Институт омбудсмена в странах СНГ и Балтии (М. Башимов, "Российская юстиция", N 6, июнь 2007 г.)

Институт омбудсмена в странах СНГ и Балтии

Институт омбудсмена (уполномоченного по правам человека), возникший как специфический юридический феномен скандинавского происхождения, в настоящее время функционирует во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки, Океании. Стремительное распространение этого института во второй половине XX в. в значительной мере было вызвано тем проявившимся в годы второй мировой войны "пренебрежением и презрением к правам человека", о котором сказано в преамбуле Всеобщей декларации прав и свобод человека. Начало третьего тысячелетия ознаменовало новый этап в развитии этого института, ставший результатом процессов демократизации на постсоветском пространстве.

Впервые должность парламентского уполномоченного появилась в 1809 г. в Швеции и с тех пор стала учреждаться во многих странах мира. В Финляндии эта должность была введена в 1919 г., в Норвегии - в 1952 г., в Дании - в 1953 г., в Великобритании - в 1967 г., в Греции - в 1969 г., во Франции - в 1973 г., в Португалии - в 1976 г., в Испании - в 1978 г., в Нидерландах - в 1983 г., в Польше (1987 г.), на Кипре и в Македонии - в 1991 г., в России - в 1997 г. и т.д. В разных странах институт имеет разное название*(1), но, по сути, выражает одно - защиту прав человека от произвола и злоупотребления властью в государстве со стороны чиновников.

Маастрихстский договор 1992 г. ввел институт омбудсмена в систему органов Европейского Союза*(2), а Совет Европы учредил должность Комиссара по правам человека Совета Европы*(3). Необходимость создания института омбудсмена осознали в государствах с межэтническими и конфессиональными проблемами. Республика Боснии и Герцеговины, Федерация Боснии и Герцеговины и Сербская Республика подписали приложение N 6 к общему рамочному соглашению о мире для Боснии и Герцеговины (Дейтонское соглашение) и действующий председатель ОБСЕ после консультации со сторонами стал назначать уполномоченного по правам человека.

После распада социалистической системы страны СНГ и Балтии, став полноправными членами мирового сообщества, в своих конституциях провозгласили человека высшей социальной ценностью, признав верховенство естественных прав человека и отказавшись от насаждавшегося в советский период приоритета интересов государства по отношению к интересам личности. Происходившие в странах СНГ и Балтии процессы становления нового конституционного строя требовали совершенствования старых и поиска новых правовых механизмов защиты прав и свобод человека. Существовавшие механизмы защиты прав и свобод граждан не в должной мере удовлетворяли потребностям защиты гражданина от произвола чиновников. Поэтому в постсоветских государствах институт уполномоченного по правам человека быстро получил законодательное и общественное признание.

Для всех стран остаются важными все формы контроля за деятельностью администрации. По мнению специалистов, на сегодняшний день никто не может утверждать, что судебный или парламентский контроль в состоянии обеспечить эффективную и достаточную охрану гражданина от неправомерных действий государственной администрации. Доказательством служит тот факт, что такие консервативные в правовом отношении страны, как Англия и Франция, неохотно принимающие новые веяния, в итоге учредили у себя институт омбудсмена. Практика показывает, что данный институт отвечает ощущаемой во всем мире потребности в эффективном контроле за осуществлением власти через деятельность государственной администрации. Реальностью современного общества является то, что гражданин сегодня как никогда остро ощущает настоятельную потребность в защите от несправедливости, злоупотребления властью, принуждения и т.д. Для достижения этой цели хороши все эффективные методы*(4).

В научной литературе отсутствует единство в понимании сущностных характеристик института омбудсмена. Ими нередко называют институты, построенные по типу омбудсмена или основанные на омбудсменовской идее. Именно популярность этой идеи, - считает Бойцова В.В., стала причиной некритического отношения к практике присвоения наименования "омбудсмен" учреждениям, выполняющим далекие от омбудсменства функции*(5). При анализе данного правового института за отправную модель берется классическая концепция омбудсмена (Швеция и другие страны). Большинство государств пошли по этому пути, назначая парламентских омбудсменов, но в последнее время государства пошли по пути создания конструкции института, независимых и не подотчетных никому. К ним, к примеру, относится Россия и т.д. Парламент назначает омбудсмена, а дальше он, неподотчетен никому, он только по окончании календарного года направляет доклад о своей деятельности Президенту, в Парламент и в высшие суды, а также Генеральному прокурору.

Многие государства учредили службы исполнительных омбудсменов. Во Франции он назначается правительством. Неадминистративная сущность выполняемых французским медиатором функций не позволяет отнести его к исполнительной власти. Практика показала, что благодаря авторитету и успеху, достигнутыми в своей деятельности различными руководителями этого института, опасность чрезмерной зависимости от правительства не оправдалась. В США несколько штатов учредили посты омбудсмена при губернаторах, отказавшись от понимания омбудсмена как агента законодательной власти. На федеральном уровне данный институт оказался неприемлемым в силу конституционных традиций. В США исполнительную власть возглавляет Президент. Омбудсмен как агент парламента нарушил бы определенный баланс в политической системе Америки. Во вторых, в США сильны традиции в соответствии с которыми законодатели оказывают помощь избирателям посредством разрешения жалоб в надежде на поддержку в избирательной компании. Тем самым омбудсмен мог стать конкурентом для законодателей.

Появились омбудсмены, назначаемые главами государств, президентами (Ирландская Республика, Республика Кипр, государства Содружества наций). При этом в Ирландской Республике, Республике Кипр и во Франции назначение происходило на основании закона. Несмотря на различные модификации данного института, его важными признаками являются функциональное назначение и решаемые задачи (к числу которых относится прежде всего осуществление расследований по восстановлению нарушенных прав граждан, правовое просвещение, приведение законодательства в соответствие с международными стандартами, рекомендации по корректировке действий, представление докладов и т.д.). Принадлежность к законодательной или исполнительной власти уже не рассматривается как его определяющая составляющая данного правового института*(6). Потребовалось принятие ООН Парижских принципов, которые стали служить критерием оценки эффективности функционирования создаваемых национальных учреждений по правам человека в государствах. Национальные независимые учреждения, созданные не в соответствии с Парижским принципами, не считались независимыми и демократичными, и не пользовались достаточным доверием международного сообщества. Парижские принципы определяли, что институт омбудсмена должен быть создан в соответствии с Конституцией или специальным законом, быть независимым, с четко отраженной юрисдикцией и полномочиями, доступным, сотрудничающим с другими органами, с неправительственными правозащитными организациями, оперативным и подотчетным. Центр по правам человека ООН в своих руководствах государствам по созданию и укреплению национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, разъяснял, что "Независимый юридический статус должен находиться на достаточно высоком уровне, чтобы учреждение могло выполнять свои функции, не подвергаясь вмешательству или противодействию со стороны любой ветви власти или любого государственного или частного субъекта. Этого можно добиться, подчинив учреждения непосредственно парламенту или главе государства"*(7). Такая конструкция исходит из того, что депутаты парламента, главы государств, президенты выступают выразителями воли народа.

Сравнительно-правовое исследование некоторых вопросов, касающихся статуса омбудсмена, позволило выявить общие специфические черты этого института:

1. Распространение института омбудсмена является закономерным итогом политики мирового сообщества после второй мировой войны по поощрению и созданию национальных независимых учреждений по защите прав человека, демократизации общества. Важно осознание того, что данный институт не стоит над всеми государственными правозащитными органами, а является важным дополнительным (субсидиарным) механизмом правообеспечения, действующего в государстве.

2. Главная задача деятельности омбудсмена - охрана прав граждан. Это определяет его как элемент системы охраны правопорядка в широком смысле, существующей наряду с парламентским, судебным, административным и иными формами контроля и надзора. В странах СНГ и Балтии институт уполномоченного по правам человека учреждался в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод человека, гарантирования индивидуальной правовой сферы. В омбудсмене гражданин видит независимое должностное лицо, стоящее на защите его прав и не связанное отношениями служебной подчиненности с государственной администрацией, нарушившей права гражданина. Наличие института омбудсмена гуманизирует правовую систему, сглаживает противоречия, выступает важным институтом обеспечения конституционной безопасности, способствует формированию административных стандартов и этических принципов управления. Рекомендации омбудсменов, их доклады и отчеты высоко оцениваются, потому что они являются продуктом тщательного социального анализа функционирования системы управления.

3. Институт омбудсмена создается только в соответствии с Конституцией или специальным законом. Поэтому правовой статус омбудсменов СНГ и Балтии определялся, как и требуют международные стандарты, только законами. Первым государством из стран СНГ и Балтии стала Литва, принявшая 11 января 1994 года закон "О Контролерах Сейма". В 1996 году были приняты: в Грузии 16 мая Закон "О Народном защитнике Грузии", в России 25 декабря федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". В 1997 году уже в четырех государствах были приняты законы: 24 апреля в Узбекистане - "Об Уполномоченном Олий Мажлиса Республики Узбекистан по правам человека", 17 октября в Молдове - "О парламентских адвокатах", 5 декабря в Латвии - "О государственном бюро по правам человека", 23 декабря в Украине - "Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека". В Азербайджане конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека (омбудсмен)" был принят 28 декабря 2001 года, а в Кыргызстане Закон "Об Омбудсмене (Акыйкатчы) Кыргызской Республики" - 25 июня 2002 года. В Казахстане институт омбудсмена был введен Указом Президента "Об учреждении должности Уполномоченного по правам человека" - 19 сентября 2002 года. Свою деятельность омбудсмен Казахстана осуществляет в соответствии с Положением об Уполномоченном по правам человека, утвержденным Президентом Республики. Учреждение в странах СНГ и Балтии поста омбудсмена означает признание на высшем государственном уровне необходимости создания новых дополнительных механизмов защиты прав человека.

4. В основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью государственной администрации. В компетенцию омбудсмена не входят конфликты между гражданами. Анализ объема контрольных полномочий омбудсменов в отношении различных органов и лиц позволяет разделить омбудсменов из этого критерия на несколько групп. К первой группе относятся омбудсмены, осуществляющие свои полномочия в отношении государственных органов, принадлежащих различным ветвям власти (Швеция, Финляндия, Польша). В этих странах функции омбудсмена распространяются не только на деятельность органов исполнительной власти, но и на деятельность судебной системы, исправительных учреждений, муниципальных органов и т.д. В Швеции омбудсмен в качестве "чрезвычайного" прокурора, может выступать с инициативой возбуждения судебного разбирательства против должностного лиц. Омбудсмен Польши, в некоторых случаях, тоже может действовать как прокурор.

Во второй группе большинство омбудсменов, полномочия которых распространяются лишь на органы исполнительной власти. К ним относятся и большинство стран СНГ и Балтии, которые в силу сильного противодействия не последовали по пути Польши, первой из пост социалистических стран, учредивших пост омбудсмена и наделивших его широкими полномочиями. К третьей группе принадлежат омбудсмены, чья сфера контроля охватывает не только государственные органы, но и распространяется на негосударственные структуры.

5. Все омбудсмены в странах СНГ и Балтии избираются парламентами. В Литве пять Контролеров назначаются Сеймом из числа кандидатов, предложенных Председателем Сейма сроком на 4 года. Народного защитника Грузии сроком на 5 лет избирает Парламент большинством голосов от его полного состава. Правом представления кандидатуры обладает Президент, парламентская фракция, группа членов Парламента, состоящая не менее чем из десяти человек, не входящих ни в одну из фракций. В России Уполномоченный по правам человека назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием. Каждая кандидатура, выносимая на тайное голосование, при назначении Уполномоченного включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов. Предложения о кандидатах на должность омбудсмена могут вноситься в Государственную Думу Президентом, Советом Федерации, депутатами Думы и депутатскими объединениями в ней. В Узбекистане омбудсмен избирается Олий Мажлисом из числа депутатов на срок полномочий Олий Мажлиса. Три парламентских адвоката Молдовы назначаются на должность большинством голосов депутатов. Предложения о кандидатах вносятся в Парламент Президентом, не менее чем 20 депутатами Парламента и Правительством. По каждой из кандидатур Парламенту представляется мотивированное заключение парламентской Комиссии по правам человека и национальным меньшинствам. В Латвии директора Государственного бюро по правам человека сроком на 4 года назначает Сейм по предложению Кабинета Министров, а омбудсмена Украины - Верховная Рада тайным голосованием сроком на 5 лет. Предложения по кандидатурам на должность Уполномоченного вносят Председатель Верховной Рады или не менее одной четвертой народных депутатов от конституционного состава Рады. Соответствующий комитет Рады представляет Верховной Раде свои заключения по каждой кандидатуре, о соответствие ее требованиям, предусмотренным законом, и отсутствии причин, которые препятствовали бы занятию этой должности. Омбудсмен Азербайджана избирается большинством голосом Мили Маджилиса из трех кандидатур, предложенных Президентом. Бели Парламент обоснованно отклонил все 3 кандидатуры, то Президент в течение 15 дней должен принять новый список кандидатов. В Кыргызстане омбудсмен (Акыйкатчы) избирается на должность Законодательным собранием тайным голосованием. Правом представления кандидатуры на должность омбудсмена обладают Президент, депутатские объединения, группа депутатов Законодательного собрания и Собрания народных представителей Жогорку Кенеша, состоящая не менее чем из семи человек, не входящих ни в одно из депутатских объединений, а также политические партии и общественные объединения. По каждой из кандидатур Законодательному собранию представляется мотивированное заключение, имеющегося в ней Комитета по правам человека. В Казахстане в соответствии с Указом Уполномоченный по правам человека назначается на должность Президентом Республики после консультаций с Комитетами Палат Парламента, перечень которых определяется Президентом. Омбудсмен в соответствии с п. 7 статьи 14 в любой момент может быть досрочно освобожден от занимаемой должности будучи назначенным на другую должность. Среди других стран СНГ и Балтии, которые обсуждают целесообразность учреждения института омбудсмена: Республики Беларусь и Таджикистан.

6. Институт омбудсмена в соответствии с Парижскими принципами должен быть независимым, с четко отраженной юрисдикцией и полномочиями, доступным, сотрудничающим с другими органами, с неправительственными правозащитными организациями, оперативным и подотчетным. В целом, институты омбудсменов СНГ и Балтии соответствуют этим принципам, они проводят большую правозащитную работу, но анализ их деятельности показывает, что это еще далеко от совершенства.

7. Существенной характеристикой правового статуса омбудсмена является независимость при проведении расследований, что должно быть подкреплено гарантиями иммунитета от уголовного и судебного преследования. Почти все омбудсмены СНГ и Балтии независимы в своей деятельности и неприкосновенны. Контролеры Сейма в силу закрепления за ними статуса агента законодательной власти. Независимы они и от членов Сейма, других институтов и должностных лиц; Контролер Сейма без согласия Сейма не может быть привлечен к уголовной ответственности или заключен под стражу, а также не может быть иным образом ограничена его свобода. Народный Защитник Грузии неприкосновенен. Привлечение его к уголовной ответственности, задержание или арест, обыск жилища, автомашины, рабочего места, а также личный обыск допускаются лишь с согласия Парламента. Бели согласия не получено, задержанный или арестованный омбудсмен должен быть немедленно освобожден. Решение по этому вопросу Парламент принимает не позднее 14 дней с момента обращения Генерального Прокурора. Омбудсмен вправе не давать показания по факту, доверенному ему как Народному Защитнику. Это право сохраняется за ним и после прекращения полномочий. Он не привлекается к ответственности за мнения и взгляды, высказываемые им при исполнении своих обязанностей. На основании его заявления соответствующими государственными органами обеспечивается безопасность омбудсмена и его семьи. Омбудсмен России обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность распространяется на его жилое и служебное помещение, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. В случае задержания Уполномоченного на месте преступления должностное лицо, произведшее задержание, немедленно уведомляет об этом Государственную Думу, которая должна принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры. При неполучении в течение 24 часов согласия на задержание Уполномоченный должен быть немедленно освобожден. Омбудсмен Узбекистана не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия Олий Мажлиса, а в период между сессиями - без согласия Совета (Кенгаша) Парламента. Уголовное дело в отношении омбудсмена может быть возбуждено только Генеральным прокурором. Не допускается привод, задержание, а равно досмотр личных вещей, багажа, транспорта, жилого или служебного помещения. Парламентские адвокаты Молдовы обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. Акыйкатчы Кыргызстана также неприкосновенен в течение всего срока своих полномочий и в течение 24 месяцев после их окончания. Его нельзя будет задержать, нельзя будет открыть производство по его делу, на него не может быть наложен штраф, он не будет преследоваться, судиться в связи с мнениями, которые он сформулирует, а также за действия, которые он совершит при исполнении должностных обязанностей. Омбудсмен Азербайджана имеет определенный иммунитет, который выражается в том, что при исполнении своих служебных обязанностей он не может быть объектом уголовного или административного преследования. Орган, который осуществил арест, должен в течение 24-х часов сообщить об этом Мили Маджилису и Генеральному прокурору. К сожалению, Уполномоченный по правам человека Казахстана не имеет судебного и административного иммунитета.

8. Должность омбудсмена относится к высшим должностям государства. Анализ законодательства стран мира показывает, что преимущественно, должность омбудсмена приравнивается к должностям либо Председателя или членов Конституционного Суда, Председателя или судей Верховного Суда, либо к должности заместителя Председателя Правительства. Законодатели понимали необходимость придания омбудсмену очень высокого статуса, аналогичного статусу судьи вышеперечисленных лиц, потому, что уполномоченный по правам человека дает рекомендации должностным лицам Правительства на самом высоком уровне и должен обладать таким же статусом как они, чтобы его рекомендациям уделяли должное внимание. Высокий уровень оплаты труда омбудсменов выступает своего рода материальным индикатором значения, придаваемого этой должности в обществе. Чиновники чутко реагируют и оценивают значимость занимаемого места должностного лица через призму получаемого оклада. От этого в немалой степени зависит и общественный престиж. Поэтому омбудсмены СНГ старались, чтобы по вопросам оплаты труда, социальному, медицинскому и иному обеспечению они были приравнены к обеспечению высших должностных лиц государства. В России только через год решился этот вопрос, потому что в самом законе не содержалось такой нормы. В конце концов, он был приравнен к должности заместителя Председателя Правительства России. В Республике Молдова законодатель сразу в законе определил обеспечение парламентских адвокатов на уровне судей Высшей судебной палаты. Размер жалованья контролеров Сейма на уровне судей Верховного Суда Литвы. В Азербайджане омбудсмен по уровню заработной платы, иным условиям материального, финансового и социально-бытового обеспечения приравнен к соответствующей должности первого заместителя Председателя Мили Маджилиса. Он был освобожден от несения воинской повинности. После ухода получает пенсию в размере 80-ти % от его зарплаты. В Кыргызстане Акыйкатчы выплачивается вознаграждение и средства на издержки в том же размере, что и Торага Законодательного собрания Жогорку Кенеша. В Казахстане омбудсмен определен на уровне председателя агентства, непосредственно подчиненного Президенту Республики.

Те же вопросы относятся к обеспечению аппарата. Как правило, аппараты приравниваются исходя из обеспечения самого омбудсмена. К примеру, в России, оплата труда сотрудников аппарата была приравнена к оплате труда сотрудников аппарата Правительства только после того, как определилась заработная плата самого омбудсмена. Для этого потребовалось более года. В Казахстане руководство Администрации Президента определило оплату труда сотрудников Национального Центра на уровне конституционных органов. В мире принято считать, что высокая заработная плата гарантирует качественную работу и квалифицированный подбор персонала.

9. Необходимым условием деятельности уполномоченного по правам человека является его политическая нейтральность. Омбудсмены должны быть беспристрастны, объективны. Законодатели многих стран запретили заниматься политической деятельностью омбудсмену (Россия, Молдова, Грузия и т.д.). Омбудсмен не выступает за проведение ка кого-либо политического курса, той или иной политики в конкретной сфере, будь то сфера экономических, социальных и культурных, иных проблем. Омбудсмены почти инстинктивно сторонятся политической деятельности, поскольку феномен политики предрасположен к переменам, а право тяготеет к постоянству*(8). Законодатели исходили из того, что политические взгляды могут воспрепятствовать справедливому рассмотрению жалоб. В теории прав человека первенство политических норм перед правовыми создает почву тоталитарным режимам. Права человека являются ограничителем политической власти, выступают в качестве средства контроля за ее осуществлением. Приоритет прав человека по отношению к политике, политической власти - непреложный принцип современной культуры.

10. В ряде случаев омбудсмен рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий администрации, но и выносит решение о чело вечности, справедливости, целесообразности их действий.

11. Исходя из различных социально-политических условий страны институт омбудсмена обладает способностью модифицироваться не изменяя своим основным свойствам и содержанию. Учитывая разнообразие омбудсменовских моделей, главным остается его функциональное назначение и не следует устанавливать жестких рамок для признания той или иной формы, модели омбудсмена.

12. Результаты контрольных мероприятий омбудсмена направлены прежде всего на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Достижения этого он добивается используя арсенал средств, специфичных только для омбудсмена. Он использует методы убеждения, критики, гласности. Рекомендации омбудсмена высоко оцениваются во всех государствах, потому что они являются результатом социального анализа функционирования системы государственного управления. В.В. Бойцова полагает, что будучи публично-правовым институтом, омбудсмен служит общественным интересам, поэтому его доклады можно оценить как публичные жалобы*(9). На наш взгляд, следует согласиться сданной точкой зрения. Деятельность уполномоченного по правам человека в любом государстве имеет широкий общественный резонанс. Чиновники всех уровней боятся попасть в доклад омбудсмена. В цивилизованных странах одно только упоминание имени чиновника или организации, нарушивших права человека, может стоить чиновнику карьеры, а организации - падению его авторитета.

13. Во всех государствах омбудсмены выполняют свои функции неформально, хотя они входят в систему формального юридического контроля. Для человека способ его работы более понятен и прост, к тому же бесплатен. Помощи уполномоченного по правам человека он меньше всего боится. Заявитель считает, "раз он по правам человека, то плохое ему не причинит". Деятельность омбудсмена более демократична по сравнению с другими органами, осуществляющими защиту граждан.

14. Омбудсмен через средства массовой информации предает огласке выявленные нарушения в работе органов государственного управления, тем самым используя их в качестве рычагов воздействия на соответствующие органы с целью восстановления нарушенных прав граждан. В этом проявляется информационно-воспитательная функция института омбудсмена.

15. Личность омбудсмена - один из важнейших вопросов, определяющих эффективное функционирование института уполномоченного по правам человека. Как показывает анализ опыта других стран, личные качества, моральный и нравственный стержень в человеке - являются необходимыми условиями его деятельности. Дискредитируют институт омбудсмена скандалы, связанные с личностями омбудсменов. В России, СМИ часто останавливаются на личности омбудсмена России Миронова О., нарушавшего, как явствует из прессы, права даже своих сотрудников.

К претендентам на должность омбудсмена предъявляются определенные требования, которые относятся к возрасту лица, образованию, личным, профессиональным качествам, возрасту, гражданству и т.д.. Преимущественно, омбудсмены - юристы, имеющие опыт работы, научную степень. Они должны хорошо знать юридические способы защиты прав человека и быть, преимущественно, специалистами в области конституционного права. Весь опыт развития этого института во многих странах мира показывает, что для эффективной работы омбудсмена он должен обязательно иметь высшее юридическое образование. Его деятельность основывается не только на моральном авторитете и опыте, но и квалификации, а высшее юридическое образование является в этом случае необходимым условием. Очень часто омбудсмен участвует в публичных дискуссиях на чисто юридические темы, а не юристы на этом фоне выглядят весьма блекло. Если омбудсмен не сможет отличить гражданское право от гражданских прав, то, к сожалению, эффективность деятельности омбудсмена не будет высокой. Юристами являются омбудсмены Балтии, Грузии, России, Молдовы. Не являются ими омбудсмены Узбекистана, Азербайджана, Казахстана, Кыргызстана. В законе об омбудсмене Кыргызстана нет требования о наличии юридического образования. Только законодатели Молдовы и Литвы прямо указали на необходимость юридического образования и опыта юридической работы. Контролером Сейма может назначаться гражданин Литвы безупречной репутации, имеющий высшее юридическое образование и стаж юридической работы или работы в институтах государственной власти и управления не менее пяти лет. Поэтому омбудсмены Литвы высококвалифицированные юристы с опытом работы в судах, министерстве юстиции и т.д. Ими были Леонарда Куодиене, Женовете Рацинскиене, Кестутис Милкераитис, Ромас Валентукевичус и Албертас Валюс. В Молдове парламентскими адвокатами могут быть лица, достигшие 35-летнего возраста, имеющие высшее юридическое образование и познания в области защиты прав и свобод человека, пользующиеся авторитетом в обществе. Директором Центра по правам человека, первым парламентским адвокатом был назначен Алексей Потинга. В Латвии и Грузии нет особых требований к омбудсменам. В Грузии первым омбудсменом был назначен Давид Саларидзе. В настоящее время - Нина Девдариани. На Украине Уполномоченным может быть назначен гражданин Украины, достигший на день избрания 40 лет, владеющий государственным языком, имеющий высокие моральные качества, опыт правозащитной деятельности и в течение последних пяти лет проживающий на Украине. Первым омбудсменом Украины является бывший депутат, кандидат юридических наук Нина Карпачева. В России на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Первым омбудсменом, назначенным Указом Президента России, был Сергей Ковалев, а позднее в соответствии с принятым законом - Олег Миронов. В Узбекистане омбудсмен одновременно является депутатом парламента и требования к нему предъявляются как к депутату. Наличие юридического образования не является обязательным условием. Первым омбудсменом Узбекистана была избрана профессор Сайера Рашидова. Законодатель Азербайджана установил следующие требования к кандидату: им может быть любой гражданин не моложе 30 лет, высоких моральных устоев, имеющий высшее образование и опыт работы в сфере защиты прав человека. Омбудсменом назначена женщина, как и в Узбекистане, имеющая специальность естественно-технической направленности. Законодатель Кыргызстана специально подчеркнул, что омбудсменом может быть избрано лицо, имевшее судимость за совершение преступления, если эта судимость погашена или снята в установленном законом порядке. Но он не установил никаких требований по поводу квалификации и опыта работы в сфере защиты прав и свобод человека, что несомненно может повлиять на эффективное функционирование данного института. В Казахстане, чтобы стать омбудсменом, необходимо иметь юридическое или гуманитарное образование, стаж работы не менее трех лет по юридической специальности или в сфере защиты прав и свобод человека. Уполномоченным по правам человека назначен Болат Байкадамов, философ по образованию. Скоро будет четыре года с того времени как 19 сентября 2002 года специально для защиты прав человека в Казахстане был учрежден государственный правозащитный институт уполномоченного по правам человека. За его работу государство выделяет бюджетные деньги и его работа должна строго соответствовать указанной функциональной направленности. В мире все омбудсмены строго придерживаются правовых актов, регулирующих их деятельность, и подвергаются критике, если они их не выполняют. Почти за четыре года эффективность работы офиса омбудсмена под руководством Болата Байкадамова оказалась на низком уровне. С момента создания омбудсмен Казахстана должен был "показать" эффективность работы, а институт занять достойное место в правовой системе Республики Казахстан. Но этого до сих пор не происходит. Наоборот, бытует мнение, что он дискредитировал институт омбудсмена (уполномоченного по правам человека).

16. Омбудсмен иниицирует реформы и предпринимает зависящие от него шаги, вплоть до выступления с законодательной инициативой. Он содействует приведению законодательства государства в соответствие с международными и европейскими стандартами в области прав человека. Институт омбудсмена гуманизирует правовую систему. К сожалению, почти все омбудсмены СНГ и Балтии не обладают правом законодательной инициативы. Только Уполномоченный Олий Мажлиса Узбекистана в силу принадлежности к депутатскому корпусу имеет такое право. Но омбудсмены пытаются постоянно "буддировать" вопрос о придании им такой компетенции.

17. Одной из важных задач омбудсменов СНГ и Балтии является правовое просвещение. Народный Защитник Грузии занимается просветительской деятельностью в сфере прав и свобод человека. Уполномоченный по правам человека в России способствует правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Уполномоченный Олий Мажлиса по правам человека содействует повышению общественного сознания граждан в области прав человека. Акыйкатчы Кыргызстана содействует правовой информированности населения. Сегодня в постсоветских обществах массовым стал правовой нигилизм, неуважение к закону, пренебрежительное отношение к своим обязанностям. Это явствует из докладов омбудсменов стран СНГ и Балтии. Наряду с демократизацией общества, небывалый размах приобрел рост преступности. Формированию криминального сознания, страха перед уголовным миром, мафией, к сожалению, способствовали средства массовой информации. Уголовные слова "крыша", "стрелка", "наезд", "разводить" стали атрибутами сознания. Телевидение заполонили похожие один на другой фильмы о криминале, насилии, с приемами и методами, пытками, истязаниями, там используемыми. Телеканалы как будто соревнуются между собой в показе жестокости. Фактически за эти 15 лет СМИ, телевидение, газеты, книги на постсоветском пространстве, сыграв выдающуюся роль в деле демократизации, в то же время научили целое поколение молодых людей насилию, показывали и пропагандировали безнаказанность совершаемых деяний. Гели посмотреть некоторые каналы телевидения, то они психологически "забивают", негативно воздействуют на людей. Как пишет омбудсмен России, в средствах массовой информации продолжается скрытая пропаганда жестокости и насилия. Все это сказывается на психическом здоровье человека. У граждан появляется неверие в торжество законности и справедливости, обреченность и безысходность в случае нарушения их прав. При такой ситуации любые разговоры о "правах человека" воспринимаются обостренно. На постсоветском пространстве из глав государств тему необходимости декриминализации сознания граждан первым поднял Президент Казахстана Н. Назарбаев. Он указал на то, что уже с детства прививаются воровские традиции, криминализация достигла угрожающих размеров и эффективного противодействия этому нет. Выражение серьезной тревоги по этому поводу Президентом страны и предложенных путях ее преодоления - представляется на сегодняшний день наиболее актуальным. На наш взгляд, необходимо привлечь широкое внимание к проблеме правового просвещения. Начиная с детского сада, в школе, в институте, на работе, на государственной службе и т.д. необходимо проводить доступные уроки о конституционных правах граждан и методах из защиты. К сожалению, некоторые родители воспитывают детей в духе "агрессивного" насилия, считая, что в жизни, особенно в "наше время" они должны быть таковыми, ничуть не задумываясь, что насилие в любом государстве преследуется в уголовном порядке. Демократические страны, вообще, не показывают в таком объеме фильмы, пропагандирующие жестокость и насилие. Задача СМИ - информировать общество обо всем, что представляет для него интерес, однако СМИ вместе с тем выполняют и идеологическую и политическую задачу. Эта задача проявляется в способности СМИ охранять социальные ценности государства и общества, формировать в обществе определенные нравственные и политико-правовые позиции, уважение к правам человека. В странах СНГ некоторые представители средств массовой информации не в должной мере понимали, что такое права человека. Им казалось, что свобода слова дает им право снимать и писать о чем угодно и что угодно. Это приводило к нарушению конституционных прав граждан на личную свободу и неприкосновенность частной жизни. Например, некоторые ведущие программ радиостанций прямо нарушают конституционные нормы о психической неприкосновенности личности, под видом шутки угрожают, шантажируют, выносят частную жизнь человека на всеобщее обозрение в прямой эфир. Эти действия предусматривают уголовное наказание за такие деяния. Омбудсмены проводят и должны проводить работу в этом необходимом на сегодняшний день направлении. Они настаивают на необходимости принятия программ по правовому просвещению в области защиты прав и свобод человека.

18. Жалобы, направляемые омбудсменам СНГ и Балтии, не облагаются государственной пошлиной. Жалобы, адресованные омбудсменам лицами, находящимися в местах принудительного содержания, просмотру администрацией не подлежат и в течение 24 часов направляются омбудсмену. К сожалению, таких норм нет в Указе об омбудсмене Казахстана. Почти все омбудсмены в своих первых докладах обращали внимание на то, что личные составы МВД, Министерства обороны, исполнения наказаний и других государственных органов не знали компетенции омбудсменов, после чего министры издавали соответствующие приказы и обязывали личные составы ознакомиться с законами об уполномоченных по правам человека.

19. Омбудсмен представляет отчеты о своей деятельности парламентам (Литва, Грузия, Узбекистан, Эстония); парламенту и правительству (Латвия). В России доклады о его деятельности направляются Президенту, Правительству, Совету Федерации, Государственной Думе, Верховному, Конституционному и Арбитражному судам, Генеральному прокурору В Молдове, Кыргызстане, Украине доклад о соблюдении прав человека представляется парламенту. В Азербайджане омбудсмен должен представить Президенту, Правительству, Конституционному и Верховному судам, Генеральному прокурору отчет по защите прав человека в стране и выступить с ним перед парламентом. В Казахстане отчет представляется президенту страны.

20. Омбудсмену очень трудно обойтись без аппарата, который необходим ему для обеспечения его деятельности. В разных странах аппарат может называться по-разному (секретариат, бюро, управление и т.п.), но главное, что он осуществляет юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное и иное обеспечение деятельности уполномоченного по правам человека. Кроме того, важно понимание того, что этот аппарат непосредственно занимается восстановлением нарушенных прав человека. Сотрудники рассматривают дела, а потом передают их омбудсмену. Усилиями аппарата, в первую очередь юристов, омбудсмены смогли мгновенно реагировать и отвечать на большое количество жалоб по разным отраслям права. Они не справились бы со своей задачей, если у них не было бы аппарата с достаточным количеством квалифицированных сотрудников. А для того, чтобы укомплектовать аппарат опытными сотрудниками, важно было в законах определить должный уровень материального обеспечения, который обычно в разных странах приравнивается либо к уровню аппаратов верховных судов, либо к Парламенту. Но в странах СНГ и Балтии законодатели не определили этот уровень. Понадобились усилия, чтобы решить данные вопросы. Как правило, аппараты приравниваются исходя из обеспечения самого омбудсмена. К примеру, в России, оплата труда сотрудников аппарата была приравнена к оплате сотрудников аппарата Правительства только после того, как определилась заработная плата самого омбудсмена. Для этого потребовалось более года. В Казахстане руководство Администрации Президента сразу поддержало омбудсмена о необходимости определения оплаты труда сотрудников Национального Центра на уровне оплаты труда сотрудников Парламента, Правительства, Конституционного Совета, Верховного Суда. Высокая заработная плата гарантирует качественную работу и квалифицированный подбор персонала. В России и Казахстане аппараты омбудсменов приравнены к аппаратам Правительства. Количество сотрудников неодинаково: в Украине и России около 200, в Казахстане - 14, в Азербайджане около 30 и т.д.

Проанализировав сферу компетенции омбудсменов, еще раз можно подчеркнуть, что она в достаточной мере широкая и неодинаковая. Она, прежде всего, определяется национальной правовой системой, законодательством страны. В тех странах, где прокуратура осуществляет лишь расследование, функции надзора выполняет омбудсмен. В постсоветских, за прокуратурой сохранен надзор за точным и единообразным исполнением законов, и законодатели этих стран посчитали нецелесообразным включать в функции омбудсмена надзорные полномочия, хотя поднимались вопросы передачи так называемого "общего надзора" прокуратуры институту омбудсмена. Но страны СНГ и Балтии не пошли по пути Польши, где омбудсмен наряду с Генеральным прокурором, Председателем Верховного Суда, министром юстиции наделен правом внесения надзорных протестов. Омбудсмен действует субсидиарно, то есть рассматривает просьбу о принесении протеста в порядке надзора только в случае грубого нарушения прав и свобод человека (а не при любом грубом нарушении закона) и лишь в том случае, когда ходатайство о принесении такого протеста уже подавалось Генеральному прокурору или министру юстиции, но было ими отклонено. Хочется отметить, что омбудсмен тесно и плодотворно сотрудничает с прокуратурой. Таким образом, несмотря на различие моделей омбудсменов, функционирующих в мире, можно говорить об их общих чертах, объединяющих всех национальных омбудсменов, то есть о единой омбудсменовской концепции, которая имеет способность модифицироваться.

На сегодняшний день данный институт функционирует во многих государствах и быстро развивается, демонстрируя многообразие путей приспособления к конкретным социально-политическим условиям. Это и естественно, потому что, каждая страна, учреждающая этот орган, стремится вписать его в уже действующую правовую систему. Тем самым отсутствует единый образец юрисдикции для всех стран и усложняется задача общей оценки роли омбудсмена. Перечисленные функции позволяют сделать вывод, что институт омбудсмена дополняет существующую систему гарантий правовой защиты. Можно отметить, что учреждение института омбудсмена в странах СНГ и Балтии, в целом, оправдывает возложенные на него задачи в области защиты прав человека, и является важным достоянием правовой системы.

М. Башимов,

директор Института европейского права и прав человека,

член Академии Европейского права (г. Будапешт)

"Российская юстиция", N 6, июнь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Например, в Швеции, Финляндии, Норвегии, Дании - уполномоченного по правам человека называют парламентским омбудсманом, в Великобритании- парламентским комиссаром, на Кипре - комиссаром по вопросам администрации, в Нидерландах - национальным омбудсманом, в Греции - защитником граждан, в Австрии - народным правозащитником, в Испании - защитником народа, в Македонии - национальным правозащитником, в Молдавии - парламентским адвокатом, в Польше - представителем по правам граждан, во Франции - посредником Французской Республики, в Португалии - уполномоченным по делам правосудия (проведором).

*(2) Первым правозащитником ЕС был избран Д. Содерер.

*(3) Им стал известный юрист - Альваро Хиль-Роблес.

*(4) Альваро Хиль-Роблес. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана) - М., 1997. С. 282.

*(5) В.В. Бойцова. Службы защиты прав человека и гражданина. - М., 1996. С. 331.

*(6) Так например, Посредник Французской Республики назначается декретом Совета Министров, но по закону он обладает достаточно широкими полномочиями и иммунитетами, присущими парламентским омбудсменам.

*(7) Национальные учреждения по правам человека. - Нью-Иорк-Женева. 1995. С. 33.

*(8) В.В. Бойцова. Службы защиты прав человека и гражданина. - М., 1996. С. 343.

*(9) Там же. С. 336.