Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27 сентября 2011 г. N 02АП-4988/11

г. Киров

27 сентября 2011 г.

Дело N А28-4013/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 20 сентября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 сентября 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Лысовой Т.В.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В. -

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кирилловых О.В.,

при участии в судебном заседании представителя ответчика Ярославцева И.С., действующего на основании доверенности от 20.09.2011,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 19.07.2011 по делу N А28-4013/2011, принятое судом в составе судьи Шмырина С.Ю.,

по заявлению муниципального учреждения здравоохранения "Малмыжская центральная районная больница" (ИНН: 4317002283; ОГРН: 1024300609013)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кировской области (ИНН: 4345087480; ОГРН: 1044316554655)

об оспаривании решения о привлечении к административно ответственности,

установил:

муниципальное учреждение здравоохранения "Малмыжская центральная районная больница" (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кировской области (далее - ответчик, Управление) об оспаривании постановления от 29.04.2011 N 2-8/17-11 о назначении административного наказания по делу N 03-2/58-11 (далее - постановление от 29.04.2011) по статье 7.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением от 19.07.2011 требования заявителя удовлетворены.

Управление, не согласившись с указанным решением, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт.

В жалобе со ссылкой на положения статей 4.1, 4.4, 4.5 КоАП РФ, постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 07.03.2007 (вопрос 21) указано, что информация о пользовании заявителем водным объектом без оформленного в установленном порядке решения поступила ответчику 18.01.2011 и 04.04.2011. Учреждение к административной ответственности не привлекалось в январе 2011 года и в связи с продолжением невыполнения установленных законом обязанностей может быть привлечено в апреле 2011 года с исчислением срока давности с 04.04.2011, который при вынесении постановления от 29.04.2011 не пропущен. Данным постановлением назначено наказание за нарушения в период с 18.01.2011 по 29.04.2011. То обстоятельство, что по событию, указанному в информации от 18.01.2011, заявитель не привлечен к ответственности, не является основанием для освобождения его от ответственности за последующее противоправное поведение, образующее самостоятельный состав правонарушения. Иная позиция суда первой инстанции противоречит задачам административного производства (статья 1.2 КоАП РФ), не допускает в случае непривлечения по факту длящегося правонарушения лица к ответственности возможность в дальнейшем привлечь такое лицо к ответственности за продолжение противоправного поведения.

Стороны о месте и времени рассмотрения жалобы извещены надлежащим образом, заявитель явку представителя не обеспечил.

В соответствии со статьей 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие представителя Учреждения.

Представитель Управления поддержал доводы жалобы.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области от 19.07.2011 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, 18.01.2011 и 04.04.2011 в Управление поступила информация Отдела водных ресурсов по Кировской области Камского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов (далее - информация от 18.01.2011 и от 04.04.2011) о предприятиях, не имеющих право пользования водными объектами, соответственно по состоянию на 31.12.2011 и на 31.03.2011 (л.д. 78, 89).

Должностное лицо Управления, установив на основании вышеуказанной информации от 18.01.2011, что Учреждение пользуется водным объектом (река Шошма) с целью сброса сточных вод без оформления в установленном порядке права пользования, в отношении его руководителя составило протокол от 02.02.2011 об административном правонарушении по статье 7.6 КоАП РФ. Впоследствии вынесено постановление от 03.02.2011 о назначении административного наказания, которым главный врач Зобнин В.Н. за совершение указанного правонарушения привлечен к административной ответственности в виде штрафа в сумме 500 рублей (л.д. 14, 16-17).

Также 18.04.2011 должностное лицо Управления в отношении Учреждения, ссылаясь на обнаружение 02.02.2011 факта пользования данным юридическим лицом водным объектом (река Шошма) с целью сброса сточных вод без оформления в установленном порядке решения о предоставлении водного объекта в пользование, составило протокол об административном правонарушении по статье 7.6 КоАП РФ. По результатам рассмотрения данного протокола Учреждение согласно постановлению от 29.04.2011 о назначении административного наказания привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере 5000 рублей. Названные протокол и постановление оформлены в отсутствие надлежаще извещенного законного представителя юридического лица (л.д. 23, 26-27).

Учреждение, не согласившись с постановлением от 29.04.2011, обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании данного решения о привлечении к административной ответственности незаконным.

Удовлетворяя заявление, суд первой инстанции руководствовался положениями статей 210, 211 АПК РФ, 1.6, 2.1, 4.5, 24.5 КоАП РФ, статьями 1. 5, 9. 11 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), разъяснениями в пункте 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", в пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - постановления Пленума ВАС РФ N 2 и Пленума ВС РФ N 5. При этом суд, проанализировав документы дела, счел, что в действиях заявителя имеется состав правонарушения, предусмотренного статьей 7.6 КоАП РФ, являющегося длящимся и обнаруженным 02.02.2011, поэтому постановление от 29.04.2011, вынесенное после истечения двухмесячного срока давности, незаконно и подлежит отмене.

Исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, заслушав представителя ответчика, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения исходя из нижеследующего.

Право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, закреплено в статье 30.1 КоАП РФ, и реализуется с учетом особенностей, предусмотренных статьями 189-190, 207-211 АПК РФ.

Бремя доказывания наличия обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган (часть 4 статьи 210 АПК РФ).

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6 статьи 210 АПК РФ).

В силу части 2 статьи 211 АПК РФ, установив, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В соответствии со статьей 2.1, 26.1 КоАП РФ для привлечения к административной ответственности необходимо наличие состава административного правонарушения, включающего четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.

Данные обстоятельства подлежат установлению на основании собранных административным органом доказательств, отвечающих требованиям статьи 26.2 КоАП РФ.

По смыслу статей 28.2, 29.7 КоАП РФ основным доказательством в административном производстве является протокол об административном правонарушении, поскольку в нем отражаются выявленные признаки противоправного деяния, необходимые для разрешения дела, в том числе место, время совершения и событие административного правонарушения. Также при рассмотрении дела данный документ подлежит обязательному оглашению, а иные документы - лишь при необходимости.

Из материалов дела следует, что правонарушение по статье 7.6 КоАП РФ, выявленное Управлением в действиях Общества, зафиксировано в протоколе об административном правонарушении от 18.04.2011. При этом указано на обнаружение 02.02.2011 факта пользования данным юридическим лицом водным объектом (река Шошма) с целью сброса сточных вод без оформления в установленном порядке решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Статьей 7.6 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за самовольное занятие водного объекта или его части, либо использование их без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью, либо водопользование с нарушением его условий.

Согласно статье 1, пункту 2 части 2 статьи 5 ВК РФ под водным объектом понимается природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. К поверхностным водным объектам относятся водотоки (реки, ручьи, каналы).

Водопользователем признается физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водными объектами (пункт 8 статьи 1 ВК РФ).

Статьей 9 ВК РФ установлено, что физические лица, юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены главой 3 ВК РФ.

Исходя из пункта 2 части 2 статьи 11 ВК РФ, если иное не предусмотрено частью 3 настоящей статьи, сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, производится на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование.

Порядок подготовки и принятия решения о предоставлении поверхностного водного объекта или его части в пользование определен постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 N 844 "О порядке подготовки и принятия решений о предоставлении водного объекта в пользование".

Из пункта 19 статьи 1 ВК РФ следует, что сточные воды - это воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории.

Анализируя приведенные нормы, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что для осуществления сброса сточных вод в поверхностный водный объект организация обязана получить соответствующее решение о предоставление водного объекта в пользование.

Соответственно, использование водного объекта без разрешительного документа влечет административную ответственность, предусмотренную статьей 7.6 КоАП РФ.

Управление, рассмотрев 29.04.2011 протокол об административном правонарушении от 18.04.2011, за совершение вышеназванного административного правонарушения назначило Обществу штраф в размере 5000 рублей.

Однако, из статьи 29.9 КоАП РФ следует, что по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении выносится постановление о назначении административного наказания, если отсутствуют основания для вынесения постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении либо для вынесения определения о передаче дела судье, в иной орган или иному должностному лицу.

В частности, постановление о прекращении производства по делу выносится в случае, предусмотренном пунктом 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, - истечение срока давности привлечения к административной ответственности.

Апелляционный суд считает, что судом первой инстанции обоснованно установлено наличие вышеназванного обстоятельства, исключающего применение мер административной ответственности.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения либо со дня обнаружения длящегося административного правонарушения.

Согласно пункту 19 постановления Пленума ВАС РФ N 2 при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

В силу пункта 14 постановления Пленума ВС РФ N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей.

По статье 7.6 КоАП РФ, отнесенной законом к правонарушениям в области охраны собственности, срок давности привлечения к административной ответственности согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ составляет два месяца.

По сути, использование водного объекта без документов, на основании которых возникает право пользования, может иметь длящийся характер.

Данный признак обоснованно установлен судом первой инстанции применительно к правонарушению, выявленному в действиях Учреждения, поскольку материалами дела подтверждается и сторонами спора не опровергается, что Учреждение длительное время пользуется поверхностным водным объектом (река Шошма) с целью сброса сточных вод без оформления в установленном порядке права пользования. Сведения о прекращении заявителем пользования данным водным объектом отсутствуют.

В связи с этим Учреждение могло быть привлечено Управлением к ответственности по статье 7.6 КоАП РФ в период давностного срока, исчисляемого со дня, когда уполномоченным на составление протокола об административном правонарушении должностным лицом выявлен факт совершения Учреждением вмененного правонарушения.

Таким днем является 02.02.2011, что отражено в протоколе об административном правонарушении от 18.04.2011.

В оспариваемом решении о привлечении Учреждения к административной ответственности иной даты, равно как и периода совершения правонарушения, не названо.

Также ссылка и в протоколе, и в постановлении на информацию от 04.04.2011 не позволяет признать днем обнаружения вмененного Обществу правонарушения какую-либо иную дату. Данная информация лишь содержит сведения о лицах, не имеющих право пользования водными объектами по состоянию на 31.03.2011, но не подтверждает факт использования соответствующего водного объекта и, соответственно, не позволяет сама по себе установить событие правонарушения, предусмотренного статьей 7.6 КоАП РФ.

Указание в жалобе, что Учреждение привлечено к ответственности по статье 7.6 КоАП РФ за период с 18.01.2011 по 29.04.2011 не имеет доказательственного значения, поскольку данное обстоятельство подлежало установлению при возбуждении и рассмотрении административного дела.

К тому же, начало упомянутого периода не позволяет считать, что день обнаружения вмененного заявителю правонарушения и в протоколе об административном правонарушении от 18.04.2011, и судом первой инстанции определен неправильно.

Аргумент жалобы, что информация о пользовании заявителем водным объектом без оформленного в установленном порядке решения поступила ответчику 18.01.2011 и 04.04.2011, административное дело в отношении Учреждения возбуждено именно по информации от 04.04.2011 отклоняются как противоречащие документально подтвержденным обстоятельствам дела.

Следовательно, постановление от 29.04.2011 вынесено после истечения двухмесячного срока привлечения к административной ответственности.

Ссылки в жалобе, что позиция суда первой инстанции в данном деле противоречит задачам административного производства, не допускает в случае не привлечения по факту длящегося правонарушения лица к ответственности возможность в дальнейшем привлечь такое лицо к ответственности за продолжение противоправного поведения, необоснованна.

В обжалуемом решении отсутствует толкование правовых норм относительно невозможности привлечения по факту длящегося правонарушения лица к ответственности при продолжении противоправного поведения, а лишь применены нормы КоАП РФ о сроке давности привлечения к ответственности, исходя из обстоятельств настоящего спора.

Также апелляционный суд считает необходимым отметить следующее.

Как указано в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 16.06.2009 N 9-П, в силу презумпции невиновности (статья 1.5 КоАП РФ) лицо, в отношении которого дело об административном правонарушении прекращено ввиду истечения сроков давности, считается невиновным, т.е. государство, отказываясь от преследования лица за административное правонарушение, не ставит более под сомнение его статус в качестве невиновного и, более того, признает, что не имеет оснований для опровержения его невиновности.

Продолжение публичного преследования за административное правонарушение, не имеющее существенной общественной опасности в сравнении с преступлением, по истечении установленных законом сроков давности являлось бы излишним с точки зрения задач законодательства об административных правонарушениях, не оправдывало бы усилий по установлению события и состава административного правонарушения и не способствовало бы повышению эффективности публичного преследования и профилактического значения административной ответственности.

Таким образом, пропуск давностного срока является самостоятельным основанием для отказа в привлечении ответчика к административной ответственности, и, поскольку в таком случае невиновность лица, привлекаемого к ответственности, презюмируется, необходимости обсуждения вопросов о наличии или отсутствии в его действиях события или состава вмененного правонарушения не имеется.

В связи с этим апелляционный суд не усматривает оснований согласиться как с выводами постановления от 29.04.2011, так и с выводами обжалуемого решения, признающими в действиях Учреждения наличие состава административного правонарушения по статье 7.6 КоАП РФ.

Вместе с тем является правильным, отвечающим требованиям статьи 71 АПК РФ, вывод суда первой инстанции, что постановление от 29.04.2011 является незаконным и подлежит отмене.

Таким образом, обжалуемое решение не противоречит нормам материального и процессуального права, фактическим обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не усматривается.

В связи с этим жалоба Управления удовлетворению не подлежит.

В соответствии с частью 4 статьи 208 АПК РФ, частью 5 статьи 30.2 КоАП РФ заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается, оснований для решения вопроса о распределении судебных расходов в указанной части у апелляционного суда не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Кировской области от 19.07.2011 по делу N А28-4013/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Т.В. Лысова

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева