Формирование и исполнение местных бюджетов в новых условиях (Л.Е. Тишкина, А.В. Фрыгин, "Финансы", N 1, январь 2007 г.)

Формирование и исполнение местных бюджетов в новых условиях

Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает формирование во вновь созданных городских и сельских поселениях самостоятельных бюджетов. От того, насколько эффективно и грамотно будут исполняться бюджеты вновь созданных муниципальных образований, во многом будет определяться стабильность деятельности местных органов власти.

Для решения проблемы формирования и исполнения бюджетов вновь созданных поселений в условиях действующего законодательства возможны два варианта действий:

- самостоятельное формирование местного бюджета финансовым органом городского (сельского) поселения;

- заключение соглашения (договора) между городским (сельским) поселением и муниципальным районом по формированию и исполнению бюджета поселения финансовым органом муниципального района.

Учитывая недостаточную подготовленность кадров органов местного самоуправления к проведению бюджетного процесса, при составлении и исполнении бюджетов поселений на данном этапе реформы предлагается использовать потенциал существующих районных (городских) финансовых органов.

В данном случае права поселений не будут нарушены, поскольку главным распорядителем средств бюджета останется администрация поселений. Речь здесь следует вести только об обслуживании бюджетного процесса муниципалитетов второго уровня, не вторгаясь в компетенцию их представительных и исполнительных структур. Наличие данной процедуры позволит не только сэкономить бюджетные средства городских и сельских поселений (поскольку речь можно вести только о бесплатном обслуживании бюджетного процесса), но и проводить более взвешенную экономическую, бюджетную, налоговую политику на территории всего муниципального района.

Преимущество второго варианта формирования и исполнения бюджетов поселений подтверждается следующими аргументами.

Во-первых, создание финансовых органов во вновь образованных муниципальных образованиях приведет к необоснованному росту численности аппарата управления, и, следовательно, к дополнительным расходам консолидированного бюджета муниципального района. Кроме того, во вновь образованных муниципальных образованиях скорее всего не будет финансового органа с правом юридического лица, что объясняется, в первую очередь, размерами этих муниципальных образований и отсутствием необходимости содержания большого аппарата, отвечающего за составление и организацию исполнения местного бюджета. Таким образом, все документы, в том числе и платежные, будут подписываться главой местного самоуправления, следовательно он должен соответствовать квалификационным требованиям, предъявляемым к руководителю финансового органа, что недопустимо.

Во-вторых, постановление Правительства РФ от 06.11.2004 г. N 608 "О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа местной администрации" предъявляет повышенные и очень серьезные требования к руководителям финансовых органов муниципальных образований, что значительно затруднит подбор кандидатуры, отвечающей этим требованиям, на уровне поселения.

В-третьих, финансово-экономические кадры поселений не обладают опытом осуществления бюджетного процесса, в том числе казначейского исполнения бюджета, что может привести к серьезным финансовым нарушениям.

В-четвертых, исполнение бюджета поселения финансовым органом, входящим в структуру администрации поселения без права юридического лица, создаст ситуацию, когда администрация поселения будет являться одновременно и органом, исполняющим бюджет, и органом, осуществляющим расходы бюджетных средств, то есть администрация поселения будет сама себе открывать лимиты бюджетных обязательств и сама же будет их тратить путем составления платежных документов, что недопустимо, так как это может привести к полной бесконтрольности за расходованием бюджетных средств.

Кроме того, данная ситуация будет способствовать децентрализации бюджетных расходов, то есть ликвидации централизованных бухгалтерий и введению ставок бухгалтеров в бюджетных учреждениях, что резко ухудшит качество бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях поселений.

В-пятых, самостоятельное казначейское исполнение бюджета поселения должно быть в обязательном порядке обеспечено наличием программного обеспечения, защищенного канала электронной связи, современной компьютерной техники, кадров специалистов, как у администраций поселений, так и у получателей бюджетных средств поселения; а также наличием муниципальных правовых актов, регулирующих порядок казначейского исполнения бюджета городского (сельского) поселения.

В целях реализации единой методологии формирования и исполнения бюджетов и эффективного использования ресурсов наиболее целесообразным представляется заключение соглашений о передаче полномочий по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджетов поселений на уровень муниципального района, который на данном этапе может выполнять эти функции. Одновременно можно проводить работу по поэтапному переходу к самостоятельному осуществлению бюджетного процесса поселениями по мере их готовности.

Еще одним значимым моментом в пользу подобного утверждения является следующее. В целях полномасштабной подготовки городских и сельских поселений к самостоятельному осуществлению бюджетного процесса на соответствующей территории важным представляется осуществление мероприятий в области нормативно-правового обеспечения, формирования доходной базы, обслуживания бюджетов и т.д. Их качественное проведение возможно только в централизованном порядке, поскольку на уровне поселений данные отсутствуют. В то же время, в финансовых органах муниципальных районов и городских округов имеются наработки практически по всем вопросам. Поэтому совместная работа органов местного самоуправления второго уровня и финансовых органов муниципальных районов должна быть сосредоточена не на создании дополнительных финансовых служб, а на решении вопросов нормативно-правового и организационного характера, расширяющих возможности уже имеющихся финансовых органов.

Заключение Соглашений о передаче Администрацией поселения полномочий по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджета поселения Администрации муниципального района вовсе не предполагает полное отстранение от бюджетного процесса городских (сельских) поселений. У них остается достаточно полномочий по формированию и исполнению бюджетов в пределах их компетенции.

В Соглашении следует четко разграничить полномочия между районом и поселениями по формированию и исполнению бюджетов поселений в пределах их компетенции, определить права и обязанности сторон. При этом следует иметь в виду, что район через свой финансовый орган:

осуществляет проведение единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой и инвестиционной политики на территории муниципального района;

обеспечивает формирование прогноза доходов и расходов консолидированного бюджета муниципального района;

осуществляет методическое руководство формированием консолидированного бюджета муниципального района и его исполнением, включая казначейское.

В Соглашении следует предусмотреть полномочия по организации бюджетного процесса поселения, выполняемые финансовым органом муниципального района, включая составление проекта бюджета, разработка предложений по нормативам бюджетных расходов, рассмотрение проектов смет доходов и расходов учреждений, находящихся в муниципальной собственности поселения, формирование прогноза по доходам и расходам поселения и т.п.

Администрация поселения, в свою очередь, предоставляет в финансовый орган муниципального района предложения по формированию бюджета поселения, проекты смет доходов и расходов учреждений, находящихся в муниципальной собственности поселения, анализ полученных из финансового органа муниципального района прогнозных показателей по доходам и расходам бюджета поселения и готовит в случае несогласия материалы для проведения согласований. Окончательный вариант проекта бюджета поселения представляется в Совет депутатов поселения для рассмотрения и принятия. И т.д.

Для исполнения полномочий в поселениях совсем не обязательно создавать финансовые органы, достаточно ввести в администрацию должности специалистов, отвечающих за выполнение данных полномочий. В тех администрациях, где созданы централизованные бухгалтерии, данные полномочия могут исполняться централизованными бухгалтериями.

Кроме того, в Соглашении следует четко оговорить права сторон, в целях предотвращения конфликтных ситуаций. На наш взгляд, финансовый орган муниципального района должен иметь право запрашивать материалы, необходимые для бюджетной работы. Администрация поселения должна иметь право распоряжаться средствами, находящимися на счетах бюджета поселения; получать от финансового органа муниципального района необходимую информацию по движению средств на счетах бюджета поселения; о ходе исполнения бюджета поселения.

В целях проведения эффективной бюджетной политики в управлении доходами и расходами местного бюджета, в повышении оперативности финансирования получателей бюджетных средств, в усилении контроля за поступлением бюджетных средств, а также за их целевым и эффективным использованием органы местного самоуправления должны четко и грамотно организовать казначейское исполнение местных бюджетов.

Согласно ст. 215 БК РФ введено казначейское исполнение бюджетов. На органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Бюджетный кодекс РФ порядок исполнения и само исполнение местного бюджета относит к полномочиям органов местного самоуправления (ст. 9). Согласно принципу самостоятельности бюджетов (ст. 31) органы местного самоуправления обладают правом и обязанностью самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Бюджетный учет организуется органом, исполняющим бюджет (ст. 240), а возложение на Федеральное казначейство функций по исполнению местных бюджетов допускается только на основании соглашений (ст. 168), то есть на добровольной основе.

Бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию страны также четко определена приоритетная задача бюджетной политики в 2003-2004 гг. - формирование финансовой основы для реализации начатой реформы федеративных отношений и местного самоуправления, предполагающее расширение бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти.

Федеральный закон N 131-ФЗ к исключительным полномочиям органов местного самоуправления отнес вопросы формирования, утверждения, исполнения местных бюджетов и контроль за их исполнением.

В свете всех этих документов совершенно нелогичным представляется внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ в части введения ст. 215.1, предусматривающей обязательное кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства.

В то же время не отменена ст. 151 (п. 7) БК РФ, предоставляющая право муниципальным образованиям в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета создавать муниципальные казначейства или иные финансовые органы в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством Российской Федерации.

Следует отметить, что обязательность перехода на кассовое обслуживание местных бюджетов через Федеральное казначейство противоречит принципам федерализма и самостоятельности местного самоуправления, заложенным в основу Конституции РФ. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

На наш взгляд, эффективное управление муниципальными финансами возможно только через муниципальные казначейства. Между этапами планирования, исполнения и анализа не должно быть разрыва бюджетного процесса Все должно находиться в одних руках муниципальных финансовых органов. Учитывая это, Одинцовский муниципальный район в числе первых в Московской области перешел на казначейское исполнение местного бюджета через муниципальное казначейство, которое было создано в структуре действующего финансового органа.

Одним из очевидных преимуществ казначейского исполнения местного бюджета муниципальным исполнительным органом является сосредоточение всех функций исполнения бюджета в компетенции местных органов власти (планирование, исполнение, учет, контроль), а также полная ответственность за конечный результат.

Кроме того, местные органы власти имеют возможность оперативного изменения технологии исполнения бюджета района в рамках тех прав, которые им предоставлены в соответствии с законодательством.

Казначейское исполнение местного бюджета через муниципальное казначейство имеет ряд положительных моментов:

1. Наличие ежедневной оперативной информации об исполнении местного бюджета. Практически финансовый орган имеет отчет (баланс) об исполнении бюджета района на каждый день в любой степени детализации.

2. Формирование финансовых отчетов об исполнении местного бюджета в более сжатые сроки, сокращение сроков приемки отчетов от распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей. Данные о кассовом исполнении местного бюджета формируются, как правило, ко 2-му числу месяца, следующего за отчетным.

3. Возможность оперативно и очень мобильно решать вопросы о передвижении лимитов бюджетных обязательств при возникновении непредвиденных расходов (срочная проплата кредиторской задолженности за энергоресурсы, внеплановый ремонт и др.).

Наличие единой информационной базы (единого программного продукта) у органа, исполняющего бюджет, и у бюджетополучателей позволяет:

в кратчайшие сроки представлять к исполнению платежные документы на электронных носителях (на дискетах), обрабатывать их и передавать в систему "Клиент - Банк" кредитной организации (в дни выплаты заработной платы количество платежных документов составляет более 300);

оперативно владеть информацией об остатках денежных средств как на бюджетном и текущем счетах финансового органа, так и на лицевых счетах бюджетополучателей;

оперативно владеть информацией о кассовых расходах бюджетополучателей и о расходах бюджета района в разрезе бюджетной классификации на любую дату, нарастающим итогом, с начала года и за конкретный период;

анализировать расходование бюджетных средств по лицевому счету бюджетополучателя без выхода на место, так как в операционном отделе полностью формируется и хранится документация, подтверждающая расходы по лицевому счету: копии договоров, счетов, накладных, актов, других документов; платежные поручения, банковские выписки и другие документы;

иметь полную информацию о состоянии лицевого счета бюджетополучателя, позволяющую полностью контролировать аналитический учет кассовых расходов;

контролировать расчеты за теплоэнергоресурсы, расходы на капитальное строительство, капитальный ремонт (финансовый орган ведет электронные таблицы учета ежедневных расходов по смете учреждений и организаций в разрезе экономических статей, по объектам строительства, ремонта и т.д.). Ведение таких таблиц отделениями Федерального казначейства не предусмотрено;

для формирования муниципального заказа иметь полную оперативную информацию не только в разрезе бюджетополучателей, но и в разрезе поставщиков услуг (Теплосеть, Водоканал, Электросеть и т.д.). Отделением Федерального казначейства предоставление такой информации не предусмотрено.

В результате перехода на казначейское исполнение бюджета через муниципальное казначейство в Одинцовском муниципальном районе были достигнуты полная прозрачность местного бюджета и жесткий контроль на всех стадиях бюджетного процесса. Муниципальное казначейство осуществляет регистрацию всех договоров с поставщиками продукции (работ, услуг) по всем статьям бюджетной классификации, а также проводит анализ цен, номенклатуры и объемов предлагаемых товаров (работ, услуг), что позволяет не только получить существенную экономию, но и оптимизировать расходы.

В результате резко сократилось нецелевое расходование бюджетных средств.

С созданием муниципального казначейства снизилась кредиторская задолженность бюджетополучателей. В настоящее время она полностью отсутствует.

Благодаря наличию достоверной ежегодной оперативной информации были значительно сокращены сроки формирования проекта бюджета на очередной финансовый год: бюджет района, как правило, формируется уже к ноябрю месяцу текущего года, а отчеты об исполнении бюджета - к 25 января следующего финансового года. За счет применения механизма управления финансовыми ресурсами через муниципальное казначейство путем использования свободных остатков средств на лицевых счетах бюджетополучателей достигнуто бесперебойное финансирование получателей средств местного бюджета, не зависимо от сроков поступления доходов, что способствует снижению социальной напряженности и ускорению денежного обращения в районе.

Все это свидетельствует о создании высокоэффективной модели муниципального казначейства, обладающего более совершенными, чем у Федерального казначейства, методологией и информационными технологиями. В районе разработаны и утверждены единые стандарты казначейского исполнения бюджета, успешно решены вопросы эффективного управления муниципальными финансовыми ресурсами и кассового обслуживания местных бюджетов.

Непоследовательность принятия решений федеральным центром может привести к ликвидации как высокоэффективного механизма управления муниципалитетов средствами местных бюджетов, таки кликвидации муниципальных казначейств и всех достижений в этом направлении.

Согласно ст. 215.1 БК РФ Одинцовский район с 01.01.2006 перешел на кассовое обслуживание исполнения местного бюджета в отделение Федерального казначейства по Одинцовскому району. Согласно приказу Минфина России от 22.03.2005 N 1н возможны два варианта перехода на кассовое обслуживание исполнения местного бюджета отделением Федерального казначейства:

с открытием и ведением лицевого счета финансового органа (уполномоченного органа) соответствующего бюджета;

с открытием главным распорядителям, распорядителям или получателям средств соответствующего бюджета лицевых счетов для учета операций по расходам бюджета в соответствии с соглашением об осуществлении органами Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета в условиях кассового обслуживания ими исполнения бюджета.

С целью сохранения положительно зарекомендовавшего себя муниципального казначейства Одинцовский район принял решение о кассовом исполнении местного бюджета органами Федерального казначейства по первому варианту.

При этом муниципальный финансовый орган при исполнении местного бюджета: осуществляет основные этапы санкционирования расходов бюджета (составление и утверждение бюджетной росписи; утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; ведет лицевые счета распорядителей и получателей средств местного бюджета.

Готовит распоряжения в отделение Федерального казначейства на списание денежных средств с лицевого счета распорядителя (получателя) бюджетных средств на счета поставщиков товаров, работ, услуг.

Формирует выписки по лицевым счетам распорядителя (получателя) бюджетных средств.

Осуществляет предварительный, текущий и последующий контроль за расходованием бюджетных средств.

Обслуживание органами Федерального казначейства местных бюджетов ведет к образованию "дополнительной надстройки" между банком и финансовым органом, к дублированию функций и замедлению денежного обращения. Это лишает муниципальный финансовый орган возможности оперативного и качественного управления средствами местного бюджета.

Итак, создание высокоцентрализованных моделей управления бюджетами не соответствует основополагающим принципам бюджетного федерализма, снижает уровень самостоятельности и ответственности местных органов власти за проведение бюджетной политики на их территории и ее результаты.

Страдает полнота и оперативность предоставляемой информации, так как отделение Федерального казначейства предоставляет только ту информацию, которая предусмотрена Правилами, утвержденными приказом Министерства финансов Российской Федерации от 19.04.2000 г. N 46н, что явно недостаточно для качественного анализа исполнения бюджета и контроля за его исполнением.

На наш взгляд, для эффективного и качественного управления местными финансами, для получения оперативной и достоверной информации о состоянии муниципальных финансовых ресурсов следует сохранить существующие муниципальные казначейства.

В условиях реформирования местного самоуправления, создания на территории муниципального района нескольких муниципальных образований сохранение муниципальных казначейств наиболее актуально. Если вновь образованные муниципальные образования полностью перейдут на казначейское исполнение своих бюджетов через органы Федерального казначейства, то муниципальный район потеряет оперативный контроль над целостностью исполнения консолидированного бюджета района и единством информационного пространства, что в свою очередь создаст определенные трудности в осуществлении единой финансовой политики на территории муниципального района, в осуществлении методического руководства формированием консолидированного бюджета муниципального района.

Таким образом, на данном этапе с целью сохранения целостности бюджетной системы муниципального района и качественного управления муниципальными финансами наиболее целесообразно казначейское исполнение бюджетов поселений осуществлять через районный муниципальный финансовый орган, в состав которого входит муниципальное казначейство.

Л.Е. Тишкина,

заместитель руководителя администрации, начальник

финансово-казначейского управления Одинцовского

муниципального района Московской области

А.В. Фрыгин,

начальник финансового управления городского округа Химки

"Финансы", N 1, январь 2007 г.