Проблемы правового обеспечения публичных и частных интересов в образовании (В.Н. Зенков, "Журнал российского права", N 6, июнь 2007 г.)

Проблемы правового обеспечения публичных и частных интересов в образовании

Обзор научно-практической конференции

11 апреля 2007 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее - Институт) состоялась конференция "Законодательство в сфере образования: обеспечение частных и публичных интересов", продолжившая череду "тематических" мероприятий Института.

Тема конференции была избрана не случайно. Образование традиционно является сферой, где происходит удовлетворение потребностей и интересов общества, государства, отдельных социальных групп, граждан. В настоящее время особую актуальность приобретают вопросы регламентации публичных и частных интересов в сфере образования, их оптимального сочетания.

В центре внимания научно-практической конференции оказались как общие проблемы модернизации образовательного законодательства, так и вопросы о соотношении методов публичного и частного права в регулировании образовательных отношений и предоставления образовательных услуг, разграничении компетенции органов публичной власти, правового статуса образовательных организаций, видов договоров в сфере образования, роли бизнес-сообщества и общественных объединений в развитии образования.

В конференции приняли участие представители профильных комитетов палат Федерального Собрания РФ, Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, Министерства образования и науки РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, специалисты научных организаций, высших учебных заведений.

Открывая конференцию, директор Института, доктор юридических наук, профессор Т.Я. Хабриева отметила, что образование необходимо для реализации социальных прав и удовлетворения частных интересов граждан, для решения государственных задач в повышении интеллектуального потенциала нации, а также для обеспечения интересов бизнеса в совершенствовании экономики, основанной на знании. Российское образование может стать основой прорывного инновационного развития страны только при учете взаимных интересов государства, бизнеса, граждан. Это очевидная формула национального согласия в обществе.

Правовое регулирование отношений в сфере образования, подчеркнула профессор Т.Я. Хабриева, должно осуществляться в контексте модернизации всего блока социального законодательства. Это означает не просто разработку и принятие все новых и новых законов, а формирование комплекса нормативных актов на основе доктринальной модели правовых решений для данной области общественных отношений.

Важно также иметь в виду, что российское законодательство об образовании совершенствуется в контексте развития мирового образовательного процесса, активно осуществляется его интеграция в европейское образовательное пространство на основе положений Болонской декларации. И здесь надо искать баланс национальных интересов России и интересов других стран, идти по пути включения в отечественное законодательство эффективных решений, сохраняя собственный, хорошо зарекомендовавший себя опыт.

Завершая выступление, Т.Я. Хабриева выразила надежду, что конференция поможет в поиске ответов на нерешенные, дискуссионные, актуальные вопросы правового обеспечения в сфере образования.

С приветствием к участникам конференции обратилась заместитель председателя Комитета Государственной Думы по образованию и науке В.И. Иванова. Она проинформировала участников конференции о принятых в последнее время законах, связанных с реализацией концепции модернизации образования.

Актуальным является вопрос о включении работодателей в процесс подготовки специалистов в целях более полного учета запросов рынка труда. В этой связи были высказаны предложения о включении затрат работодателей на прямое финансирование образования в себестоимость выпускаемой продукции, об установлении на законодательном уровне обязанности государственных и муниципальных органов по предоставлению рабочих мест для молодых специалистов, подготовленных на основе целевого набора.

В заключение В.И. Иванова привлекла внимание к ряду других вопросов, которые нуждаются в правовом регулировании. В их числе - дополнительное образование взрослых, обеспечение добросовестной конкуренции на рынке образовательных услуг, распространение системы нормативно-подушевого финансирования, усиление роли попечительских, управляющих, наблюдательных советов в управлении образовательными учреждениями, повышение статуса педагогических работников.

В приветственном обращении к участникам конференции заместитель начальника Департамента государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере образования Минобрнауки России Н.В. Третьяк отметила актуальность темы конференции и подробно охарактеризовала основные направления деятельности министерства по модернизации образовательного законодательства: обеспечение доступности образования, повышение его качества, улучшение структуры системы образования, расширение участия работодателей в развитии профессионального образования, совершенствование разграничения полномочий между различными уровнями власти.

Существенные изменения в социально-экономических отношениях в стране диктуют необходимость внесения новых поправок в действующее законодательство. В частности, отметила Н.В. Третьяк, следует определить природу образовательных отношений, нормативно закрепить расширение организационно-правовых форм образовательных организаций, особенности их управления и правового режима имущественных отношений, создать нормативные основы новых механизмов и источников финансирования деятельности образовательных организаций, установить виды ответственности за нарушение законодательства в области образования, законодательно закрепить трансформацию отношений образовательных учреждений и общества, а также работодателей, более четко обозначить компетенцию органов публичной власти всех уровней в данной сфере.

С докладом на тему "Государственная политика в сфере образования и интересы граждан, социальных групп, общества" выступила заведующая отделом социального законодательства Института, кандидат юридических наук Н.В. Путило. Выявление общих и личных интересов, их изучение и учет особенно важны в период реформирования общественных отношений. Выделяя те или иные группы интересов (государства, социума, отдельных систем и социальных групп, граждан) и показывая их внутреннюю неоднородность, выступающая отметила, что интересы образовательного сообщества как достаточно обособленной системы в наиболее концентрированном виде отражены в Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. Несмотря на целевую общность интересов различных групп в сфере образования, эти интересы могут совпадать, развиваться до определенного момента параллельно, вступать в конфликт.

Н.В. Путило были предложены следующие инструменты выявления и обеспечения реализации частных интересов: социологические опросы, обобщение судебной практики, правовой мониторинг. Так, социологические опросы показывают, что более половины населения России убеждено в том, что государство уделяет недостаточно внимания вопросам образования. В докладе отмечалось, что отчуждение общества от власти в сфере образования проявляется в том, что "рейтинги" государственных интересов и интересов граждан не совпадают.

Особое внимание было уделено реализации всей совокупности интересов в процессе правотворчества, в частности, необходимости проведения масштабных исследований при подготовке концепции проекта федерального закона. Это позволит избежать ряда недостатков, характерных для современного правового регулирования в сфере образования, в том числе связанных с отсутствием единого представления о том, какой должна быть новая система образования, о степени участия государства в образовании, о пределах государственного контроля и т.п.

Главный научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении Института, доктор юридических наук, профессор Ю.П. Орловский посвятил свое выступление практическим вопросам реализации приоритетного национального проекта "Образование". Внимание участников было обращено на такие актуальные проблемы, как низкое качество труда педагогических работников, их чрезмерная занятость, потребность в определении перечня профессий, требующих подготовки бакалавра и магистра, необходимость сокращения числа вузов, занимающихся подготовкой специалистов непрофильных для них специальностей, стимулирование обучающихся по программам дополнительного образования, мастеров профильного обучения, преподавателей профессионально-технических училищ.

Типичным недостаткам законотворческого процесса в сфере образования было посвящено выступление консультанта Государственно-правового управления Президента РФ Е.П. Полосковой. К их числу были отнесены: отсутствие системного подхода при внесении законодательных инициатив, несогласованность предлагаемых изменений с нормами действующих законов об образовании, слишком частые изменения в регулировании одних и тех же отношений, недостаточная корелляция вносимых поправок с нормами других отраслей законодательства.

В выступлении ведущего научного сотрудника отдела социального законодательства Института, кандидата философских наук В.Н. Зенкова был затронут вопрос о роли в правовом регулировании образовательных услуг публичных и частных интересов. С учетом их соотношения, участия в их оплате государства или граждан была предложена следующая классификация образовательных услуг: обязательные, общедоступные, бесплатные услуги; общедоступные, бесплатные услуги; бесплатные услуги на конкурсной основе; и, наконец, платные образовательные услуги.

По мнению В.Н. Зенкова, в правовом регулировании указанных услуг актуальными являются три направления: изучение интересов граждан с целью выявления динамики формирования на их основе публичных интересов, последовательное правовое регулирование уже выявленных и признанных государством публичных интересов, более активное использование методов гражданско-правового и, прежде всего, договорного регулирования образовательных услуг. Расширение практики заключения договоров способно упорядочить не только оказание платных образовательных услуг, но и в рамках обучения за счет бюджета значительно повысить ответственность обучающихся, исключив такие, например, явления, "как утечка мозгов" или неявка специалиста к месту работы, получившего образование на основе целевой контрактной подготовки.

Руководитель отдела теории права, государства и судебной власти Российской академии правосудия, доктор юридических наук, профессор В.М. Сырых, отметил непоследовательность в реформировании законодательства об образовании. По его мнению, введение двухуровневого высшего профессионального образования недостаточно учитывает отечественный опыт подготовки специалистов, а активное привлечение средств работодателей для финансирования профессионального образования фактически означает сокращение подготовки специалистов на бюджетной основе.

В.М. Сырых сформулировал ряд теоретических предложений, исходящих из признания того, что образовательные отношения не могут быть сведены ни к административным, ни к гражданским правоотношениям. Для того чтобы системно и полно урегулировать образовательные отношения, необходимо создать объемный нормативный акт - кодекс. Образовательную отрасль целесообразно признать особой отраслью права.

Анализу состояния законности в сфере высшего профессионального образования посвятила свое выступление старший прокурор Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ Н.В. Ростовцева. Выступающая подвергла критике практику использования в правоприменительной деятельности временных требований и отмененных положений в условиях пробельности законодательства. Так, до сих пор законодательство не содержит четких указаний на то, какие помещения может арендовать вуз для организации учебного процесса, не определены и не утверждены критерии аттестации высших учебных заведений, не установлены особенности предмета и содержания экспертизы вузов, использующих дистанционные образовательные технологии.

Н.В. Ростовцева привела типичные случаи массового нарушения законодательства: выдача документов государственного образца вузами и филиалами, не прошедшими процедуру государственной аккредитации (106 государственных и 58 негосударственных вузов и филиалов), осуществление представительствами вузов образовательной деятельности, реализация программ высшего профессионального образования в вузах, для которых данное направление подготовки специалистов не является профильным.

Дискуссия о соотношении публичного и частного интересов в образовании, как отметила директор Института дополнительного образования Казанского технического университета С.В. Барабанова, во многом предопределена невниманием к социокультурной функции государства. Государство должно присутствовать в образовании не только как источник финансирования.

Между тем многочисленные изменения, вносимые в системообразующий закон об образовании, говорят о том, что государство постепенно снимает с себя бремя ответственности за состояние дел в образовании. Так, уже стала возможна приватизация отдельных образовательных учреждений, многие федеральные полномочия переданы на уровень региональной власти и местных органов самоуправления, снижены государственные гарантии в части повышения квалификации преподавателей. В заключение С.В. Барабанова отметила, что необходимо и дальше идти по пути осмысления роли государства в образовании, которая не может быть сведена к функциям контроля. Гораздо важнее - создать материальные условия, обеспечивающие деятельность образовательных учреждений.

Директор Федерального центра образовательного законодательства В.В. Насонкин полагает, что проблема баланса публичных и частных интересов в образовании наиболее остро проявляется в имущественных отношениях, где государство является собственником имущества, а вузы используют это имущество с целью получения дохода.

Обращаясь к Федеральному закону "Об автономных учреждениях", В.В. Насонкин выразил уверенность в том, что применение положений данного закона способно разнообразить организационно-правовые формы государственных и муниципальных образовательных учреждений, которые ранее существовали только как бюджетные учреждения, и тем самым создать условия для повышения их инвестиционной привлекательности.

В то же время было отмечено, что согласно закону автономные учреждения будут иметь серьезные ограничения в распоряжении недвижимым и отдельными видами движимого имущества, исключена субсидиарная ответственность учредителя по долгам автономного учреждения в отличие от бюджетного и частного учреждения.

В выступлении доцента кафедры государственно-правовых дисциплин Санкт-Петербургского университета государственной противопожарной службы МЧС России Т.В. Жуковой были рассмотрены вопросы, связанные с определением специфики договора на оказание образовательных услуг. Выступающая поддержала точку зрения о том, что образовательные правоотношения - это не административные и не гражданско-правовые отношения, а особый тип отношений, указав, что оплата в данном случае взимается не за сам факт выдачи диплома, а за процесс обучения, в ходе которого студент приобретает личные неимущественные блага: знания, навыки, умения. С таких позиций осуществляется и судебная практика.

Рядом наблюдений по поводу вузовской демократии на уровне кафедры, факультета с участниками конференции поделился заведующий отделом международного публичного права Института, доктор юридических наук, профессор О.И. Тиунов. По мнению выступающего, необходимо менять акценты в вопросах демократизации управления вузом, предоставляя больше самостоятельности кафедрам, которые находятся в жестком подчинении должностных лиц и, в первую очередь, декана факультета. К тому же на многих факультетах отсутствуют ученые советы. Вместо демократизации наблюдается тенденция бюрократизации - растет штат управленцев и поток их директив.

Анализу роли гражданско-правовых методов регулирования в области высшего профессионального образования посвятила свое выступление заведующая кафедрой предпринимательского и коммерческого права Южно-Уральского государственного университета, кандидат юридических наук В.В. Кванина. Высшее образование представляет собой смешанное общественное благо, выступает предметом публичного и частного интереса. Однако развитие образовательного законодательства свидетельствует о том, что государство постепенно уходит из высшего образования, что объясняется прагматичным пересмотром государственных приоритетов, невниманием к долгосрочным и глобальным эффектам в сфере образования.

В.В. Кванина указала на специфику гражданско-правового регулирования отношений в сфере высшего образования, которое всегда пронизано элементами публичного регулирования, что объективно обусловлено постоянным присутствием в этой области отношений публичных интересов. С учетом этого обстоятельства следует оценивать и природу договорных отношений студента и вуза.

Доцент кафедры правового обеспечения рыночной экономики Российской академии государственной службы при Президенте РФ, кандидат юридических наук, кандидат технических наук, доцент С.В. Куров обратил внимание на необходимость защиты права обучающегося на содержание образования. Он отметил, что правовые формы защиты частного интереса и права обучающего на содержание образования, методы защиты от лишения и ограничения этого права, от создания препятствий для его реализации пока в образовательном законодательстве не нашли должного закрепления.

Тема защиты права граждан на образование с позиций науки конституционного права получила освещение в выступлении и. о. ведущего научного сотрудника отдела конституционного права Института, кандидата юридических наук Е.Е. Никитиной. Отметив, что в современных условиях право на образование - это социальное, культурное право, право на выживание, право на безопасность общества, Е.Е. Никитина, используя ряд статистических данных, указала на некоторые проблемы его реализации.

Так, в Законе РФ "Об образовании" не закреплена норма о том, что каждый имеет право на образование.

В отличие от международного законодательства, ориентирующего на постепенное введение бесплатного высшего образования, для России характерна тенденция коммерциализации. Вопреки положениям Конституции РФ об отделении церкви от государства проводится линия на введение религиозного образования в образовательных организациях, имеющих государственную аккредитацию.

В своем выступлении профессор кафедры публичного права Гуманитарного университета г. Екатеринбурга Д.А. Ягофаров остановился на методологических вопросах законотворческого процесса в области образования, в частности, на проблеме оптимальности. В числе критериев оптимальности он выделил такие, как нанесение наименьшего вреда любого действия при максимальном использовании его возможностей, адекватность отражения в законодательстве содержания и динамики образовательных отношений, стабильность и устойчивость разрабатываемых норм, учет современных тенденций развития отношений в области образования.

Проректор Современной гуманитарной академии В.Н. Фокина, отметив перспективность и технологичность дистанционного образования (широкий охват аудитории, использование спутников, телекоммуникации, непересечение обучающимися больших расстояний, государственных границ), назвала важным культурологическим аспектом этой формы обучения проникновение отечественных образовательных услуг на международные рынки и, прежде всего, на территорию СНГ, отметила необходимость правового обеспечения такой экспансии.

И.О. заведующей сектором сравнительных исследований высшего образования Исследовательского центра проблем качества подготовки специалистов Е.Б. Покладок проинформировала участников конференции об опыте закрепления права на образование в конституциях США, Великобритании, Франции, Германии, Италии, Японии, Мексики. Так, во Франции создан образовательный кодекс, имеющий форму консолидированного акта и включающий законодательную и регламентарную части, что делает его удобным и доступным для всех граждан. Интересен опыт, связанный с наличием во Франции уполномоченного по правам человека в области образования и должностей медиаторов, работающих во всех регионах и обобщающих жалобы и претензии на действующие правовые акты.

На противоречивость правового регулирования труда педагогических работников указала научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении Института М.А. Бочарникова. Так, ст. 81 ТК РФ рассматривает увольнение педагогического работника за совершение аморального поступка при исполнении трудовых обязанностей как дисциплинарное взыскание и требует при этом соблюдения процедуры применения дисциплинарного взыскания: учета причин (уважительных, неуважительных) совершения дисциплинарного проступка и сроков наложения взыскания. Между тем данные критерии недостаточны для оценки факта аморального поведения педагога. Законодательство о труде не учитывает и случаи, когда педагог совершает аморальный поступок не во время исполнения трудовых обязанностей.

Старший научный сотрудник отдела мониторинга законодательства Института, кандидат юридических наук Е.И. Спектор отметила ряд имеющихся сложностей в реализации законодательства о лицензировании. После изменения структуры федеральных органов исполнительной власти до недавнего времени сложно было определить, какой лицензирующий орган должен выдавать лицензии образовательным учреждениям. Дискуссионными остаются вопросы о государственной аккредитации образовательных учреждений, прошедших процедуру лицензирования, о том, почему филиалы вузов, не будучи юридическими лицами, проходят процедуру лицензирования самостоятельно.

Старший научный сотрудник отдела предпринимательского законодательства Института, кандидат юридических наук С.А. Кмить в своем выступлении дал конкретные предложения по совершенствованию законодательства. Он указал на характерные недостатки договорного регулирования образовательных услуг, при котором не учитываются: специфика образовательных услуг как предмета договора, специфика их предоставления, а также особенности субъектного состава участников данного вида возмездного договора.

Поскольку образовательные услуги оказывают некоммерческие организации, постольку договор на обучение не имеет статуса публичного договора. Но именно такой статус этого договора мог бы отразить публичный характер деятельности образовательных учреждений, установить порядок его заключения, случаи предпочтений и отказа от его исполнения.

Ведущий научный сотрудник отдела социального законодательства Института, кандидат юридических наук В.И. Шкатулла обратил внимание на то, что одним из способов преодоления существующих противоречий между публичными и частными интересами на рынке труда может стать новое понимание категории профессионализма. Ранее профессионализм включал три элемента: знания, умения и навыки. Сейчас содержание понятия "профессионализм" углубилось и включает дополнительно такие показатели, как понимание производственных процессов, человеческие качества, необходимые на рабочем месте, состояние здоровья, позволяющее выполнять порученную работу.

Итоги конференции подвел первый заместитель директора Института, доктор юридических наук, профессор Ю.А. Тихомиров. В качестве характерных черт развития образовательного законодательства были указаны прерывистость, неравномерность, вызванные неопределенностью стратегического курса реформирования образования.

Потребность в более точном, основанном на научных выводах определении статусов всех участников образовательного процесса и особенно государственных и муниципальных учреждений, существует наряду с острой необходимостью в изучении публичных и частных интересов в образовании, видов их проявления, их столкновения и противоборства, объективного законодательного признания. Важно очень точно выстроить отношения государства с бизнес-сообществом, сохраняя баланс государственных и корпоративных интересов.

Архиважного внимания заслуживает система договорных отношений в образовании, особенно при имеющих место случаях "квазидоговорного" регулирования. Виды договоров в образовании многообразны, их природа, пределы действия требуют серьезного изучения представителями наук административного, гражданского, трудового права.

Необходимы совместные усилия по изучению коллизий в образовательном законодательстве между нормами одного закона, разных законов данной отрасли, между нормами различных отраслей законодательства, нормами и действиями, которые могут быть правовыми и неправомерными.

В условиях активного формирования образовательного законодательства как самостоятельной комплексной отрасли актуален вопрос об обособлении в системе права образовательного права. Для ответа на поставленный вопрос нужны серьезные усилия и исследования в области теории права, систематики и членения права.

В.Н. Зенков,

ведущий научный сотрудник отдела социального

законодательства ИЗиСП, кандидат философских наук

"Журнал российского права", N 6, июнь 2007 г.