Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 августа 2009 г. N 17АП-6672/09

г. Пермь

19 августа 2009 г.

Дело N А71-3163/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 18 августа 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 августа 2009 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Савельевой Н.М.

судей Мещеряковой Т.И., Щеклеиной Л.Ю.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лебедевой Н.О.

при участии

от заявителя Правительства Удмуртской Республики: не явились

от заинтересованного лица Управления федеральной антимонопольной службы Удмуртской Республики: не явились

от третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: ООО ФПК "Радиозавод"; ЗАО "Медведь-Нефтепродукт"; Администрация МО "Завьяловский район"; Управление Федерального агентства Кадастра объектов недвижимости по Удмуртской Республике - не явились

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Удмуртской Республики (заявителя по делу)

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 15.06.2009 г..

по делу N А71-3163/2009

принятое судьей Лепихиным Д.Е.

по заявлению: Правительства Удмуртской Республики

к заинтересованному лицу: Управлению федеральной антимонопольной службы Удмуртской Республики

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: ООО ФПК "Радиозавод"; ЗАО "Медведь-Нефтепродукт"; Администрация МО "Завьяловский район"; Управление Федерального агентства Кадастра объектов недвижимости по Удмуртской Республике

о признании недействительными решения в части и предписания

установил:

Правительство Удмуртской Республики обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании недействительными пунктов 1 и 2 решения и предписания Управления федеральной антимонопольной службы Удмуртской Республики от 22.12.2008 г.. по делу N 05-03/2008-49.

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 15.06.2009 г.. в удовлетворении заявленных требований отказано.

Правительство Удмуртской Республики (заявитель по делу), не согласившись с вынесенным решением, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и вынести новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований полностью. В обоснование апелляционной жалобы указывает на тот факт, что Распоряжение Правительства УД N 244-р от 21.06.2002 г.. не является нормативными правовым актом, носит рекомендательный характер, в связи с чем, не является обязательным для исполнения. Согласно Земельному кодексу РФ решение о предварительном согласовании места размещения строящегося объекта осуществляется органом местного самоуправления; у Правительства УР такой обязанности не имеется.

Управление федеральной антимонопольной службы Удмуртской Республики (заинтересованное лицо) просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Указывает на то, что согласно статье 13 Закона Удмуртской Республики от 2.03.2001 г.. N 6-РЗ "О Правительстве Удмуртской Республики" постановления и распоряжения Правительства УР обязательны для исполнения в Удмуртской Республике. В связи с чем, распоряжение Правительства УР N 244-р от 21.06.2002 г.. производить выдачу разрешений на предоставление земельных участков и строительства автозаправочных станций по согласованию с Правительством УР подлежит обязательному исполнению. Факт нарушения Правительством УР антимонопольного законодательства - пункта 1 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции подтверждается материалами дела.

Заявитель и заинтересованное лицо, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, своих представителей в суд не направили, направили в суд заявления о рассмотрении дела в их отсутствие.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, своих представителей в суд не направили, письменные отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 11.10.2007 г.. Управлением антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - УФАС по Удмуртской Республике) было принято решение по делу N 06-07/2007-23 и выдано предписание Управлению Роснедвижимости по УР в части необоснованного отказа передачи материалов землеустроительного дела по земельному участку, выбранному ООО "ФПК "Радиозавод", с проектом распоряжения в Правительство Удмуртской Республики (далее - Правительство УР) для утверждения Правительством УР предварительного согласования места размещения АЗС.

19.12.2007 г.. Управление Роснедвижимости по УР исполнило предписание по делу N 06-07/2007-23 путем направления в Правительство УР проекта распоряжения "О предварительном согласовании места размещения автозаправочной станции в Завьяловском районе" для его утверждения.

ООО "ФПК "Радиозавод" письмом от 15.11.2007 г.. N 0387 направило в Правительство УР материалы предварительного согласования места размещения автозаправочной станции в Завьяловском районе Удмуртской Республики для утверждения.

14.02.2008 г.. письмом N 3-123-4388 Правительство УР отказало в утверждении предварительного согласования места размещения автозаправочной станции, так как испрашиваемый участок уже согласован распоряжением Правительства УР от 27.12.2007 г.. N 1386-р для размещения АЗС иному лицу - ЗАО "Медведь-Нефтепродукт" и распоряжением Правительства УР от 29.10.2007 г..N 996-р данный земельный участок переведен из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности и иного специального назначения.

Учитывая, что по ранее рассмотренному антимонопольному делу УФАС Удмуртской Республики было установлено, что земельные участки для ООО "ФПК "Радиозавод" и ЗАО "Медведь-Нефтепродукт" являются смежными и распоряжение Правительства УР от 27.12.2007 г.. N 1386-р не касается земельного участка испрашиваемого ООО "ФПК "Радиозавод", усмотрев в действиях Правительства УР признаки нарушения пункта 1 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г.. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", антимонопольный орган возбудил дело N 05-03/2008-49.

По результатам рассмотрения дела, УФАС по Удмуртской Республике принял решение от 22.12.2008 г.. (изготовлено 12.01.2009 г..) по делу 05-03/2008-49, согласно которому Правительство Удмуртской Республики признано нарушившим пункт 1 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", в части необоснованного отказа в утверждении материалов предварительного согласования места расположения земельного участка, необходимого для строительства автозаправочной станции ООО "ФПК "Радиозавод" на землях Завьяловского района (пункт 1), а также принято решение о выдаче предписания (пункт 2).

22.12.2008 г.. антимонопольным органом выдано предписание N 05-03/2008-49, в соответствии с которым предписано Правительству Удмуртской Республики - прекратить нарушение пункта 1 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", выразившееся в отказе в утверждении материалов предварительного согласования места расположения земельного участка, необходимого для строительства автозаправочной станции ООО "ФПК "Радиозавод" на землях Завьяловского района и утвердить указанные материалы в срок до 31.03.2009 г..

Полагая, что указанное решение и предписание вынесены незаконно и необоснованно, Правительство Удмуртской Республики обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из доказанности факта нарушения Правительством УР антимонопольного законодательства и законности вынесенных решения и предписания УФАС по Удмуртской Республике.

Указанные выводы суда являются правильными.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органом или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному Банку РФ запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается:

- введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров (пункт 1).

Пунктом 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 30 от 30.06.2008 г.. "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" установлено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлением антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принимать оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Таким образом, в рамках выявления нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган должен доказать, что принятый органом акт (совершенное им действие, допущенное им бездействие) приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции; а орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившему непосредственно данному органу принять конкретный акт (совершить действие, допустить бездействие), который приводит или может привести к указанным последствиям.

Как правильно установлено судом первой инстанции, Правительство Удмуртской Республики осуществляет исполнительную власть Удмуртской Республики и является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики.

В соответствии со статьей 13 Закона Удмуртской Республики от 2.03.2001 г.. N 6-РЗ "О Правительстве Удмуртской Республики" постановления и распоряжения Правительства Удмуртской Республики обязательны для исполнения в Удмуртской Республике.

26.02.2002 г.. Правительством УР издано Распоряжение N 244-р, согласно пункту 3 которого органам местного самоуправления в Удмуртской Республике рекомендовано до разработки и утверждения единой схемы размещения существующих и проектируемых автозаправочных станций производить выдачу разрешений на предоставление земельных участков и строительство АЗС по согласованию с Правительством УР.

Суд первой инстанции, проанализировав нормы статей 48, 52,54 Конституции Удмуртской Республики, статьи 13 Закона УР от 2.03.2001 г.. N 6-РЗ "О Правительстве Удмуртской Республики, пришел к правильному выводу о том, что требование об обязательности исполнения актов Правительства распространяется на все акты Правительства, в том числе, и на распоряжения. При этом, применение в пункте 3 Распоряжения Правительства УР N 244-р от 26.02.2002 г.. термина "рекомендовать" не позволяет органам местного самоуправления исполнять Распоряжение Правительства УР по своему усмотрению. Указанное следует также из сложившегося в Удмуртской Республике порядка направления органами местного самоуправления материалов предварительного согласования места размещения АЗС в адрес Правительства УР с проектом распоряжения "О предварительном согласовании места размещения автозаправочной станции" для его утверждения и фактическое вынесение Правительством УР распоряжений об утверждении материалов предварительного согласования места размещения АЗС. Например, в материалах дела имеется Распоряжение Правительства УР N 1386-р от 27.12.2006 г.. "Об утверждении материалов предварительного согласования места размещения АЗС в Завьяловском районе ЗАО "Медведь-Нефтепродукт" (том 2, л.д.25).

В связи с изложенным отклоняются доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что Распоряжение Правительства УД N 244-р от 21.06.2002 г.. не является нормативными правовым актом, носит рекомендательный характер, в связи в чем, не является обязательным для исполнения, а также довод о том, что Правительство УР на стадии вынесения решения о предварительном согласовании места размещения объекта материалы не утверждает.

В соответствии с частью 1 статьи 30 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию двумя способами: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

В части 5 статьи 30 ЗК РФ установлено, что предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: 1) выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта; 2) проведение работ по формированию земельного участка; 3) государственный кадастровый учет земельного участка; 4) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Согласно части 2 статьи 31 ЗК РФ орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора (часть 5 статьи 31 ЗК РФ).

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (часть 6 статьи 31 ЗК РФ).

Копия решения о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением проекта границ земельного участка или об отказе в размещении объекта выдается заявителю в 7-дневный срок со дня его утверждения (часть 7 статьи 31 ЗК РФ).

Учитывая, что испрашиваемый ООО "ФПК "Радиозавод" земельный участок относится к землям Завьяловского района, то все действия, возложенные частями 2, 5, 6, 7 статьи 31 ЗК РФ на орган местного самоуправления, были выполнены Администрацией МО "Завьяловский район".

Далее, во исполнение пункта 3 Распоряжения Правительства УР N 244-р от 26.02.2002 г.., Администрацией МО "Завьяловский район" материалы предварительного согласования места размещения АЗС ООО "ФПК "Радиозавод" были направлены через Управление Роснедвижимости по УР в Правительство УР.

Отказ Правительства УР письмом от 14.02.2008 г.. в утверждении предварительного согласования места размещения АЗС на землях Завьяловского района ООО "ФПК "Радиозавод" был мотивирован совпадением границ испрашиваемых земельных участков ООО "ФПК "Радиозавод" и ЗАО "Медведь-Нефтепродукт", а также в связи с тем, что испрашиваемый земельный участок уже согласован иному юридическому лицу ЗАО "Медведь-Нефтепродукт" распоряжением Правительства УР от 27.12.2007 г.. N 1386-р.

Судом первой инстанции правильно установлено, что указанный отказ в согласовании был незаконным и необоснованным, так как земельные участки ООО "ФПК "Радиозавод" и ЗАО "Медведь-Нефтепродукт" не совпадают, являются смежными, в связи с чем, Распоряжение Правительства УР от 27.12.2007 г.. N 1386-р не касается согласования выделения земельного участка испрашиваемого ООО "ФПК "Радиозавод". Указанные обстоятельства подтверждаются вступившим в законную силу решением по антимонопольному делу N06-07/2007-23, а также тем, что земельные участки, испрашиваемые ООО "ФПК "Радиозавод" и ЗАО "Медведь-Нефтепродукт" прошли регистрацию в Управлении Роснедвижимости по УР в порядке, предусмотренном статье 70 Земельного кодекса РФ.

Суд первой инстанции также пришел к законному и обоснованному выводу о том, что отказ Правительства УР в утверждении ООО "ФПК "Радиозавод" предварительного согласования места размещения АЗС в Завьяловском районе, в рамках выявления нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Нарушение Правительством УР антимонопольного законодательства, в том числе, привели к нарушению статьи 1 Гражданского кодекса РФ, которой установлен запрет на ограничение гражданских прав и свободы перемещения товаров, кроме случаев, когда такое ограничение вводится федеральным законом, а также статьи 8 Конституции Российской Федерации, которой в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

Антимонопольный орган правильно указывает на то, что утверждение Правительством УР предварительного согласования размещения АЗС ЗАО "Медведь-Нефтепродукт" на землях Завьяловского района и отказ ООО "ФПК "Радиозавод" в утверждении предварительного согласования места размещения АЗС на землях Завьяловского района - является действием по установлению ограничений осуществления определенного вида деятельности, и, соответственно, данное действие направлено на ограничение необходимых условий конкуренции, а именно соперничества хозяйствующих субъектов на товарном рынке розничной реализации нефтепродуктов. Как указывает антимонопольный орган в отзыве на жалобу документального подтверждения о выделении нового земельного участка под строительство АЗС ООО "ФПК "Радиозавод" на землях Завьяловского района в материалах дела не имеется.

Заявитель апелляционной жалобы обоснованно указывает на то, что согласно Земельному кодексу РФ решение о предварительном согласовании места размещения строящегося объекта осуществляется органом местного самоуправления и у Правительства УР, в силу земельного законодательства, такой обязанности не имеется. Между тем, Правительство УР не указывает ту конкретную норму федерального закона, которым руководствовался данный орган при совершении действий по ограничению права ООО "ФПК "Радиозавод" на размещение автозаправочной станции на землях Завьяловского района, которые привели (или могут привести) к невозможности ООО "ФПК "Радиозавод" реализовать свое право осуществлять деятельность на рынке розничной реализации нефтепродуктов.

В связи с вышеизложенным отклоняется довод заявителя апелляционной жалобы о недоказанности материалами дела факта ограничения конкуренции.

Довод заявителя антимонопольного органа на необоснованную ссылку суда первой инстанции на пояснения представителя Правительства РФ Очагова Ю.Н., которые были им даны в ходе рассмотрения антимонопольного дела отклоняется, так как указанные пояснения зафиксированы в протоколе заседания комиссии УФАС по Удмуртской Республике по рассмотрению дела N 05-03/2008-49, а протокол приобщен антимонопольным органом к материалам настоящего дела в качестве одного из доказательств. Кроме того, тот факт, что испрашиваемые земельные участки ООО "ФПК "Радиозавод" и ЗАО "Медведь-Нефтепродукт" являются двумя разными участками подтверждается также иными доказательствами и Правительством УР не опровергается.

Учитывая, что факт ограничения конкуренции подтверждается материалами дела, Управление федеральной антимонопольной службой по Удмуртской Республике законно и обоснованно приняло решение о нарушении Правительством Удмуртской Республики пункта 1 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" и выдало предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

При указанных обстоятельствах решение суда от 15.06.2009 г.. следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Правительства Удмуртской Республики - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 15 июня 2009 года по делу N А71-3163/2009 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Правительства Удмуртской Республики - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражного суда Удмуртской Республики.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Н.М. Савельева

Судьи

Л.Ю. Щеклеина Т.И. Мещерякова