния органов публичной власти в момент их создания.

В условиях административной реформы, постоянного создания и упразднения органов публичной власти с целью оптимизации управления и уменьшения коррупции, введение дополнительного барьера (регистрации в качестве юридического лица) для появления органа публичной власти может иметь значение фактора, препятствующего оперативному созданию необходимого органа власти, особенно в условиях чрезвычайного характера.

В качестве антитезиса противники такой точки зрения могут привести следующее суждение: публичные (управленческие, надзорные, карательные) функции органа власти могут существовать и без его регистрации в качестве юридического лица. Оно имеет под собой определенную основу.

Однако следует помнить, что экономическая основа деятельности органа публичной власти имеет серьезное значение, а значит постановка в зависимость реализации властного решения сущностного характера (о создании субъекта) от акта сугубо технического (регистрации субъекта) не отвечает требованию разумности. Впрочем, данный мотив обоснования существования особого момента возникновения правоспособности органов публичной власти не может считаться основным.

Следует заострить внимание и на уровне принятия акта о создании государственного органа со статусом юридического лица. Таким уровнем может быть и самый высокий федеральный уровень. Положим, решение о создании государственного органа и наделении его статусом юридического лица принято Президентом или Правительством России - в такой ситуации считать моментом появления юридического лица момент внесения в реестр записи о нем государственным служащим среднего звена было бы абсурдом, противоречило бы сущности и иерархическому принципу построения власти.

Таким образом, признанная в правоприменительной практике возможность существования органа публичной власти как юридического лица до момента его государственной регистрации, соответствует правовой доктрине и может считаться рациональной. Тем не менее, неоспоримо правильной, имеющей частноправовую ценность, видится обязательность последующей регистрации такого юридического лица. В связи со сказанным, в пункт 3 ст. 49 ГК РФ следовало бы ввести абзац следующего содержания: "Правоспособность юридического лица, являющегося государственным органом или органом местного самоуправления, возникает с момента принятия решения о его создании". А пункт 2 ст. 51 ГК РФ в связи с этим изложить в следующей редакции: "Юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц, за исключением случаев, установленных законом".

В то же время, прекращение деятельности юридического лица - органа государственной власти или органа местного самоуправления - должно осуществляться в общем порядке, то есть после внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц, поскольку это необходимо для защиты интересов кредиторов таких юридических лиц. В этом будет усматриваться уважение государства к частноправовым интересам.

В.А. Болдырев,

старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин

Омской академии МВД России, кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 6, июнь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Этой точки зрения придерживается, например, В. Артемов (Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Хозяйство и право. - 2003. - N 3.

*(2) Приказ Федеральной налоговой службы от 1 ноября 2004 г. N САЭ-3-09/16@ "О методических разъяснениях по заполнению форм документов, используемых при государственной регистрации юридического лица и индивидуального предпринимателя" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2005. - N 1.