Учет интересов при проведении территориального землеустройства (И.А. Колесникова, "Право и экономика", N 7, июль 2007 г.)

Учет интересов при проведении территориального землеустройства

Данный вопрос нередко возникает на практике при проведении землеустроительных работ, и зачастую, несмотря на законодательное регулирование, ответ может быть весьма неоднозначным. В качестве иллюстрации приведен пример судебной практики по недавно рассмотренному делу в Арбитражном суде Самарской области.

Согласно ст. 68 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) землеустройство представляет собой мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Указанное положение ст. 68 ЗК РФ дополняется нормативным правовым актом, решающим вопросы землеустройства, - Федеральным законом от 18 июня 2001 г. "О землеустройстве"*(1). В нем понятие землеустройства определяется как мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности.

Положение о проведении территориального землеустройства утверждено постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 396*(2), в соответствии с которым территориальное землеустройство является обязательным комплексом по образованию новых и упорядочению существующих земельных участков и установлению их границ на местности.

Задачей территориального землеустройства является обеспечение идентификации местоположения и границ земельного участка на местности с целью защиты прав:

собственников земельных участков,

землепользователей,

землевладельцев,

арендаторов земельных участков.

Технические условия и требования проведения территориального землеустройства изложены в Методических указаниях по проведения землеустройства и подготовке документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков при разграничении государственной собственности на землю, утвержденных Росземкадастром 2 июля 2002 г., Методических рекомендациях по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства и Методических рекомендаций по проведению межевания объектов землеустройства, утвержденных Росземкадастром 17 февраля 2003 г.

В обязательном порядке землеустройство проводится в случаях:

изменения границ объектов землеустройства;

предоставления и изъятия земельных участков;

определения границ ограничений и обременений;

в других случаях, установленных ст. 3 Федерального закона "О землеустройстве".

В соответствии с Методическими рекомендациями по проведению межевания объектов землеустройства от 17 февраля 2003 г. работы по межеванию объектов землеустройства включают:

определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование с лицами, права которых могут быть затронуты;

закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства;

изготовление карты (плана) объекта землеустройства.

Как указано в ст. 69 ЗК РФ, п. 10 Положения о проведении территориального землеустройства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 396, п. 14 Методических рекомендаций по проведению межевания от 17 февраля 2003 г., при определении границ объекта землеустройства на местности и их согласовании обеспечивается учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты межеванием, путем извещения их в письменной форме не позднее чем за 7 дней до начала работ.

Отсутствие надлежащим образом извещенных лиц не является препятствием для проведения этих работ.

Чьи же интересы должны быть учтены?

Из смысла вышеуказанных нормативно-правовых актов следует, что речь идет, во-первых, о собственниках, а также владельцах, пользователях и арендаторах земельных участков; во-вторых, это соответствующие органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления; в-третьих, о собственниках объектов недвижимости, расположенной на смежных участках в том случае, если права на землю еще не оформлены, но сложился определенный порядок землепользования.

Земельное законодательство при характеристике понятия "земельный участок" использует такие понятия, как "смежный земельный участок", "соседний земельный участок", "сопредельный земельный участок". Ранее между первыми двумя терминами отличий практически не было. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 22 апреля 1992 г. N 6 в подп. "н" п. 1 отождествлял понятия "смежный" и "соседний" земельные участки: "судам подведомственны споры между собственниками индивидуальных жилых строений, расположенных на смежных (соседних) земельных участках, об устранении препятствий в пользовании земельным участком, в том числе и в случае, когда оспариваются его границы и размеры".

В настоящее время обозначенные выше понятия раскрываются по-разному, однако используются в законодательстве без учета различий, что приводит к определенным спорам, в частности, в области землеустройства.

Так, абзац 2 п. 7 ст. 36 ЗК РФ предусматривает, что границы и размер земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Границы земельного участка устанавливаются с учетом:

красных линий,

границ смежных земельных участков (при их наличии),

естественных границ земельного участка.

В пункте 3 ст. 37 ЗК РФ упоминается уже о соседнем земельном участке: покупатель в случае предоставления ему продавцом заведомо ложной информации, в частности, об использовании соседних земельных участков, оказывающем существенное воздействие на использование и стоимость продаваемого земельного участка, вправе требовать уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи участка и возмещения причиненных ему убытков.

Нарушение прав смежных землепользователей при межевании земельного участка является, согласно ст. 20 Федерального закона от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре"*(3), основанием для отказа в проведении государственного кадастрового учета.

Есть ли разница между понятиями "смежный" и "соседний"?

Земельный кодекс РФ не раскрывает значение используемых терминов. Смежный земельный участок предполагает наличие общей границы (межи) между участками. Соседний участок (исходя их определения термина "соседний", данного С.И. Ожеговым)*(4) - расположенный вблизи, рядом с чем-нибудь, т.е. соседний земельный участок может и не иметь общей границы, но располагаться рядом.

Участки, имеющие только одну общую точку (угол забора), будут являться смежными или соседними? Необходимо ли учитывать интересы владельцев таких земельных участков при проведении землеустройства?

При определении границы (межи) как линии, проходящей минимум через две точки, можно предположить, что участки, расположенные в шахматном порядке (имеющие только одну точку соприкосновения), являются соседними.

Результаты анализа действующего законодательства с точки зрения упоминания терминов "смежный" и "соседний" показали, что сложилась следующая ситуация:

термин "смежный участок" встречается при описании границ земельного участка (например, приказ Федеральной службы земельного кадастра России от 2 октября 2002 г. N П/327 "Об утверждении требований к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет");

термин "соседний участок" - при установлении права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута).

Например, ст. 274 ГК РФ, согласно которой собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях - и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута)*(5). Однако было бы целесообразнее вместо термина "соседний" земельный участок в данной фразе в первый раз привести термин "смежный" земельный участок*(6).

В то же время в п. 28 постановления Правительства РФ от 20 ноября 2000 г. N 878 "Об утверждении правил охраны газораспределительных сетей" говорится, что для обеспечения доступа в охранную зону газораспределительной сети эксплуатационная организация при необходимости заключает в установленном порядке с собственниками, владельцами или пользователями смежных земельных участков договоры временного пользования земельными участками или договоры установления сервитута.

Жилищный кодекс РФ в ст. 136 упоминает понятие "соседний" участок, отождествляя его с понятием "граничащий": товарищество собственников жилья может быть создано при объединении нескольких многоквартирных домов: с земельными участками, расположенными на общем земельном участке или нескольких соседних (граничащих) земельных участках:

Иногда в законодательстве использовался не совсем понятный термин "сопредельный" земельный участок. Так, статья 3 ранее действующего Градостроительного кодекса РФ 1998 г. предусматривала, что градостроительная деятельность граждан и юридических лиц может быть ограничена в случае, если она препятствует реализации прав и законных интересов собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости. В настоящее время Градостроительный кодекс РФ 2004 г. использует термин смежный земельный участок (п. 18 ст. 46).

Таким образом, в связи с тем обстоятельством, что Земельный кодекс РФ, Положение о проведении территориального землеустройства, Методические рекомендации обязывают при землеустройстве обеспечивать учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты межеванием, а законодатель в схожих ситуациях использует термины "смежный" и "соседний" земельные участки, можно считать, что при проведении межевания в определенных случаях необходимо учитывать и интересы соседних землепользователей (землевладельцев).

Например, Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства от 7 февраля 2002 г. (п. 7.5) предусматривают, что при составлении проекта территориального землеустройства в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования земельный участок в обязательном порядке обеспечивается доступом в виде прохода (шириной не менее 1 м) или проезда (шириной не менее 3,5 м). Земельный участок, на котором имеются капитальные строения или право на их возведение, обеспечивается проездом. Доступ к участку обеспечивается как за счет земель общего пользования, так и за счет территории иных земельных участков путем установления частного сервитута. С учетом вышеизложенного в данном случае необходимо будет учесть интересы не только смежных, но и соседних землепользователей при наличии сложившегося ранее порядка землепользования.

Документом, подтверждающим обособленность земельного участка от иных земельных участков (в том числе смежных и соседних), является кадастровая карта (план) земельного участка, т.е. смежный землепользователь может быть установлен и из данных государственного земельного кадастра*(7). Необходимо отметить, что проведение территориального землеустройства не допускается без получения кадастровых планов земельных участков, из которых образуются новые земельные участки или сведения о которых уточняются при межевании, а также сведений о смежных земельных участков.

В соответствии с п. 14.5 Методических рекомендаций по проведению межевания объектов землеустройства от 17 февраля 2003 г. процедура согласования границ (границы) не проводится при наличии в государственном земельном кадастре сведений (координат поворотных точек границ), позволяющих определить их положение на местности с точностью, которая соответствует техническим условиям и требованиям, установленным Росземкадастром. Таким образом, при наличии кадастровых карт смежных земельных участков (формы В.1-В.6) согласование границ с владельцами указанных участков может не проводиться, так как земельные участки идивидуализированные, их границы считаются сформированными и установленными.

Например, ООО "К" обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании действий Управления Роснедвижимости по Самарской области, выразившихся в отказе согласования землеустроительной документации, незаконными. Отказ в согласовании был обоснован Управлением необходимостью согласовать границы земельного участка, занимаемого ООО "К" под торговый павильон, с ОАО "Рынок"- арендатором соседнего земельного участка. Земельный участок площадью 6,0 кв. м был предоставлен ООО "К" распоряжением районной администрации в аренду и находился в зоне санитарного содержания ОАО "Рынок".

С целью обеспечения учета интересов лиц, права которых могут быть затронуты межеванием, Управление обязало ООО "К" провести согласование границ с ОАО "Рынок".

При рассмотрении дела в суде первой инстанции были рассмотрены положения п. 4 ст. 69 ЗК РФ, п. 9 Положения о проведении территориального землеустройства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 396, Методических рекомендаций от 17 февраля 2003 г.

Как было установлено в судебном заседании, земельный участок ООО "К" находится на землях поселений, смежных землепользователей у ООО "К" нет(!)

В вынесенном решении суда первой инстанции отказ в согласовании землеустроительного дела был признан незаконным, причем в обоснование вынесено решения было положено следующее: с одной стороны, согласно п. 4 ст. 69 ЗК РФ отсутствие при проведении землеустроительных работ надлежащим образом извещенных лиц не является препятствием для проведения землеустройства. С другой стороны, по причине недоказанности факта наличия смежности между двумя земельными участками: ООО "К" и ОАО "Рынок"!

Суд установил, что ответчик не доказал того обстоятельства, что в землеустроительном деле заявителя отсутствуют все необходимые согласования со смежными землепользователями, поэтому его отказ в согласовании землеустроительного дела является незаконным и нарушающим права заявителя.

Апелляционный суд оставил вынесенное решение в силе также на том основании, что отсутствует смежность между участками ООО "К" и ОАО "Рынок", таким образом, нет необходимости согласовывать границы указанным организациям друг с другом.

Еще один немаловажный вопрос, возникающий при проведении землеустройства, - это учет интересов собственников (владельцев, балансодержателей) подземных коммуникаций - линии электропередачи, линии связи, нефте-, газо- и иных трубопроводов. Действующее законодательство определяет их как "линейные объекты" (Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", Градостроительный кодекс РФ). К ним можно отнести также туннели, сооружения метро. В связи с тем, что вопрос оформления прав на земельные участки под линейными объектами является темой отдельного исследования*(8), в данной статье он будет рассмотрен только с позиции обеспечения интересов лиц, права которых могут быть затронуты при межевании земельных участков, под которыми или над которыми они размещены.

В частности, п. 11 Методических рекомендаций по проведению межевания объектов землеустройства от 17 февраля 2003 г. предусматривает, что при составлении карты (плана) объекта землеустройства исполнителем работ дополнительно направляются письменные запросы о наличии на территории объекта землеустройства принадлежащих иным лицам инженерных коммуникаций и (или) их охранных, санитарно-защитных и иных зон с особыми условиями использования земель. Если в течение 7 дней с момента получения запроса эти учреждения и организации не предоставляют запрошенную информацию или сообщают об ее отсутствии, то в пояснительной записке землеустроительного дела производится запись об отсутствии этих данных. Второй экземпляр запроса включается в землеустроительное дело (п. 8.5 Методических рекомендация по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства от 17 февраля 2003 г.).

Процедура учета интересов лиц, права которых могут быть затронуты
при проведении землеустройства

Уведомление лиц, права которых могут быть затронуты при проведении межевания, осуществляется в форме извещений, которые передаются заинтересованным лицам под расписку или иным способом, подтверждающим факт и дату его получения (например, регистрируемое почтовое отправление с отметкой "Вручить лично", с заказными уведомлениями о вручении непосредственно адресатам). Извещения и расписки составляют в двух экземплярах, один из которых приобщают к землеустроительному делу. Извещения, адресованные юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, вручаются полномочным должностным лицам (п. 12, 13 Методических рекомендаций по проведению межевания объектов землеустройства от 17 февраля 2003 г.).

Последствия отказа от участия в процедуре согласования границ (непредставление мотивированного отказа в согласовании границы) также предусмотрены законодательством (п. 14.3 вышеуказанных рекомендаций). В течение тридцати календарных дней этим лицам, отказавшимся согласовать границы земельного участка, направляются повторные уведомления с указанием срока явки для согласования или предоставления мотивированного отказа в согласовании границ по результатам предварительного межевания. В случае неявки в течение указанного срока или непредставления мотивированного отказа в согласовании границы, границы объекта землеустройства считаются установленными.

Необходимо отметить, что все пояснения по извещению лиц (например, о повторном вызове для согласования границ и неявке, невозможности определить место жительства лица и т.п. ) отражаются в Акте согласования границ и подтверждаются приложенными квитанциями об отправлении извещений и отметками почтовой службы о причинах возврата уведомлений.

Споры, возникшие при согласовании границ, рассматриваются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, т.е. в судебном порядке. Аналогичным образом рассматриваются споры, возникшие при проведении землеустройства, если к этой процедуре не были привлечены лица, чьи права в дальнейшем были или могли быть нарушены. Суд проверяет, в какой мере межевание земельного участка, осуществленное без привлечения заинтересованного лица, может нарушать права и законные интересы последнего. Также суд может выяснять наличие факта смежности между двумя и более землепользователями*(9).

И.А. Колесникова,

главный специалист территориального

отдела N 1 Управления Роснедвижимости

по Самарской области, аспирант Самарского

государственного университета (СамГУ)

"Право и экономика", N 7, июль 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.

*(2) СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2193.

*(3) СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.

*(4) Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1963. С. 739.

*(5) См.: Приказ Министерства юстиции РФ от 26 июля 2004 г. N 132 "Об утверждении методических рекомендаций о порядке государственной регистрации сервитутов на земельные участки".

*(6) Крассов О.И. Юридическое понятие "земельный участок" // Экологическое право. 2004. N 2.

*(7) Указанная позиция отражена в Решении Арбитражного суда Самарской области от 25 июля 2005 г. по делу N А55-4787/2005-36 по иску, заявлению ООО "Степь" к ООО "Альфа-Бизнес".

*(8) См.: Бочаров М. Оформление прав на землю под линейными объектами // ЭЖ-Юрист. 2005. N 45.

*(9) См., напр.: Постановление Президиума ВАС РФ от 29 марта 2005 г. N 14137/04 по заявлению ОАО "Челябинский автомеханический завод".