Судебный контроль над исполнительной властью в Российской Федерации (С.В. Левин, "Российская юстиция", N 6, июнь 2007 г.)

Судебный контроль над исполнительной властью в Российской Федерации

Феномен судебного контроля давно является предметом научного исследования, однако особую значимость это направление приобрело в связи с осуществлением судебной реформы.

Судебный контроль является разновидностью государственного контроля; его, также как и иной социальный контроль, можно рассматривать как функцию управления, для которой характерна система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта в соответствии с принятым решением, выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений, корректирование*(1). Следует заметить, что взаимный контроль осуществляется всеми тремя ветвями государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной; является одним из инструментов их взаимодействия в государственном механизме*(2). Таким образом, контрольная деятельность рассматривается, во-первых, как специфическая правовая форма управленческой деятельности органов государства, во-вторых, как организационно-юридическое средство обеспечения законности в управленческой деятельности. В процессуально-юридическом аспекте контроль за деятельностью органов государственного управления и должностных лиц является одним из основных требований обеспечения режима законности. Судебному контролю в данном случае принадлежит особое место в системе гарантий законности в деятельности органов законодательной и исполнительной власти.

От иных форм контрольной деятельности, осуществляемой органами законодательной и исполнительной власти, судебный контроль отличает ряд специфических особенностей, обусловленных местом судебной власти в государственном механизме. В соответствии со ст. 1 (п. 2) Федерального конституционного закона N 1-ФКЗ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей*(3). Таким образом, она в известной степени выделяется в системе государственной власти и определенным образом обособляется в ней*(4). Одновременно с этим она сохраняет свою принадлежность к государственной власти, не порывает с нею, а взаимодействует с нею диалектически: контролирует правомерность государственной власти и ее органов и одновременно усиливает ее, обеспечивая стабильность государственной власти и защищая ее правовые основы. Идея Е.Б. Мизулиной о том, что суд должен существовать вне государства и даже над государством*(5), представляется спорной.

Развитие государственности исторически повлекло изменение целей судебной деятельности. Из средства защиты государственных интересов, обеспечения стабильности существующего строя, суд в современных государствах постепенно превращается в средство обеспечения права, защиты верховенства права и сохранения демократических ценностей и завоеваний, в числе которых права человека. Однако смена ценностных ориентиров не изменила государственную природу судебной деятельности. Суд, лишенный свойства государственности, перестает быть средством защиты. Его ценность состоит именно в том, что стороны конфликта могут через суд искать защиты своих прав у государства, а государство, обеспечивая деятельность суда, тем самым создает средство, необходимое для защиты нарушенного права. Без судебной власти государство не может выполнять функции охраны правопорядка и защиты прав, свобод и законных интересов граждан. В тех же случаях, когда отдельные государственные органы или должностные лица нарушают право, и их действия становятся предметом рассмотрения в суде, именно наличие у суда государственной власти позволяет ему разрешать спор и защищать нарушенное право, сдерживая попытки кого бы то ни было преступить его.

Таким образом, судебная власть не может существовать вне государства так же как государство не может выполнять свои функции без судебной власти. Поэтому признание государством ценности судебной власти, осознание и принятие идеи о самостоятельности последней означает, что данное государство признает необходимость самоограничения своей власти. Поэтому судебная власть, являясь сама властью государственной, одновременно используется современным государством как средство собственного самоограничения*(6).

Одновременно, элементом, составляющим сущность судебной власти, является ее судебное предназначение. Существо судебной власти составляет полномочие разрешать на основе норм права споры или конфликты в ситуации посягательства на установленный в государстве порядок*(7). Перед судебной властью не могут быть поставлены задачи судить о целесообразности, об идеях, пристрастиях или выгоде, о политических взглядах, если это не затрагивает правоотношений.

Ее сущность состоит лишь в применении известного и общеобязательного масштаба, уже содержащегося в правовых нормах, к конкретному акту социального поведения или социальных отношений. Судебная власть лишь определяет, нарушает ли конкретное решение или действие (бездействие) субъекта права правовые нормы, и какая санкция предусмотрена за это применяемой нормой. В этом одно из главных отличий судебной власти от власти законодательной и исполнительной, которые имеют возможность творческого решения стоящих перед ними задач, когда они создают при осуществлении власти новые нормы права или новое управленческое действие или решение. Судебная власть призвана лишь воздействовать на поведение субъектов уже сложившегося спорного правоотношения, прекращая своим решением сам спор, восстанавливать нарушенное право, преобразовывать поведение субъектов права из противоправного в правомерное*(8). В этом состоит арбитральный характер судебной власти, который предполагает взаимодействие ее со всеми субъектами рассматриваемого юридического конфликта, невозможность только господства-подчинения в этих отношениях.

В научной литературе нет ясности по вопросу о том, является ли судебный контроль функцией судебной власти, или же судебная власть осуществляет исключительно функцию правосудия в различных формах, в том числе в форме судебного контроля*(9). Более правильным, на наш взгляд, следует рассматривать судебный контроль как самостоятельную функцию судебной власти. Наиболее очевидным критерием существования судебного контроля как самостоятельной функции судебной власти является то обстоятельство, что ее осуществление формирует стандарты подзаконной деятельности органов исполнительной власти*(10).

В этой связи важно установить соотношение правосудия и судебного контроля, которые как функции одной специфической ветви государственной власти имеют много общего, в т.ч. принципы осуществления, а также особый процессуальный, строго регламентированный законом, порядок рассмотрения судебных дел.

Однако, наряду с общими чертами, правосудие и судебный контроль имеют существенные различия.

1. Это различные формы государственной деятельности. Правосудие - это конституционно закрепленная форма государственной деятельности в сфере осуществления судебной власти, выражающаяся в защите и охране судами общей и арбитражной юрисдикции нормального функционирования общественных отношений*(11). Оно осуществляется исключительно органами судебной власти. Контроль - функция различных институтов системы управления общественными процессами, он свойственен и реализуется органами всех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.

2. Функциональное назначение. При осуществлении правосудия наиболее ярко выражена регулятивная функция государства, при осуществлении судебного контроля - охранительная функция*(12).

3. Различные правовые основания осуществления правосудия и судебного контроля. Так, конституционной основой осуществления правосудия являются ст.ст. 18 и 118 Конституции Российской Федерации. Возможность осуществления судебного контроля в государственном управлении предусмотрена ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, согласно которой решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. В ч. 2 ст. 118 Конституции РФ закреплены разные формы судопроизводства, при этом указано на осуществление именно судебной власти, а не только правосудия. Отсюда следует, что в указанных формах судопроизводства может быть реализовано не только правосудие, но и судебный контроль.

4. Предмет судебного разбирательства, а также характер принимаемых судом решений. Поводом для осуществления судебного контроля является заявление или жалоба, в то время как при осуществлении правосудия - исковое заявление, заявление об установлении фактов, имеющих юридическое значение. В литературе справедливо указывается на различия между этими двумя формами. Основной функцией жалобы является доведение до сведения компетентных органов данных о допущенных нарушениях законности, в том числе прав и свобод личности, правовыми нормами. Функция защиты субъективных прав и законных интересов личности в жалобе выявлена не так явно, как в иске; защита личности является своего рода "побочным эффектом" устранения нарушений законности. Таким образом, исковое заявление является, прежде всего, средством защиты ущемленного субъективного права, а уже затем сообщением о нарушении законности.

Предметом судебного разбирательства при осуществлении правосудия являются спорные общественные отношения. Судебный акт носит индивидуальный регулятивный характер. Иной предмет судебного рассмотрения и характер имеют решения, принимаемые судом при осуществлении контроля. Предметом рассмотрения и судебной оценки являются акт соответствующего органа или должностного лица, либо их действия, а результатом рассмотрения - решение, либо отменяющее незаконные акт или действие, либо понуждающее к совершению таковых, но в рамках закона. Это обусловливает вторичность судебного контроля. С момент вступления в законную силу решения суда о признании нормативного правового акта или его части незаконными они считаются недействующими.

При анализе характера судебного контроля и его места в социальном управлении необходимо отметить его отличие от ведомственного контроля, существующего в системе органов исполнительной власти, от контроля органов законодательной власти, общественного контроля. Судебный контроль является внешним по отношению к субъектам социального управления, поскольку он осуществляется органами судебной власти, которые не входят в систему органов исполнительной и законодательной властей. Суд не заинтересован в исходе дела, поскольку не принимал спорное управленческое решение, что обеспечивает объективный сбор информации для принятия решения. Судебный контроль, в отличие от иных видов государственного, а также от общественного и иного контроля, осуществляется не по инициативе суда.

Существенной отличительной особенностью судебного контроля является его альтернативность. Гражданин вправе выбрать, в какой орган он будет оспаривать (обжаловать) государственно-властный акт - в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти или к должностному лицу. Таким образом, судебный контроль не является обязательной функциональной стадией социального управления, а выступает дополнительной гарантией понуждения государственного органа к совершению надлежащих действий или к устранению отклонений в принятых ими решений. Т.е. судебный контроль выгодно отличается от иных форм государственного контроля тем, что осуществляется независимым органом, находящимся вне системы управления. По объекту контрольной деятельности судебный контроль является всеобъемлющим, т.е. он осуществляется вне зависимости от направления социального управления или ведомственной принадлежности субъекта социального управления.

Таким образом, судебный контроль - это конституционно закрепленная самостоятельная функция судебной власти, заключающаяся в проверке судами конституционной, общей и арбитражной юрисдикции законности актов (действий) органов государственной власти и местного самоуправления, а также их бездействия, осуществляемая в особом процессуальном порядке в целях восстановления и защиты прав и свобод граждан*(13).

Особое значение судебный контроль имеет для обеспечения режима законности в деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти, поскольку его осуществление позволяет своевременно и квалифицированно рассмотреть характер их поведения и принимаемых ими решений, с тем, чтобы обеспечить их строгое соответствие закону, охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Судебный контроль позволяет не только устранить нарушения законодательства, отменить незаконные правовые акты, но и принять решения, обязывающие органы и должностных лиц исполнительной власти к действиям в рамках закона.

"Известно, - справедливо подчеркнул В.М. Лебедев, - что повышение роли судебной власти в государственно-правовом механизме происходит, когда она получает право контроля за правовым содержанием всех нормативных актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти. Если традиционное правосудие, рассматриваемое в рамках проблемы правоприменения, демонстрирует такую сторону единства государственной власти, как взаимодействие и взаимодополнение различных ветвей власти, то судебный контроль за правовым содержанием нормативных актов - проявление принципа "сдержек и противовесов". Именно с этого момента, как полагают многие авторы, судебная власть получает реальный статус "настоящей власти", т.е. однопорядковой и равнозначной двум другим ветвям власти"*(14).

Одной из главных целей демократизации современного общества была провозглашена идея создания правового государства, в котором судебная власть должна стать одним из важнейших элементов структуры государственной власти наряду с законодательной и исполнительной.

С.В. Левин,

соискатель кафедры государственного строительства и права

Российской академии государственной службы

при Президенте Российской Федерации

"Российская юстиция", N 6, июнь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Алексеев С.С. Общая теория права. - М., 1981. - С. 174.

*(2) См.: Андрийко О.Ф. Контроль в демократическом государстве. Проблемы и тенденции. - Киев, 1994. - С. 8-32.

*(3) Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - N 1. - Ст. 1.

*(4) См.: Жуйков В.М. Статус суда, его полномочия, судебная система и виды судопроизводства как условия обеспечения права на судебную защиту. // Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. - М., 1997. - С. 41.

*(5) См.: Мизулина Е.Б. Уголовный процесс: концепция самоограничения государства. Автореф. дисс.... докт. юрид наук. - Ярославль, 1991. - С. 10, 18-19.

*(6) См.: Нерсесянц B.C. Идеи и конструкции правовой государственности: история и современность // Социалистическое правовое государство: концепция и пути развития. - М., 1990. - С. 49; Петрухин И.Л. Проблемы судебной власти в современной России. // Государство и право. - 2000. - N 7. - С. 15.

*(7) См.: Ржевский В.А. Роль судебной власти в правовом государстве. // Основы государства и права: Учебное пособие. - Ростов-на-Дону, 1995. - С. 118-119.

*(8) Подробнее см.: Судебная власть. / Под ред. И.Л. Петрухина. - М, 2003. - С. 81.

*(9) См., например: Ковтун Н.Н. Судебный контроль в уголовном судопроизводстве России. - Н. Новгород, 2002. - С. 28; Колоколов Н.А. Судебный контроль на стадии предварительного расследования преступлений: важная функция судебной власти: Проблемы осуществления в условиях судебной реформы. Дис... канд. юрид. наук. - М, 1998. - С. 55; Ржевский В.А., Чепурнова Н.М. Судебная власть в Российской Федерации. Конституционные основы организации и деятельности. - М., 1997. - С. 96-98.

*(10) См.: Таричко И.Ю. Функция судебного контроля в российском уголовном процессе. Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. - Омск, 2004. - С. 14, 18.

*(11) Чепурнова Н.М Судебный контроль и правосудие: проблемы соотношения. // Северо-кавказский юридический вестник. 1999. - N 2.

*(12) Следует заметить, что такое разграничение, бесспорно, носит условный характер. В чистом виде выделить данные функции государства не представляется возможным в деятельности ни одной из трех ветвей государственной власти в силу их взаимосвязи в практике функционирования органов власти.

*(13) См.: Макарова О.В. Судебный контроль судов общей юрисдикции за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти федеральному закону. Автореф. дисс. ...канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 15.

*(14) Лебедев В.М. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. - 2000. - N 9. - С. 2.