Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 мая 2010 г. N 17АП-4640/10

г. Пермь

25 мая 2010 г.

Дело N А50-39030/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 25 мая 2010 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 мая 2010 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,

судей Осиповой С.П., Грибиниченко О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кузьминой П.С.,

при участии:

от заявителя- ООО "Автоэкс": Осько М.Ю., паспорт, доверенность от 26.10.2009 в материалах дела,

от заинтересованного лица - Управление Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю: Трутнева Е.П., удостоверение, доверенность от 11.01.2010,

от третьего лица - Департамент дорог и транспорта Администрации г.Перми: Соколова В.Н., паспорт, доверенность от 24.04.2010,

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя -ООО "Автоэкс"

на решение Арбитражного суда Пермского края от 24 марта 2010 года

по делу N А50-39030/2009,

принятое судьей Виноградовым А.В.,

по заявлению ООО "Автоэкс"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю

третье лицо: Департамент дорог и транспорта Администрации г.Перми

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

ООО "Автоэкс" (далее - заявитель) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган) о признании незаконным и отмене решения от 16.10.2009 N 8059-09.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 24 марта 2010 г.. в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

В обоснование жалобы указывает на то, что ООО "Автоэкс" незаконно отказано в допуске на рынок по предоставлению услуг пассажирских перевозок на городских маршрутах регулярных перевозок в г.Перми, что противоречит ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции" и свидетельствует о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства. Отказ Департамента дорог и транспорта Администрации г.Перми по мотиву необходимости участия в конкурсе противоречит п.3 Решения Пермской городской Думы от N 138 от 29.06.2006, в соответствии с которой нормы раздела 4 Положения, предусматривающие допуск перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на городских маршрутах регулярных перевозок на основе открытого конкурса, вводятся в действие только с момента утверждения Администрацией города положения, устанавливающего порядок проведения конкурсов, что ни на момент обращения ООО "Автоэкс" с заявлением в Департамент (09.02.2009), ни на момент ответа Департамента (03.04.2009) произведено не было. Данное обстоятельство указывает на то, что правовых оснований для проведения конкурса по распределению графиков и отказа в допуске на рынок по данному основанию у Департамента не имелось, соответственно, антимонопольный орган обязан был возбудить дело о нарушении антимонопольного законодательства.

Представитель общества в суде апелляционной инстанции поддержал требования и доводы апелляционной жалобы.

Департамент дорог и транспорта Администрации г.Перми по мотивам, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на то, что УФАС по Пермскому краю при рассмотрении заявления ООО "Автоэкс" правомерно было принято решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с неподтверждением фактов, изложенных в заявлении общества. Действия Департамента дорог и транспорта Администрации г.Перми и УФАС по Пермскому краю не нарушают права и законные интересы заявителя.

Представитель Департамента в суде апелляционной инстанции поддержал позицию, изложенную в письменном отзыве.

УФАС по Пермскому краю в письменном отзыве на апелляционную жалобу указывает на то, что апелляционная жалоба удовлетворению, а решение суда отмене - не подлежат, поскольку ООО "Автоэкс" не доказало нарушение своих прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Представитель УФАС по Пермскому краю в суде апелляционной инстанции поддержал позицию, изложенную в письменном отзыве.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены судом апелляционной инстанции в порядке, установленном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Из материалов дела следует, что 09.02.2009 ООО "Автоликон-Экспресс" обратилось в Департамент дорог и транспорта Администрации г.Перми с заявлением, в котором просило заключить договор и предоставить для обслуживания объемы работ, в том числе на автобусных маршрутах N N 13, 14, 67. При этом заявитель указал, что документы, необходимые для заключения договора, будут представлены непосредственно при его заключении.

Департамент в ответе от 03.04.2009 отказал заявителю в заключении договора на том основании, что разработана конкурсная документация, которая будет согласована с перевозчиками, осуществляющими пассажирские перевозки городского регулярного сообщения, без конкурса распределение графиков производиться не будет. Заявителю было предложено принять участие в конкурсе (л. д. 11).

Посчитав, что Департамент своим отказом ограничил конкуренцию в нарушение ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), ООО "Автоэкс" обжаловало эти действия в УФАС.

УФАС в ответе от 16.10.2009 N 8058-09 сообщило заявителю о неподтверждении факта ограничения конкуренции на рынке перевозок города Перми, об отсутствии правовых оснований для привлечения Департамента к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и об отказе от возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства (л. д. 16).

Не согласившись с решением УФАС и считая свои права нарушенными, заявитель в порядке гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) направил заявление в арбитражный суд.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для признания недействительным решения УФАС по Пермскому краю.

Суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Органы местного самоуправления наделены полномочиями по регулированию деятельности транспортных предприятий на территории муниципальных образований и организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений.

Поскольку законодательство РФ о местном самоуправлении не содержит конкретного перечня способов такого регулирования, органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять их своими актами.

Решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 N 138 утверждено Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных перевозок города Перми.

Данное положение регулирует отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом общего пользования и устанавливает основные принципы организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок автомобильным транспортом общего пользования на территории города Перми. Положение является обязательным для всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на территории города Перми (п.п.1.1, 1.2 Положения).

Из ответа Департамента дорог и транспорта Администрации г.Перми от 03.04.2009 на обращение заявителя от 09.02.2009 о заключении договора и предоставления для обслуживания объемы работ следует, что Департамент отказал обществу в заключении договора в предложенном порядке.

В качестве обоснования своего отказа Департамент сослался на то, что разработана конкурсная документация, которая будет согласована с перевозчиками, осуществляющими пассажирские перевозки городского регулярного сообщения, без конкурса распределения графиков производиться не будет. Заявителю предложено принять участие в конкурсе.

Между тем, на момент обращения заявителя в Департамент (09.02.2009) действовало Решение Пермской городской Думы от 27.01.2009 N 5, в соответствии с которым пунктом 2.2 Администрации города Перми рекомендовано до 01.03.2009 разработать порядок проведения конкурса на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми.

В соответствии с п. 3 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных перевозок г. Перми, утвержденным решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 N 138 (в редакции на момент обращения заявителя в Департамент), нормы раздела 4 Положения, предусматривающие допуск перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок на городских маршрутах регулярных перевозок на основе открытого конкурса, вводятся в действие с момента утверждения Администрацией города Перми положения, устанавливающего порядок проведения конкурсов. Пункт 3 в редакции Решения Пермской городской Думы от 25.08.2009 N185 также предусматривает введение в действие раздела 4 Положения с момента утверждения Администрацией города Перми положения, устанавливающего порядок проведения торгов.

Порядок проведения конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми был утвержден Постановлением Администрации города Перми от 15.07.2009 N 447 "Об утверждении Порядка и состава комиссии по проведению конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, типовой формы договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми".

В соответствии с Положением об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных перевозок г. Перми, утвержденным Решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 N 138, допуск перевозчиков к выполнению пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми осуществляется на основе торгов на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, за исключением случаев, указанных в пункте 4.5 настоящего Положения. Начальный размер платы в бюджет города Перми за право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми определяется порядком проведения торгов. Договор на осуществление регулярных перевозок, распределенных по результатам торгов, заключается на срок не менее одного года.

Таким образом, на момент обращения ООО "Автоэкс" в Департамент дорог и транспорта Администрации г.Перми оснований для проведения конкурса у Департамента не имелось, ввиду отсутствия утвержденного порядка проведения конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом. Но, поскольку конкурсная документация была разработана, но в установленном порядке не была принята, Департаментом было указано, что распределение графиков без конкурса производиться не будет, предложено принять участие в конкурсе.

ООО "Автоэкс", не обжалуя действия Департамента дорог и транспорта Администрации г.Перми в судебном порядке, обратилось в антимонопольный орган за защитой своих прав и законных интересов. Не согласившись с решением антимонопольного органа по результатам рассмотрения заявления ООО "Автоэкс", общество, усматривая несоответствие его закону и нарушающим его права, обратилось с соответствующим заявлением в суд.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, поскольку обжалуется решение антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, доказыванию подлежат несоответствие данного решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя принятием данного решения в совокупности.

Согласно части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции и пункту 3.1 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного Приказом ФАС России от 25.12.2007 N 447 (далее - Регламент), одним из оснований для возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства является заявление юридического лица, указывающее на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с пунктом 3.11 Регламента в заявлении должны содержаться сведения о заявителе и о лице, в отношении которого подано заявление, описание нарушения антимонопольного законодательства со ссылкой на законы и (или) иные нормативные правовые акты, существо требований, с которыми заявитель обращается, а также перечень прилагаемых документов.

К заявлению, материалам прилагаются документы, свидетельствующие о фактах нарушения антимонопольного законодательства (далее - документы). В случае невозможности представления таких документов указывается причина невозможности их представления, а также предполагаемое лицо или орган, у которого эти документы могут быть получены.

Документы и сведения, указанные в заявлении, материалах, должны быть достоверными. Прилагаемые документы должны представлять собой оригиналы или копии оригиналов (надлежащим образом оформленные и заверенные). В последнем случае заявитель должен подтвердить достоверность и полноту таких копий. К заявлению, материалам должна быть приложена опись всех представленных документов и сведений.

Таким образом, указанный Регламент устанавливает обязанность представления заявителем доказательств в виде документов, подтверждающих доводы, изложенные в заявлении, и свидетельствующие о фактах нарушения антимонопольного законодательства, а также обязанность надлежащим образом оформлять и заверять указанные документы.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно положений ст. 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В п. 9 ст. 4 Закона о защите конкуренции под недобросовестной конкуренцией определены любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству Российской Федерации, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам - конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации.

В соответствии со ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен полномочиями по осуществлению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, а также по предупреждению и пресечению монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции и иных ограничивающих конкуренцию действий.

В этих целях в ч. 3 ст. 44 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что антимонопольный орган по результатам рассмотрения заявления или материалов принимает одно из следующих решений:

1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с отсутствием признаков его нарушения.

По мнению заявителя основания для возбуждения такого дела имелись. В обоснование нарушения антимонопольного законодательства он указывает на неправомерность отказа Департамента в заключении договора на транспортное обслуживание по мотиву необходимости участия в конкурсе, т. к. впоследствии были заключены такие договоры с индивидуальными предпринимателями Анисимовым Е. Г. и Шитягиной Н. Г. без проведения конкурса и на то, что необходимость проведения такого конкурса противоречит Распоряжению Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 N 236-р.

УФАС в оспариваемом решении, основываясь на нормах Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) и решениях Пермской городской Думы от 29.06.2006 N 138 и от 15.07.2009 N 447, делает вывод о том, что в рассматриваемый период порядок проведения конкурса на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми не был утвержден, объемы работ по указанным в обращении заявителя маршрутам были распределены ранее, договоры на обслуживание маршрутов NN 13 и 14 с указанными предпринимателями были заключены на условиях продления, что не свидетельствует о наличии ограничения конкуренции на рынке пассажирских перевозок.

Из материалов дела следует, что при рассмотрении заявления ООО "Автоэкс" антимонопольным органом не выявлено признаков ограничения конкуренции, ввиду чего обществу было отказано в возбуждении антимонопольного дела.

ООО "Автоэкс", в свою очередь, не представлено в антимонопольный орган доказательств ограничения конкуренции со стороны Департамента, а также нарушения прав и законных интересов общества путем ограничения конкуренции.

Учитывая, что из проанализированной представленной Департаментом информации антимонопольным органом не выявлено признаков ограничения конкуренции антимонопольный орган правомерно не принял меры реагирования в отношении Департамента, в частности возбуждения дела о нарушении Департаментом антимонопольного законодательства и привлечении к ответственности.

Отказ в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства является обоснованным, поскольку антимонопольным органом не установлено факта ограничения конкуренции на рынке перевозок в границах города Перми.

Кроме того, поскольку на момент вынесения оспариваемого решения (16.10.2009) Администрацией города Перми утвержден порядок заключения конкурса на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом, а в письме Департамента от 03.04.2009 обществу предлагалось участвовать в конкурсе ввиду того, что разработана проектная документация, которая будет согласована с перевозчиками, и ООО "Автоэкс" имеет возможность участвовать в конкурсе, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что решение УФАС по Пермскому краю от 16.10.2009 не нарушает прав и законных интересов общества.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что в материалах дела отсутствуют, а судам в нарушение ст. 65 АПК РФ заявителем не представлены доказательства, свидетельствующие о том, что оспариваемым актом нарушены его права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что в соответствии со статьей 22 Федерального закона " О защите конкуренции" одной из основных функций антимонопольного органа является обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов.

В соответствии с частью 1 статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

Таким образом, при осуществлении антимонопольным органом функций государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства всеми субъектами правоотношений по переходу прав владения и пользования в отношении государственного и муниципального имущества, с учетом требований законодательства о проведении конкурсов в предусмотренных законом случаях, с учетом фактических обстоятельств, установленных при рассмотрении заявления ООО "Автоэкс", УФАС по ПК правомерно приняло решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, не усмотрев признаки таковых и нарушения прав заявителя, поскольку ответом Департамента дорог и транспорта доступ ООО "Автоэкс" на товарный рынок организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных перевозок города Перми при установленных судом обстоятельствах не ограничивался, указанные ООО "Автоэкс" действия, ограничивающие конкуренцию на данном рынке, антимонопольным органом в ходе проверки не установлены.

При данных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что совокупность оснований, необходимых для признания оспариваемого акта антимонопольного органа незаконным, отсутствует. Иного апелляционному суду не доказано.

Таким образом, оснований для отмены решения УФАС от 16.10.2009 и удовлетворения требований заявителя не имеется.

Соответствующие доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению.

С учетом вышеизложенного оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

ООО "Автоэкс" подлежит возврату излишне уплаченная госпошлина в размере 1000 рублей, поскольку в соответствии со ст.333.21 Налогового кодекса РФ при подаче апелляционной жалобы следовало уплатить госпошлину в размере 1000 рублей.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 24 марта 2010 года по делу N А50-39030/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "Автоэкс" - без удовлетворения.

Возвратить ООО "Автоэкс" из федерального бюджета госпошлину, излишне уплаченную при подаче апелляционной жалобы по платежному поручению N 01 от 20.04.2010 г., в размере 1000 (одна тысяча) рублей.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Л.Ю. Щеклеина

Судьи

С.П. Осипова О.Г. Грибиниченко