Проблемы применения законодательства при разрешении споров о признании права собственности на самовольные постройки (Р.З. Насыров, "Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 3, май-июнь 2007 г.)

Проблемы применения законодательства при разрешении споров
о признании права собственности на самовольные постройки

К самовольным постройкам как к объектам, которые возведены на земельном участке, не предоставленном застройщику под строительство, без соблюдения градостроительных норм и правил, на практике сложилось отрицательное отношение.

В силу императивного указания закона самовольная постройка изъята из гражданского оборота, и права на нее не подлежат государственной регистрации, в частности как на объект, не завершенный строительством (ст. 8, 129 Гражданского кодекса РФ)*(1). Вместе с тем п. 3 ст. 222 ГК РФ допускает возможность признания права собственности (возникновения права собственности) на самовольное строение в судебном порядке, что позволяет исключить необоснованный снос (разборку) постройки, отвечающей установленным требованиям, а также защитить интересы застройщика, не оформившего в установленном порядке градостроительную документацию.

Согласно Федеральному закону от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации*(2) для строительства любого объекта необходимы два условия:

- наличие разрешения собственника земельного участка и (или) здания, сооружения;

- соблюдение градостроительства, строительных норм и правил.

В соответствии с действующим градостроительным законодательством согласование государственных, общественных, частных интересов при создании, реконструкции, использовании и иных изменениях объектов недвижимости обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления. Оно достигается путем разработки в соответствии со строительными нормами и правилами проектной документации, при участии органов архитектуры и градостроительства, органов государственного надзора и контроля и утверждается в установленном порядке. На основании этой документации выдается разрешение на строительство.

Следует учитывать, что отсутствие надлежаще утвержденной проектной документации и разрешения на строительство само по себе не может служить безусловным основанием для отказа судом в иске о признании права собственности на самовольную постройку. Действуя в соответствии с государственными, общественными интересами, орган местного самоуправления (государственной власти) может разрешить сохранение самовольно возведенного строения, если признает, что оно построено в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и соблюдением строительных норм и правил*(3). Например, в г. Тюмени подобное властное волеизъявление органа местного самоуправления выражается в акте ввода в эксплуатацию самовольной постройки согласно Положению о порядке осуществления сноса самовольно строящихся и выстроенных строений и сооружений на территории города, утвержденному распоряжением администрации г. Тюмени от 28.07.98 N 2389*(4).

В соответствии с указанным порядком собственники, владельцы, пользователи, а также арендаторы земельных участков до недавнего времени приобретали право собственности на возведенное или созданное для себя на таких участках недвижимое имущество, если иное не предусмотрено законом или договором.

Ситуация изменилась со вступлением в силу Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (далее - Федеральный закон об упрощенном порядке оформления прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества)*(5). Отныне право собственности на возведенный объект может быть признано за лицом, имеющим в собственности, пожизненном наследуемом владении или постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок, на котором осуществлена постройка.

Внесение подобных поправок в ГК РФ привело к следующим правовым последствиям.

1. Из числа лиц, имеющих право на признание права собственности на самовольную постройку, исключены застройщики, получившие акт ввода самовольной постройки в эксплуатацию; заключившие договор аренды земельного участка, находящегося под постройкой; либо заручившиеся согласием соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка под самовольную постройку после признания права собственности на нее.

Теперь эти застройщики, несмотря на то что поступали в соответствии с нормами действовавшего до 01.09.06 законодательства, фактически лишены права узаконить возведенные объекты. Пунктом 3 ст. 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Федеральный закон о приватизации)*(6) установлено, что собственники объектов недвижимости, которые не являются самовольными постройками и расположены на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны взять указанные участки в аренду либо приобрести их у государства или муниципального образования, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Земельным кодексом РФ*(7), вступившим в силу 30.10.01, не предусмотрена возможность предоставления земельного участка на каком-либо праве под самовольную постройку. Статьей 30 ЗК РФ установлено, что предоставление земельных участков для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). В этом случае земельный участок не может быть предоставлен застройщику также в силу ст. 36 ЗК РФ, согласно которой права на земельные участки (на которых расположены здания, строения) могут приобрести граждане и юридические лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В постановлении ВАС РФ N 11 от 24.03.05*(8) (абз. 3 п. 7) сказано: "Если договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие ЗК РФ, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного участка в соответствии с пунктом 1 статьи 36 ЗК РФ". То есть, оформив арендные отношения с уполномоченным органом исполнительной власти и не имея возможности выкупить земельный участок, застройщик оказался в "подвешенном состоянии", так как существовавший до 01.09.06 порядок признания права собственности утратил силу, а действие новой редакции ст. 222 ГК РФ на него не распространяется.

Как справедливо отмечает И. Плотникова, в данном случае признание права на самовольную постройку за застройщиком возможно лишь при том условии, что уполномоченный орган даст свое согласие на выделение земельного участка лицу, за которым суд признает право собственности на самовольно возведенный жилой дом*(9).

2. На законодательном уровне не было определено действие во времени Федерального закона об упрощенном порядке оформления прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества. Например, какая редакция ст. 222 ГК РФ подлежит применению к застройщикам, завершившим строительство вводом самовольной постройки в эксплуатацию, заключившим договоры аренды земельного участка под постройкой до 01.09.06? Надлежит ли суду при рассмотрении исков о признании права собственности на самовольную постройку применять редакцию статьи, действовавшую на дату ввода постройки в эксплуатацию, заключения договора аренды земельного участка под постройкой либо редакцию статьи на дату подачи искового заявления в суд? Кроме того, по справедливому замечанию В.В. Витрянского, возникает резонный вопрос: подлежит ли применению гражданское и земельное законодательство в части регулирования прав на самовольно возведенные постройки по отношению к объектам капитального строительства, возведенным задолго до вступления этого законодательства в силу*(10)?

Напомним, что вступление в силу части первой ГК РФ (01.01.95), гл. 17 ГК РФ (28.04.01), а вслед за ней и ЗК РФ (30.10.01) установило качественно "новый оборот" земельных участков как недвижимой вещи. Институт частной собственности на землю в новейшее время был введен ст. 1 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. N 348-1 "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"*(11) и ст. 2 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г N 373-1 "О земельной реформе"*(12). Этими нормативными актами были введены понятия постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками. Однако возможность совершения сделок с землей была ограничена на законодательном уровне до вступления в силу ЗК РФ. Порядок же определения выкупной цены земли по настоящий момент не определен. В связи с этим представляется несправедливым применять к самовольным постройкам действующее гражданское и земельное законодательство, несмотря на то что эти объекты капитального строительства возведены в тот период времени, когда оборот земель фактически был ограничен государством. В настоящий же момент законодатель фактически запретил признание прав на самовольные постройки без оформления права собственности на находящиеся под ними земельные участки.

Следует отметить, что в соответствии с п. 1 ст. 1 и п. 1 ст. 4 ГК РФ гражданское законодательство основывается на признании равенства регулируемых им отношений, правил своего действия во времени, согласно которым акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после их введения в действие. Таким образом, применение к искам добросовестных застройщиков новой редакции ст. 222 ГК РФ и отказ в удовлетворении иска поставит их в неравное положение с застройщиками, подавшими иски о признании права собственности до 01.09.06. Наложение действия нынешней редакции статьи на нормы предыдущей ее редакции приведет к ущемлению гражданских прав и свобод добросовестных застройщиков. Более того, действующий в настоящий период порядок оформления права собственности на самовольные постройки приведет к коллизии упомянутых статей (ст. 28 Федерального закона о приватизации и ст. 222 ГК РФ). Самовольная постройка не может быть признана судом собственностью без права собственности на земельный участок под ней, а земельный участок не может быть приватизирован без оформления права на самовольную постройку.

Изначально предполагалось, что принятие ст. 222 ГК РФ станет обеспечительной мерой защиты прав собственника земли против недобросовестного застройщика. Однако новая редакция этой статьи может привести к нарушению прав добросовестного застройщика, несмотря на то что земельный участок был предоставлен ему в установленном порядке (в аренду); самовольная постройка в соответствии с правилами введена в эксплуатацию собственником земельного участка; а сама постройка безопасна, соответствует требованиям градостроительных норм и не нарушает чужих прав и интересов. Все это дает основание полагать, что при разрешении подобных споров в каждом конкретном случае суд должен выяснить обстоятельства дела и дать правовую оценку, применив соответствующую редакцию ст. 222 ГК РФ.

Р.З. Насыров,

аспирант кафедры гражданского права и процесса ИГиП ТГУ

"Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 3, май-июнь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

*(2) Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст. 4473.

*(3) Пиджаков А.Ю. Правовые аспекты самовольной постройки // Правовые вопросы строительства. 2005. N 2. С. 54-56.

*(4) Тюменский курьер. 1998. N 92.

*(5) Собрание законодательства РФ. 2006. N 27. Ст. 2881.

*(6) Собрание законодательства РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

*(7) Собрание законодательства РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

*(8) Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.

*(9) Плотникова И. Новая постройка: самовольная или нет? // ЭЖ-Юрист. 2004. N 41. С. 32.

*(10) Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Договоры о передаче имущества. Книга 2. М., 2002. С. 199.

*(11) Ведомости РСФСР. 1990. N 26. Ст. 324.

*(12) Там же. Ст. 327.