Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 7 октября 2011 г. N 02АП-5084/11

г. Киров

07 октября 2011 г.

Дело N А28-3451/2011-111/7

Резолютивная часть постановления объявлена 05 октября 2011 года Полный текст постановления изготовлен 07 октября 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тетервака А.В.,

судей Поляковой С.Г., Поляшовой Т.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём Родиной Ю.Н.,

без участия в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов РФ в лице Управления федерального казначейства по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 15.07.2011 по делу N А28-3451/2011, принятое судом в составе судьи Малых Е.Г.,

по иску муниципального унитарного предприятия "Слободские пассажирские перевозки" (ИНН: 4329010634, ОГРН: 1064329002528)

к Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ, субъекту РФ - Кировской области в лице Департамента финансов Кировской области,

третье лицо: Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области о взыскании убытков,

установил

муниципальное унитарное предприятие "Слободские пассажирские перевозки" (далее - МУП "Слободские пассажирские перевозки", Предприятие, истец) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ, ответчик, заявитель), субъекту Российской Федерации - Кировская область в лице Департамента финансов Кировской области (далее - Департамент финансов, ответчик), с привлечением третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, - Департамента дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области (далее - Департамент дорожного хозяйства, транспорта и связи, третье лицо).

Предметом иска (с учетом его уточнения) явилось требование истца о взыскании в порядке компенсации за 3, 4 квартал 2010 года и за 1 квартал 2011 года 2 713 909 рублей убытков, в том числе с Российской Федерации 2 178 065 рублей расходов, связанных с предоставлением льготного проезда по городским и пригородным маршрутам гражданам, относящимся к федеральному регистру, и 535 844 рубля с субъекта Российской Федерации - Кировская область в порядке компенсации расходов, связанных с предоставлением льготного проезда по городским и пригородным маршрутам гражданам, относящимся к областному регистру.

Правовым основанием заявленных требований истец указал статьи 16, 790, 1069, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Ответчики - Минфин РФ в лице Управления Федерального казначейства по Кировской области (далее - УФК по Кировской области) и Кировская область в лице Департамента финансов в своих отзывах исковые требования не признали.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 15.07.2011 исковые требования Предприятия удовлетворены полностью за счет казны Российской Федерации и за счет казны субъекта Российской Федерации - Кировская область.

Удовлетворяя исковые требования, арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что возмещение расходов, образовавшихся в результате предоставления льгот по оплате оказанных услуг по перевозке льготных категорий граждан должно производится из средств федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации; расчет выпадающих доходов является обоснованным и ответчиками не опровергнут; доказательств, подтверждающих возмещение истцу расходов в полном размере, в материалы дела не представлено.

Не согласившись с названным решением Арбитражного суда Кировской области, Минфин РФ в лице УФК по Кировской области обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит упомянутое решение арбитражного суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований.

В своей апелляционной жалобе ее заявитель указывает, что право предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации, которые сами должны финансировать соответствующие законы субъектов Российской Федерации и предоставлять субвенции муниципальным образованиям для возмещения расходов. Российская Федерация не принимала на себя расходные обязательства по установлению льгот по оплате проезда в общественном транспорте, полномочий и средств на осуществление этих полномочий в виде субвенций субъектам Российской Федерации не передавала.

Заявитель указывает, что федеральное законодательство не содержит норм, устанавливающих меры социальной защиты и социальной поддержки в виде предоставления льгот по оплате проезда в общественном транспорте, в том числе обязывающих субъекты Российской Федерации, муниципальные образования предоставить льготы при осуществлении пассажирских перевозок, а также предоставляющих из федерального бюджета субвенции на исполнение подобных расходных обязательств субъектов Российской Федерации.

Отношения по выделению субвенций из федерального бюджета бюджету Кировской области по своей сути является межбюджетным трансфертом. Истец, как коммерческая организация, не является участником данного межбюджетного трансферта, в связи с чем, по мнению заявителя, предъявление иска к Российской Федерации является неправомерным.

МУП "Слободские пассажирские перевозки" в своем отзыве на апелляционную жалобу с доводами, изложенными в ней, не согласно, просит оставить решение без изменения.

Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу не представило.

В соответствии с пунктом 1 статьи 266, пунктом 1 статьи 123, пунктом 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба заявителя рассмотрена арбитражным судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей сторон.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Кировской области от 15.07.2011 проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, исследовав материалы дела, учитывая обстоятельства дела и представленные по нему доказательства, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующему выводу.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 14.01.2009 между администрацией Слободского района (заказчиком) и МУП "Слободские пассажирские перевозки" (исполнителем) был заключен муниципальный контракт 3/09 N 3/02-2/1 на осуществление транспортного обслуживания населения между населенными пунктами в границах Слободского района (с дополнительными соглашениями от 05.03.2009 N 42/09, от 23.12.2009 N 163/09, от 10.02.2010 N 16/10, от 07.12.2010 N140/10, от 27.12.2010 N238/10, от 31.12.2010), по условиям которого исполнитель обязался осуществлять транспортное обслуживание населения по маршрутам, согласно приложению N 1 в соответствии с утвержденным заказчиком графиком движения автобусов и установленными в регионе тарифами на перевозку пассажиров и багажа, а также осуществлять перевозки по льготному тарифу граждан отдельных категорий, имеющих право на меры социальной поддержки, согласно приложению N 2.

В приложении N 2 к муниципальному контракту установлен перечень отдельных категорий граждан, имеющих право на льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения.

Срок действия названного муниципального контракта продлялся на 2010 и 2011 годы.

31.12.2009 между муниципальным образованием "город Слободской" и МУП "Слободские пассажирские перевозки" был заключен договор N 2/02-2/1 на регулярные пассажирские перевозки по городским маршрутам в течение 2010 года, по условиям которого исполнитель обязался осуществлять перевозку населения автобусами по городским маршрутам N 1, 2, 2а, 3, 5, 7, 107, 24 города Слободского по утвержденному распоряжением администрации города Слободского расписанию.

28.12.2010 между муниципальным образованием "город Слободской" и МУП "Слободские пассажирские перевозки" был заключен договор N 6/02-2/1 на аналогичных условиях на срок до 31.12.2011, дополнительно включив в предмет договора маршруты N 1а, 23.

11.01.2010 между Департаментом дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области и МУП "Слободские пассажирские перевозки" был заключен договор на оказание транспортных услуг по перевозке населения Кировской области, по условиям которого исполнитель обязался осуществлять в течение 2010 года перевозки по льготному тарифу отдельных категорий граждан, имеющих право на льготный проезд в автомобильном и электрифицированном транспорте городского сообщения и автомобильном транспорте пригородного сообщения в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами Кировской области на пригородном маршруте N 102 "Слободской - Киров".

30.12.2010 между теми же сторонами был заключен договор на 2011 год с аналогичным предметом.

24.02.2010 между Департаментом дорожного хозяйства, транспорта и связи Кировской области и МУП "Слободские пассажирские перевозки" был заключен государственный контракт N 13/10, по условиям которого Предприятие приняло на себя обязательства по осуществлению в течение 2010 года регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на пригородном маршруте N 124 "Слободской - Белая Холуница" в соответствии с утвержденным заказчиком расписанием и установленными в регионе тарифами на перевозку пассажиров и багажа.

Для осуществления пассажирских перевозок по указанному маршруту в течение 2011 года стороны заключили государственный контракт N 08/11 03-02/2/1 от 31.12.2010 на аналогичных условиях.

Из материалов дела следует, что в период с 01.07.2010 по 31.03.2011 (далее - спорный период) истец оказывал услуги по перевозке пассажиров автомобильным транспортом общего пользования по городским и пригородным маршрутам, в том числе перевозки пассажиров, имеющих право на льготы.

Решением Правления Региональной службы по тарифам Кировской области "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров, ручной клади и багажа в автомобильном и электрифицированным транспорте городского, пригородного и международного сообщения на территории Кировской области" от 18.09.2008 N 33/1 установлены тарифы на проезд на городском и пригородном автомобильном транспорте для граждан, имеющих право на льготный проезд по перечню, утвержденному постановлением Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286.

Утвержденный перечень содержит категории граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Российской Федерации (федеральный регистр) и к ведению Кировской области (областной регистр).

По расчетам истца общая сумма выпадающих доходов по городским и пригородным перевозкам за спорный период составила 2 713 909 рублей, в том числе: по перевозкам граждан, относящихся к федеральному регистру - 2 178 065 рублей, относящихся к областному регистру - 535 844 рубля.

Ненадлежащее исполнением обязанностей по финансированию Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации расходов, связанных с предоставлением отдельным категориям граждан по проезду на городском пассажирском транспорте, явилось основанием для обращения истца в суд с настоящим иском.

В силу статьи 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают, в том числе, из договора. Граждане и юридические лица свободны в заключении договора (пункт 1 статьи 421 ГК РФ).

Договоры и муниципальные контракты, представленные в материалы дела, сторонами в установленном законом порядке не оспорены и не признаны недействительными.

В соответствии со статьями 309, 310 ГК РФ обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов. Односторонний отказ от исполнения обязательства не допускается.

В соответствии с частью 5 статьи 790 ГК РФ, в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Вместе с тем субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации законом предписано вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Согласно пункту "ж" статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу Федерального закона Российской Федерации "О государственной социальной помощи" от 17.07.1999 N 178-ФЗ оказание мер социальной поддержки гражданам, нуждающимся в ней, производится как за счет средств субъектов Российской Федерации на основании нормативных правовых актов и региональных программ субъектов Российской Федерации, так и за счет средств Российской Федерации. При этом обязанность по учету граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи, возложена на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации путем составления областного и федерального регистров.

Статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней, финансируется исключительно из федерального бюджета.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 802 утверждены Правила предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 указанных правил предусмотрено предоставление трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации при условии принятия в установленном порядке нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства субъектов Российской Федерации по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для категории граждан, оказание мер социальной поддержки которых, относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума N23) установлено, что положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, неполученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Пунктом 19 Постановления Пленума N 23 разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84 и 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

В спорный период финансирование льгот осуществлялось в Кировской области в соответствии с Законами Кировской области от 06.12.2009 N 458-ЗО "Об областном бюджете на 2010 год", от 02.12.2010 N 579 ЗО "Об областном бюджете на 2011 год".

Согласно пункту 12 Постановления Правительства Кировской области от 21.07.2008 N 140/286 "О льготном проезде отдельных категорий граждан, проживающих на территории Кировской области" Департамент финансов Кировской области ежегодно при формировании областного бюджета должен предусматривать ассигнования на предоставление льгот по провозной плате отдельным категориям граждан, указанным в перечне.

Постановлением Правительства Кировской области от 24.09.2008 N 147/400 утвержден Порядок возмещения разницы в стоимости проездных билетов в связи с установлением льгот по провозной плате отдельным категориям граждан и полной стоимости проезда.

По утверждению Департамента финансов выплаты, причитающиеся ответчику в соответствии с установленным законодательством порядком, были произведены субъектом Российской Федерации в полном объеме в соответствии с порядком, утвержденным постановлением Правительства Кировской области от 23.10.2008 N 150/430. Данный порядок предусматривает расчет выпадающих доходов с учетом понижающего коэффициента для городских маршрутов (0,5), который истец не применил при расчете понесенных убытков.

Согласно пункту 1 статьи 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В силу статей 16, 1069 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Факт оказания истцом в спорный период услуг общественного транспорта с учетом предоставленных отдельным категориям граждан льгот по оплате за проезд подтвержден материалами дела и ответчиками не оспаривается.

Расчет истца по существу ответчиками не оспорен.

Из материалов дела следует, что первичные документы, послужившие основанием для составления истцом расчета суммы убытков, предоставлены ответчикам для проверки и последними проверены.

Правомерность отнесения истцом различных категорий граждан к федеральному либо областному регистру ответчиками также не оспорена.

Расчет истца в данной части не противоречит требованиям статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Доказательств, подтверждающих возмещение истцу понесенных убытков в полном размере, не представлено.

Как следует из материалов дела, фактически полученные из областного бюджета денежные средства, учтены истцом при расчете суммы убытков.

Суд, проверив расчет, составленный истцом, признает требования истца обоснованными.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ответчиками не представлено доказательств, подтверждающих возмещение истцу понесенных убытков в полном размере.

Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов юридическим лицам обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Право истца на получение доходов от перевозки населения без предоставления указанных льгот было ограничено в силу закона, объем перечисленных средств не покрыл все расходы истца по предоставлению льгот, финансирование которых отнесено к полномочиям Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

Поскольку объем переданных средств не покрыл фактические расходы предприятия, соответствующие обязательства Российской Федерации и субъекта Российской Федерации "Кировская область" нельзя признать прекращенными (статья 408 ГК РФ).

В связи с этим, довод заявителя об отсутствии у Российской Федерации обязательств по погашению задолженности за фактически поставленные услуги по проезду на городском и пригородном пассажирском транспорте льготной категории граждан отклоняется апелляционным судом.

Довод заявителя о недоказанности истцом элементов состава деликтной ответственности и об отсутствии причинно-следственной связи между возникновением убытков и действиями (бездействием) ответчика является несостоятельным и опровергается материалами дела.

Суд первой инстанции, оценив имеющиеся в деле доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном их исследовании, как требует того пункт 1 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пришел к правомерному выводу о наличии оснований для удовлетворения иска.

В связи с изложенным, при совокупности указанных выше обстоятельств доводы апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции признаются несостоятельными в полном объеме и апелляционный суд считает, что оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам не имеется.

Выводы суда первой инстанции о применении норм материального права соответствуют установленным этим судом по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены обжалуемого решения арбитражного суда первой инстанции, последним не допущено.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

МОТИВИРОВКИ

ВЫВОД

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Кировской области от 15 июля 2011 года по делу А28-3451/2011-111/7 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Министерства финансов РФ в лице Управления федерального казначейства по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня вступления его в законную силу.

Председательствующий

А.В. Тетервак

Судьи

С.Г. Полякова Т.М. Поляшова