Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 октября 2011 г. N 15АП-9536/11

город Ростов-на-Дону

дело N А53-9684/2011

05 октября 2011 г.

15АП-9536/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 28 сентября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 октября 2011 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей Н.Н. Ивановой, С.С. Филимоновой

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шапкиным П.В.,

при участии:

от заявителя: Чернобровкиной Е.С. (доверенность от 23.08.11г., сроком до 31.12.11г.);

от заинтересованного лица: ведущего специалиста-эксперта Лавроновой Е.А. (доверенность от 31.12.10г. N 305, сроком до 31.12.11г., удостоверение N 015391 от 04.05.11г.);

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ЗАО "Ростов-арт" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 27.07.2011 по делу N А53-9684/2011 по заявлению закрытого акционерного общества "Ростов-арт" к заинтересованному лицу - Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области о признании незаконным и отмене постановления по ч.1 ст. 8.8 КоАП РФ принятое в составе судьи Еремина Ф.Ф.

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество "Ростов-арт" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (далее - управление) о признании незаконным и отмене постановления от 23.05.11г. по делу N 71 о привлечении общества к административной ответственности по ч.1 ст. 8.8 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 45 000 руб.

Решением от 27.07.11г. суд признал незаконным и отменил постановление в части назначения административного штрафа в размере 5 000 рублей. В оставшейся части суд признал постановление законным. Судебный акт мотивирован тем, что в действиях общества имеется состав административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, но выбранный управлением размер санкции за совершённое правонарушение не соответствует степени тяжести и характеру совершённого обществом правонарушения.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу.. Жалоба мотивирована тем, что управление сделало необоснованный и незаконный вывод, что общество использует земельный участок не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешённым использованием. Общество ссылается на то, что при принятии постановления управление руководствовалось утратившим силу на дату выявления правонарушения "Правилами землепользования и застройки города Ростова-на-Дону", принятых Решением Ростовской-на-Дону городской Думы N 405 от 17.06.08г. (далее - Правила N 405) - эти Правила утратили силу с 04.05.11г. согласно п.1 ст. 2 Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.04.11г. N 87 "О принятии "Правил землепользования и застройки города Ростова-на-Дону"" в новой редакции (далее - Правила N 87) и суд не учёл этого при принятии решения. Вид использования обществом спорного земельного участка (для эксплуатации конструкции "летняя площадка", которая является сборно-разборной конструкцией), соответствует установленному Правилами N 87 основному виду разрешенного использования земельных участков, относящихся к зоне ОС - "земельные участки для временного размещения нестационарных объектов". В соответствии с ч.4 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) общество имеет право использовать принадлежащий ему на праве собственности земельный участок в соответствии с видами разрешенного использования, установленными для категории земельных участков, к которым он относится, без дополнительных разрешений и согласования. Это же установлено и п.3 ст. 5 Правил N 87. Суд так же не учёл, что ведение кадастрового учёта, это полномочия ФБУ "Кадастровая палата" по Ростовской области.

Управление в отзыве на жалобу возражает против её удовлетворения, ссылаясь на законность оспариваемого постановления. Ссылка в постановлении на утратившие силу Правила N 405 не делает это постановление незаконным, так как общество не оформило в установленном действующим законодательством порядке выбор им вида разрешенного использования земельного участка путём инициирования внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости в части выбранного обществом вида разрешённого использования. Часть 4 ст. 37 ГрК РФ должна применяться в совокупности с ч.3 ст. 37 ГрК РФ, согласно которой изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Общество этого требования не исполнило. В части отмены постановления, управление возражений против решения суда не заявляет.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

В судебном заседании представитель общества настаивала на отмене решения суда, сославшись на доводы, приведённые в апелляционной жалобе.

Представитель управления возражала против отмены решения суда первой инстанции, сославшись на приведённые в отзыве на апелляционную жалобу доводы.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей общества, арбитражный суд апелляционной инстанции не нашёл достаточных оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, общество является собственником земельного участка с кадастровым номером: 61:44:041002:15, находящегося по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Большая Садовая, 122.

В период с 04.05.11г. по 11.05.11г. прокуратурой Кировского района г. Ростова-на-Дону совместно с государственным инспектором Ростовской области по использованию и охране земель проведена проверка соблюдения обществом земельного законодательства на при использовании данного земельного участка.

В ходе проверки 05.05.11г. выявлено использование обществом земельного участка не в соответствии с его видами разрешённого использования, учтёнными в государственном кадастре недвижимости. Так, согласно кадастровому паспорту земельного участка от 22.10.2010 N 61/001/10-521103, в качестве разрешённых видов его использования обществом выбраны: "для эксплуатации кинотеатра, гостевой автостоянки". При осмотре земельного участка 04.05.10г. установлено, что общество использует земельный участок так же для размещения на нём конструкции "летняя площадка", площадью 157 кв.м. Эта конструкция используется ООО "Мечта" на основании договора аренды с обществом от 01.01.2011 N 4-ЛП, заключённого для организации кафе "Ассорти". Тем самым, по мнению проверяющих органов обществом нарушены требования ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). Правилами N 405 (ст. 25) для земельных участков, отнесённых к категории ОС, к которой относится так же земельный участок общества, не установлено в качестве вида разрешённого использования такой вид, как временное размещение нестационарных объектов.

11.05.11г. по данному факту прокурором Кировского района г. Ростова-на-Дону в отношении общества было вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Выявленное нарушение квалифицировано по ч.1 ст. 8.8 КоАП РФ, как использование земельного участка не в соответствии с его разрешённым использованием.

27.05.11г. управлением по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении общества N 71 принято постановление о привлечении общества к административной ответственности по ч.1 ст. 8.8 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 45 000 руб.

Не согласившись с постановлением, общество обжаловало его в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашёл достаточных оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о наличии в действиях общества вменённого ему в вину правонарушения.

Частью 1 ст. 8.8 КоАП РФ установлена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, за исключением случая, предусмотренного ч. 1.1 ст. 8.8 КоАП РФ.

Оспариваемым в настоящем деле постановлением обществу вменено использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его разрешенным использованием.

Согласно ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

В силу ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории; используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В соответствии со ст. 85 ЗК РФ Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

В соответствии с ч.2 ст. 37 ГрК РФ применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Материалами дела подтверждается, что действовавшими на момент выявления вменённого обществу в вину правонарушения (04.05.11г.) "Правилами землепользования и застройки города Ростова-на-Дону", утверждёнными Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 26.04.11г. N 87, для территориальной зоны ОС, к которой относится земельный участок общества, в качестве основного вида разрешённого использования так же относился вид разрешенного использования: "земельные участки для временного размещения нестационарных объектов".

Под этот вид использования подпадает выявленное 05.05.11г. использование земельного участка для размещения и эксплуатации временной сборно-разборной нестационарной конструкции "летняя площадка" - кафе "Ассорти".

Вместе с тем, данное обстоятельство не является основанием для вывода об отсутствии со стороны общества вменённого ему в вину нарушения в связи со следующим.

Частью 4 ст. 37 ГрК РФ, на которую ссылается общество в подтверждение правомерности своих действий, установлено, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Однако, положения данной части статьи 37 ГрК РФ подлежат применению в совокупности с положениями ч.3 ст. 37 ГрК РФ, согласно которой изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Толкование требований ч.3 ст. 37 ГрК РФ и требований ч.4 ст. 37 ГрК РФ в совокупности означает, что, хотя вид разрёшенного использования земельного участка и выбирается его правообладателем самостоятельно, однако этот выбор вида разрешённого использования земельного участка подлежит осуществлению и публичному оформлению в официальном порядке, установленном нормами действующего законодательства.

В частности, градостроительными регламентами для одной и той же территориальной зоны может быть установлено несколько видов разрешённого использования. Выбор правообладателем земельного участка из всей совокупности допустимых градостроительными регламентами видов разрешённого использования конкретных видов разрешённого использования в соответствии с которыми он реально будет использовать земельный участок,, влечёт за собою в том числе юридически значимые последствия.

Например, от вида разрешенного использования земельного участка, в соответствии с которым он используется его правообладателем, зависит размер земельного налога, подлежащего уплате по данному земельному участку. Это обусловлено тем, что в соответствии с п.1 ст. 390 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) налоговая база по земельному налогу определяется как кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения в соответствии со ст. 389 НК РФ.

Согласно ст. 66 ЗК РФ для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель, за исключением случаев, определенных п.3 ст. 66 ЗК РФ. Порядок проведения государственной кадастровой оценки земель (далее - ГКОЗ) устанавливается Правительством Российской Федерации.

Пунктом 10 Правил проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2000 N 316 (с последующими изменениями), определено, что результаты ГКОЗ утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Результаты ГКОЗ населённых пунктов Ростовской области утверждены постановлением Администрации Ростовской области от 28.04.2008 N 212 "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель населенных пунктов Ростовской области" (далее - постановление N 212).

Этим постановлением в частности были утверждены:

1) удельные показатели кадастровой стоимости и кадастровая стоимость земельных участков в разрезе видов разрешенного использования;

2) средние значения удельных показателей кадастровой стоимости по видам разрешенного использования (для случаев изменения категории земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка)

Удельные показатели кадастровой стоимости и кадастровая стоимость земельных участков в разрезе видов разрешенного использования были определены для "существующих земельных участков", т.е., для земельных участков, существовавших в качестве объектов гражданских прав в период проведения ГКОЗ.

Средние значения удельных показателей кадастровой стоимости по видам разрешенного использования были определены для "вновь образуемых земельных участков", т.е., для земельных участков, образованных после ГКОЗ.

При проведении государственного кадастрового учета вновь образуемых земельных участков, а также текущих изменений, связанных с изменением категории земель, вида разрешенного использования или уточнением площади земельных участков, определение их кадастровой стоимости осуществляется на основе результатов государственной кадастровой оценки земель.

Определение кадастровой стоимости земельного участка в случае изменения его правообладателем вида разрешенного использования, осуществляется с использованием удельного показателя кадастровой стоимости, определённого в результате ГКОЗ для вида разрешённого использования земельного участка, выбранного его правообладателем.

Таким образом, ставка земельного налога для земельного участка определяются не только площадью этого участка и зоной, в которой он расположен, он и видом его разрешённого использования. От вида разрешенного использования зависит удельный показатель кадастровой стоимости, используемый при расчете размера кадастровой стоимости земельного участка.

Согласно п. 2 ст. 396 Кодекса налогоплательщики-организации исчисляют сумму налога (сумму авансовых платежей по налогу) самостоятельно.

Налогоплательщики - организации определяют налоговую базу самостоятельно на основании сведений государственного земельного кадастра о каждом земельном участке, принадлежащем им на праве собственности или праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 3 ст. 391 НК РФ).

В соответствии с п.п. 11, 12 ст. 396 НК РФ органы, осуществляющие ведение государственного земельного кадастра, и органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, представляют информацию в том числе о характеристиках земельных участков в налоговые органы в соответствии с п. 4 ст. 85 НК РФ.

Вид разрешенного использования земельного участка, учитываемый при расчете земельного налога, определяется исходя из учтённых в государственном кадастре недвижимости сведений о выбранном правообладателем земельного участка виде его разрешенного использования из числа всех возможных видов разрешённого использования, установленных градостроительным регламентом для земельных участков соответствующей категории.

В соответствии с ч.ч. 2, 3 ст. 1 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - закон N 221-ФЗ) государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества (далее - кадастровый учет) признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи (далее - уникальные характеристики объекта недвижимости), или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений о недвижимом имуществе.

Пунктом 14 ч.2 ст. 7 закона N 221-ФЗ установлено, что в государственный кадастр недвижимости в качестве дополнительных сведений о земельном участке так же вносится разрешённое использование земельного участка.

В соответствии с ч.1 ст. 16 закона N 221-ФЗ кадастровый учёт осуществляется так же в связи с изменением указанных в п.14 ч.2 ст. 7 закона N 221-ФЗ сведений о виде разрешенного использования земельного участка.

Согласно ч.2 ст. 16 закона N 221-ФЗ кадастровый учет в связи с изменением указанных в пунктах 13 - 20 части 2 статьи 7 настоящего Федерального закона сведений, кадастровый учет в связи с изменением указанных в п.14 ч.2 ст. 7 закона N 221-ФЗ сведений о виде разрешенного использования земельного участка осуществляются, если иное не установлено данным законом, на основании представляемых в орган кадастрового учета заявления о кадастровом учете и необходимых в соответствии с законом N 221-ФЗ для осуществления такого учета документов. Форма указанного заявления устанавливается органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений.

В соответствии с ч.1 ст. 23, п.2 ч.2 закона N 221-ФЗ учёт изменений объекта недвижимости осуществляется в случае принятия органом кадастрового учета соответствующего решения об осуществлении кадастрового учета. После принятия такого решения орган кадастрового учёта в установленные закона N 211-ФЗ сроки обязан выдать заявителю или его представителю лично под расписку кадастровую выписку об объекте недвижимости, содержащую внесенные в государственный кадастр недвижимости при кадастровом учете новые сведения о таком объекте недвижимости.

С даты принятия этого решения органом кадастрового учёта, изменение правообладателем вида разрешённого использования земельного участка становится состоявшимся и влечёт за собою юридически значимые последствия.

Таким образом, выбор правообладателем земельного участка вида его разрешенного использования из числа всех возможных, а так же его изменение, оформляется в соответствии с законом N 221-ФЗ путём внесения соответствующих изменений в сведения государственного кадастра недвижимости (п.14 ч.2 ст. 7 закона N 221-ФЗ) и завершается, становится публичным, юридически значимым для третьих лиц, с даты принятия органом кадастрового учёта решения об осуществлении кадастрового учёта этих изменений.

На дату выявления вменяемого обществу в вину правонарушения, общество не произвело юридически значимого выбора и изменения вида разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка в порядке, установленном законом N 221-ФЗ: в сведения государственного кадастра объектов недвижимости, предусмотренные п.14 ч.2 ст. 7 закона N 2211-ФЗ, не были внесены изменения об основном виде разрешенного использования земельного участка, в соответствии с которым общество фактически использовало земельный участок.

Наличие у общества в соответствии с новым градостроительным регламентом возможности использования спорного земельного участка в соответствии с новым видом разрешённого использования, не отменяет следующей из системного токования ч.ч. 3, 4 ст. 37 ГрК РФ, ст.ст. 1, 7, 16, 23 закона N 221-ФЗ обязанности общества оформить в установленном действующем законодательством порядке свой выбор вида разрешенного использования земельного участка из числа всех допустимых для категории, к которой относится земельный участок общества.

Иное означало бы, к примеру, обязанность правообладателей земельных участков оплачивать земельный налог с учётом не только выбранного правообладателем конкретного вида разрешенного использования земельного участка, а с учётом всех видов разрешенного использования, установленных градостроительными регламентами для соответствующей категории земельных участков.

Объективная возможность оформить в установленном действующим законодательством порядке выбор вида разрешённого использования земельного участка у общества имелась. Согласно материалам дела, общество так же длительное время (в период действия Правил N 405) использовало земельный участок по виду использования ("земельные участки для временного размещения нестационарных объектов"), который не был установлен градостроительным регламентом для категории ОС, к которой относится земельный участок общества.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции признаёт правомерным вывод суда первой инстанции о наличии в действиях общества вмененного ему в вину состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена ч.1 ст. 8.8 КоАП РФ.

Ошибочная ссылка управления и суда первой инстанции на утратившие силу на дату выявления совершённого обществом правонарушения Правила N 405 не является основанием для признания незаконными постановления управления и решения суда первой инстанции. Общество нарушило требования ЗК РФ, ГрК РФ и закона N 211-ФЗ. Общество использовало земельный участок для временного размещения нестационарного объекта, не оформив в установленном действующем законодательством порядке этого выбора.

Оснований для признания совершённого обществом правонарушения малозначительным у суда апелляционной инстанции не имеется. Общество на протяжении нескольких лет использовало принадлежащий ему земельный участок по виду разрешенного использования, который не допускался градостроительным регламентом в отношении данного земельного участка. После введения нового градостроительного регламента общество так же не приняло оперативных мер к оформлению произведенного им выбора. Заявление об оформлении данного выбора в установленном законом N 221-ФЗ порядке было подано обществом только после проведения в его отношении проверки и вынесении прокурором Кировского района г. Ростова-на-Дону постановления о возбуждении дела об административном правонарушении по факту совершения правонарушения. Это свидетельствует о пренебрежительном отношении общества к исполнению своих публичных обязанностей.

Оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о том, что степени тяжести и характеру совершенного обществом правонарушения соответствует минимальный размер штрафа, допустимый санкцией ч.1 ст. 8.8 КоАП РФ, у суда апелляционной инстанции не имеется. Управление против этой части решения возражений не заявило.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции не имеется оснований для отмены решения суда первой инстанции. Апелляционная жалоба общества отклоняется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитраж-ного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

Н.Н. Иванова С.С. Филимонова