Лицензионное производство как форма юрисдикционной деятельности (Р.А. Журавлев, "Гражданин и право", N 7, июль 2007 г.)

Лицензионное производство как форма юрисдикционной деятельности

Правовой институт лицензионного производства является относительно новым в нашем законодательстве. Его формирование произошло в начале 90-х годов ХХ века. Оно было связано с переходом России к рыночной экономике и становлением демократического политического режима.

Наибольшие темпы развития института лицензирования наблюдались в период с 1995 по 1998 г., когда получила распространение практика регулирования лицензионных отношений постановлениями федерального Правительства и, в значительно меньшем объеме, указами Президента России. Важную роль в развитии лицензирования сыграло гражданское законодательство.

Отдельные аспекты правового регулирования лицензионного производства как вида юрисдикционной деятельности рассматривались в работах А.В. Губанова, Р.И. Денисова, Ф.Е. Колонтаевского, Б.В. Россинского, Г.А. Туманова и других исследователей.

Важную роль в развитии института лицензирования сыграло принятие в 1994 и 1996 гг. двух частей Гражданского кодекса РФ. С принятием Государственной Думой 21 октября 1994 г. части первой ГК РФ проблема адекватного соотношения лицензионного регулирования в федеральных законах и подзаконных актах стала одной из наиболее актуальных. Практически все виды коммерческой, а также отдельные виды некоммерческой деятельности в это время подлежали лицензированию и, следовательно, надзору со стороны государства.

В Законе о лицензировании 2001 г. этот аспект нашел отражение в ст. 12, в которой говорится о контрольной (надзорной) деятельности за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий.

Административный надзор является универсальным способом охраны объектов лицензирования, которым государство придает особое значение. Поэтому лицензирование предполагает две формы административного надзора: предварительный и последующий. При осуществлении предварительного надзора лицензирующий орган оценивает способности индивидуального предпринимателя или юридического лица осуществлять лицензируемую деятельность профессионально, с обеспечением безопасности личности, общества и государства. При реализации последующего надзора лицензирующий орган осуществляет надзор за уже разрешенной деятельностью, может приостанавливать и даже прекращать ее в случае нарушения лицензиатом лицензионных требований.

О. Олейник определяет лицензирование как правовой режим начала и осуществления отдельных признанных законодательством видов предпринимательской деятельности, предполагающий:

- государственное подтверждение и определение пределов права на ведение предпринимательской деятельности;

- государственный контроль за осуществлением определенного вида предпринимательской деятельности;

- возможность прекращения деятельности по особым основаниям органами государства*(1).

В данном определении речь идет о праве, которое появляется у предпринимателя при лицензировании, однако не раскрывается содержание этого права. Если рассматривать лицензирование как режим, то это специальный административно-правовой режим деятельности органов государства, допускающих начало и осуществление отдельных видов деятельности, вводимый в качестве социально-объективной и правовой меры обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Иные авторы рассматривают лицензирование как способ охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности.

К примеру, А.П. Алехин и Ю.М. Козлов рассматривают лицензирование как один из видов правовых форм управления, поскольку лицензирование оформляется и осуществляется на основе правового акта (лицензии), в силу чего возникают административно-правовые отношения между лицензиатом и органом исполнительной власти*(2).

Авторы учебника "Предпринимательское право", вышедшего под редакцией Н.И. Клейн, понимают под лицензированием "вид государственного контроля за предпринимательской деятельностью"*(3).

Лицензирование является разрешительно-надзорной процедурой, основными элементами которой выступают разрешение и надзор.

Лицензия представляет собой предоставленное лицензирующим органом экономическому субъекту право на реализацию конкретного вида деятельности либо совершение определенных действий, связанное с осуществлением предварительного и последующего надзора лицензирующего органа за соблюдением специальных требований и условий.

Таким образом, для того, чтобы приобрести права на осуществление определенного вида деятельности (право на вступление в гражданское правоотношение), юридическое лицо или гражданин-предприниматель должны вступить в административное правоотношение с органом государства.

Основным методом регулирования правоотношений в рамках этого института является императивный метод, существенно ограничивающий автономию воли субъектов, предписывающий им модель поведения или запрещающий какие-либо юридически значимые действия. Все это в полной мере позволяет идентифицировать лицензирование как институт административного права. В то же время нельзя игнорировать и конечное назначение норм, составляющих институт лицензирования. Их цель - придание дополнительной или исключительной правоспособности субъектам предпринимательской и иной деятельности.

По своему характеру данные правоотношения являются административными, ибо одним из субъектов является орган исполнительной власти. Следовательно, в этих правоотношениях присутствует юридически закрепленное неравенство сторон. Одним из участников почти всегда является орган исполнительной власти, имеющий полномочия в области лицензирования. Другим же участником выступает юридическое лицо или гражданин-предприниматель. В правоотношениях по предоставлению лицензий он (оно) именуется соискателем лицензии, в остальных - лицензиатом.

Как правило, лицензионными органами являются федеральные министерства и иные ведомства. Органы исполнительной власти субъектов РФ также имеют свои подразделения, занимающиеся лицензионной деятельностью. Так, на основе нормативных актов мэра и правительства Москвы*(4) в столице создана и действует система лицензирования, возглавляемая Комитетом лицензирования города Москвы.

Содержанием лицензионных правоотношений являются взаимные права и обязанности их субъектов. При разных мероприятиях, проводимых государственными органами, содержание правоотношений различно.

Кроме того, институт лицензирования имеет самостоятельные санкции за нарушение правил лицензирования, которые предусмотрены Кодексом об административных правонарушениях и УК РФ. В то же время Закон о лицензировании предусматривает юридические меры воздействия, связанные с приостановлением действия лицензии и аннулированием последней, которые по своей природе являются административными.

Таким образом, можно выделить ряд особенностей, характеризующих метод лицензирования в административном разрешении.

Во-первых, лицензирование вызвано к жизни обстоятельствами, непосредственно связанными с охраной государством объектов, которые имеют большое значение как для жизни общества, так и для функционирования самого государства. Вместе с тем имеются виды хозяйственной деятельности, которые без достаточного государственного контроля за ними могут наносить ущерб обществу. В связи с этим некоторые виды деятельности, например, перевозки пассажиров на коммерческой основе легковым автомобильным транспортом, фармацевтическая деятельность, эксплуатация опасных химических производственных объектов и т.д., подлежат лицензированию. Статья 4 Закона о лицензировании к лицензируемым видам деятельности относит "виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием"*(5).

Государство осуществляет проверку лиц, претендующих на занятие лицензионным видом деятельности. В юридической литературе подобную проверку справедливо называют предварительным контролем. По существу органы, выдающие лицензию, должны рассматриваться своего рода гарантами того, что лицензируемая деятельность не нанесет ущерба личной и общественной безопасности, а также правам, свободам и охраняемым интересам граждан. Данный предварительный контроль предполагает оценку способности физического или юридического лица осуществлять лицензируемую деятельность профессионально, с соблюдением прав и интересов потребителей, а также с обеспечением общественной, государственной и экономической безопасности. Короче говоря, лицензирование можно рассматривать как форму предварительного контроля (надзора), позволяющего преграждать дорогу в хозяйственный оборот предпринимателям, сомнительным в правовом и экономическом отношении.

Выдача лицензии предполагает фактически перманентный административный надзор лицензирующего органа и других контрольных органов за соблюдением лицензиатом соответствующих правил и стандартов. Статья 12 Закона о лицензировании устанавливает, что лицензируемый орган в пределах компетенции осуществляет контроль (точнее, административный надзор) за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий. В частности, лицензирующий орган вправе: проводить проверки деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям; запрашивать у лицензиата необходимые объяснения и документы при проведении проверок; составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений; выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений.

Нужно отметить, что контроль (надзор) за соблюдением предпринимателем лицензионных требований могут осуществлять различные органы (например, налоговые), которые при выявлении нарушений обязаны сообщить об этом лицензирующему органу. Причем административный надзор за соблюдением лицензионных требований может проводиться не только посредством наблюдения и контроля, но и других форм, которые легализуют выпускаемую лицензиатом продукцию.

К одной из таких форм относят обязательную сертификацию продукции (товаров, услуг), которая удостоверяет ее качество и таким образом обеспечивает безопасность жизни и здоровья потребителя. К другой форме относят аттестацию, применяемую в отношении учебных заведений и направленную на проверку качества обучения учащихся и студентов, на соответствие качества обучения требованиям обязательных государственных стандартов. На основе аттестации осуществляется государственная аккредитация вуза, означающая, что государство доверяет данной организации и уполномочивает ее на ведение учебной деятельности.

Еще одной особенностью, характеризующей метод лицензирования как метод административной деятельности, является право компетентного органа применять в отношении лицензиата (предпринимателя) административное принуждение, в частности меры прямого административного принуждения и меры административной ответственности. В соответствии со ст. 12 и 13 Закона о лицензировании лицензирующий орган применяет в случаях несоблюдения лицензиатом установленных требований такие меры административного воздействия, как вынесение предупреждения, приостановление действия лицензии, ее аннулирование.

Предупреждение лицензиату есть административно-предупредительная мера. Она применяется в целях предотвращения угрозы общественной и личной безопасности граждан, предупреждения наступления возможных негативных последствий. К таким мерам можно отнести: решение об отказе в выдаче лицензии на право приобретения охотничьего оружия лицу, имеющему судимость за совершение умышленного преступления; проверку объектов, где хранится оружие; прием зачетов у частных охранников по нормативным актам, регулирующим порядок оборота оружия, и др.

На территории Москвы предупреждение лицензиату выражается в том, что юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям выдается предписание в письменном виде с указанием конкретных нарушений и сроков их устранения. Лицензиат, получивший предписание, обязан не позднее пяти дней по истечении установленного срока представить в лицензирующий орган сведения о проделанной работе.

Приостановление действия лицензии представляет собой меру административного пресечения. В ст. 13 Закона о лицензировании говорится: "Лицензирующие органы вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий". При этом компетентный орган обязан установить срок устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Указанный срок не может превышать шесть месяцев. Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Лицензирующий орган, приостановивший действие лицензии, принимает решение о возобновлении ее действия и сообщает об этом в письменной форме лицензиату в течение трех дней после получения соответствующего уведомления и проверки устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Приостановление действия лицензии как мера административного пресечения представляет собой оперативное действие по пресечению правонарушения. Правонарушитель-лицензиат лишается фактической возможности продолжать противоправные действия.

В Законе о лицензировании (ст. 13) предусмотрены и более жесткие меры административного пресечения, например, аннулирование лицензии. Оно применяется в двух случаях: если в установленный срок лицензиат не устранил указанные нарушения; если нарушение лицензиатом лицензионных требований повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства.

Лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа, который одновременно с подачей заявления в суд вправе приостановить действие лицензии на период до вступления в силу решения суда. Следовательно, Закон предусматривает два вида приостановления лицензии: с целью устранения нарушений в деятельности лицензиата (предпринимателя) и для последующего аннулирования лицензии.

Решение о приостановлении действия лицензии, об аннулировании лицензии или о направлении заявления об аннулировании лицензии в суд доводится лицензирующим органом до лицензиата в письменной форме с мотивированным обоснованием и не позднее, чем через три дня после его принятия. Решение о приостановлении действия лицензии и об аннулировании лицензии может быть обжаловано в суд или в административном порядке.

Лицензирующие органы и другие компетентные органы могут применять в отношении индивидуального предпринимателя и юридического лица меры административной ответственности. Так, согласно ст. 14.1 Кодекса меры административной ответственности могут быть применены к лицу за незаконную предпринимательскую деятельность, осуществляемую без лицензии или после ее аннулирования и не представляющую большой общественной опасности. Общественная опасность незаконного предпринимательства заключается в возникновении "теневого" фактора экономики, что связано, как правило, с сокрытием доходов, полученных в результате изготовления и реализации неучтенной продукции.

На сегодняшний день в законах и иных нормативных актах нет четкого разграничения стадий лицензионного процесса.

В литературе приводятся различные мнения о его стадиях (этапах). Г.А. Дорохова и М.В. Пучкова выделяют следующие стадии лицензирования:

- подача заявления и принятие его к рассмотрению государственным органом, должностным лицом;

- возбуждение дела;

- рассмотрение дела, включая установление и исследование фактических обстоятельств;

- выбор соответствующих материальных правовых норм;

- вынесение решения;

- исполнение решения;

- обжалование решения.

Такое деление на стадии можно назвать классическим, применимым ко многим видам деятельности государственных органов, где лицензиат реализует свое право через обращение.

Лицензионное производство складывается из ряда последовательно следующих друг за другом комплексов процессуальных действий, причем каждый комплекс представляет собой определенную стадию*(6).Производство по выдаче лицензий включает в себя следующие стадии:

- возбуждение производства по делу, состоящее в подаче предпринимателем соответствующих документов;

- рассмотрение лицензирующим органом документов и вынесение решения по делу;

- выдача заявителю лицензии или отказ о выдаче лицензии;

- обжалование принятого решения предпринимателем, который вправе это сделать в суде или в административном порядке.

Для возбуждения производства по делу о получении лицензии соискатель должен представить в орган, уполномоченный выдавать лицензии, ряд документов. В их числе: заявление о предоставлении лицензии с указанием перечисленных в Законе о лицензировании данных (ст. 9); копии учредительных документов и копия свидетельства о государственной регистрации соискателя лицензии в качестве юридического лица и в качестве индивидуального предпринимателя; копия свидетельства о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе; документ, подтверждающий уплату лицензионного сбора; сведения о квалификации работников соискателя лицензии.

Кроме указанных документов в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено представление иных документов, наличие которых необходимо, чтобы получить лицензию на данный вид деятельности. Все документы, представленные для получения лицензии, регистрируются лицензирующим органом.

Стадия разрешения дела по существу включает такие процессуальные действия, как экспертиза дела и прохождение аттестации соискателя. На этой стадии выясняются профессиональная компетенция соискателя, обладание материальными и иными ресурсами, обеспечивающими лицензируемую деятельность, его способность выполнять предъявляемые к этой деятельности нормативно-правовые правила. Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий 60 дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми документами. Соответствующее решение оформляется приказом лицензирующего органа.

Стадия выдачи лицензии заключается в том, что лицензирующий орган направляет (вручает) соискателю уведомление о предоставлении лицензии в письменной форме с указанием реквизитов банковского счета и срока уплаты лицензионного сбора за предоставление лицензии. В течение трех дней после предоставления соискателем лицензии документа, подтверждающего уплату лицензионного сбора, лицензирующий орган выдает лицензиату документ, подтверждающий наличие лицензии.

Уведомление об отказе в предоставлении лицензии направляется (вручается) соискателю лицензии в письменной форме с указанием причин отказа. Основанием отказа в предоставлении лицензии являются:

1) наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;

2) несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям.

Соискатель лицензии имеет право обжаловать отказ в предоставлении ему лицензии в судебном или административном порядке. Это факультативная стадия, включающая возбуждение ревизионного производства, пересмотр принятого решения об отказе в предоставлении лицензии и исполнении ревизионного акта.

Изложенное позволяет сделать следующий вывод: лицензирование есть один из методов административной деятельности, способ воздействия государства на экономических субъектов посредством легитимации конкретного вида предпринимательской деятельности и признания права ею заниматься путем выдачи специального разрешения-лицензии физическому или юридическому лицу. Применение данного метода на практике связано с надзорно-принудительными воздействиями на хозяйствующего субъекта.

Таким образом, государство признает за данным субъектом право на ведение определенной деятельности, но вместе с тем осуществляет надзор за осуществлением разрешительной деятельности и может приостанавливать или даже прекращать ее в случае нарушения лицензиатом лицензионных требований.

Р.А. Журавлев,

аспирант Российской правовой академии Минюста России

"Гражданин и право", N 7, июль 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Олейник О. Правовые основы лицензирования хозяйственной деятельности // Закон. 1994. N 6. С. 17.

*(2) Алехин А.П., Кармолицкий А.Н., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997.

*(3) Предпринимательское право: Курс лекций / Под ред. Н.И. Клейн. М., 1993. С. 208.

*(4) См.: Постановление Правительства Москвы от 15 августа 1995 г. N 699 (в ред. от 9 сентября 1997 г.) "О совершенствовании системы лицензирования деятельности на территории города Москвы" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. N 20.

*(5) Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33(1). Ст. 3430.

*(6) О лицензионном производстве более подробно см.: Гущин А.В. Лицензирование в Российской Федерации: правовые и организационные основы. М., 2004. С. 83-108.