Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 30 сентября 2011 г. N 03АП-3433/11

г. Красноярск

30 сентября 2011 г.

Дело N А33-3751/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 28 сентября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 сентября 2011 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего - Колесниковой Г.А.,

судей: Борисова Г.Н., Бычковой О.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Моисеевой Н.Н.,

при участии представителей:

администрации города Красноярска (заявителя) - Глебовой Е.Ю.,

на основании доверенности от 21.12.2010 N 01-9715;

Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Красноярскому краю ( ответчика) - Артемьева О.Н., на основании доверенности от 21.02.2011 N 13-5-1669;

Главного управления по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности администрации города Красноярска (третьего лица) - Зубковой Т.В., на основании доверенности от 01.09.2010 N 2-3/178; Зыковой Е.Н., на основании доверенности от 24.05.2011 N 4,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Красноярскому краю

на решение Арбитражного суда Красноярского края от 15 июня 2011 года

по делу N А33-3751/2011, принятое судьей Шайхутдиновым Е.М.,

установил:

администрация города Красноярска обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, измененным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным предписания Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Красноярскому краю от 17.12.2011 N 378/1/1-11.

Определением Арбитражного суда Красноярского края от 22.04.2011 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Главное управление по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности администрации города Красноярска

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 15 июня 2011 года заявление удовлетворено. Предписание Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Красноярскому краю от 17.12.2011 N 378/1/1-11 по устранению нарушений требований пожарной безопасности признано недействительным.

Не согласившись данным решением, Главное управление Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Красноярскому краю ( ответчик, орган пожарного надзора) обратилось в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить. В апелляционной жалобе ответчик ссылается на следующие доводы:

- согласно пункту 70 приказа МЧС России от 01.10.2007 N 517 номер предписания состоит из трех чисел, которые указываются через знак дроби, где третье число соответствует порядковому номеру предписания, выдаваемого по результатам проверки; суд первой инстанции признал недействительным только предписание N 378/1/1-11, следовательно, предписания N 378/1/1-1, 378/1/1-2, 378/1/1-3, 378/1/1-4, 378/1/1-5, 378/1/1-6, 378/1/1-7, 378/1/1-8, 378/1/1-9, 378/1/1-10 имеют законную силу;

- неверным является вывод суда первой инстанции о том, что акт проверки не соответствует всем предъявленным к его содержанию требованиям; акт проверки соответствует требованиям части 2 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ; отсутствие в акте проверки отметки об отказе в ознакомлении с актом, об ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, присутствовавших при проведении проверки, не относится к грубым нарушением, следовательно, не является основанием признания акта проверки недействительным; в представленных администрацией возражениях на акт проверки не оспаривалась законность составления акта и отсутствие в нем подписей представителей заявителя;

- в отношении предписания N 378/1/1-2: суд первой инстанции занял двойственную позицию, с одной стороны указав, что создание муниципальной пожарной охраны это право, с другой стороны указал, что в акте проверки не приведены факты превышения на территории г. Красноярска установленного времени прибытия первого подразделения пожарной охраны, следовательно, при наличии доказательств превышения установленного времени прибытия первого подразделения пожарной охраны право создания муниципальной пожарной охраны становится обязанностью;

- в отношении предписания N 378/1/1-3: неверным является вывод суда первой инстанции о том, что исполнение требования по не включению в коллективный договор вопросов пожарной безопасности необходимо предъявлять к муниципальным учреждениям, а не к администрации города; администрация, подготавливая в силу пункта 7.2 Постановления администрации города Красноярска от 18.11.2010 N 509 трудовые договоры с уже имеющимися в них нарушениями, сознательно нарушает статью 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности";

- в отношении предписания N 378/1/1-4: неверным является вывод суда первой инстанции о том, что исполнение данного требования не относится к обязанностям администрации, требование необходимо предъявлять к муниципальным учреждениям; администрацией города принята программа основных мероприятий по обеспечению первичным мер пожарной безопасности на территории г. Красноярска на 2010-2013 годы, согласно которой руководителям подведомственных организаций и учреждений необходимо принять меры по своевременному устранению имеющихся нарушений требований пожарной безопасности (пункт 3.5), следовательно, приняв данную программу, администрация возложила на себя обязанность по ее реализации;

- в отношении предписания N 378/1/1-5: неверным является вывод суда первой инстанции о том, что нарушения требований пожарной безопасности выявлены в отношении юридического лица, которое самостоятельного может нести обязанности; в генеральном плане города Красноярска, утвержденного в 2001 году, администрацией предусмотрен план выноса нефтебазы в район д. Коркино, однако, данное решение не реализовано; мероприятия, перечисленные в части 1 статьи 66 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", являются первичными мерами пожарной безопасности, что в соответствии с федеральным законодательствам является полномочием администрации города Красноярска; 15.10.2010 состоялись публичные слушанья по проекту Программы социально-экономического развития города Красноярска до 2020 года (принятым по итогам слушанья), согласно которой предусматривается перенос нефтебазы за пределы города; решение о выносе объекта в входит в компетенцию собственника;

- в отношении предписаний N 378/1/1-6, 378/1/1-7: вывод суда первой инстанции о недоказанности факта несоблюдения администрацией требований пожарной безопасности, поскольку при проведении проверки (установлении нарушений) представители проверяемого лица не участвовали (не приглашались), не соответствует действительности; о проведении проверки соблюдения требований касающихся обеспечения защиты городской территории от перехода лесных и ландшафтных пожаров, обеспечения беспрепятственного проезда пожарных автомобилей доведено представителям администрации в ходе рабочего совещания (пункты 6.2, 12 перечня вопросов для проведения в период с 22 ноября по 17 декабря 2010 года плановой выездной проверки); в своем возражении представители администрации не указали на то, что они не присутствовали при проведении проверки (при этом по другим вопросам этот факт конкретно указывался);

- в отношении предписания N 378/1/1-8: необоснованным является вывод суда первой инстанции о том, что данные нарушения не отражены в акте проверки и их наличие администрацией не признается; утвердив постановлением от 26.11.2007 N 668 Положение об обеспечении первичных мер пожарной безопасности на территории города Красноярска, администрация города тем самым возложила на себя исполнение законодательства в данной области; акт проверки содержит как адреса временных сооружений, размещенных с нарушением требований пожарной безопасности, так и фототаблицы, фиксирующие указанные нарушения; проверка проводилась по соблюдению администрацией требований законодательства в области пожарной безопасности, в данном случае - обоснованность согласования резмещения временных сооружений.

Администрация города Красноярска и Главное управление по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности администрации города Красноярска считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным по основаниям, изложенным в отзывах на апелляционную жалобу.

В судебном заседании представитель ответчика поддержал требования апелляционной жалобы, сослался на изложенные в ней доводы.

Представители заявителя и третьего лица в судебном заседании доводы апелляционной жалобы не признали, сослались на основания, изложенные в отзывах на апелляционную жалобу, просили суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом пояснений сторон, судом апелляционной инстанции установлено, что ответчик не обжалует решение суда первой инстанции в части выводов по предписаниям N 1, 9, 10, 11, следовательно, суд апелляционной инстанции пересматривает решение суда первой инстанции в части доводов апелляционной жалобы - применительно к предписаниям N 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

На основании распоряжения от 08.11.2010 N 378 должностными лицами ответчика в период с 22.11.2010 по 14.12.2010 проведена плановая выездная проверка соблюдения администрацией города Красноярска обязательных требований пожарной безопасности.

По результатам проверки составлен акт проверки от 17.12.2010 N 378, в котором зафиксированы, в том числе следующие нарушения администрацией города Красноярска требований пожарной безопасности:

- не принимаются меры по созданию муниципальной и содействию организации создания добровольной пожарной охраны (пункт 378/1/1-1);

- на территории города Красноярска время прибытия первого подразделения к месту вызова превышает 10 минут (пункт 378/1/1-2);

- руководителями муниципальных учреждений в коллективный договор (соглашение) не включаются вопросы пожарной безопасности (пункт 378/1/1-3);

- руководители подведомственных организаций и учреждений не принимают меры по устранению нарушений требований пожарной безопасности в МОУ "СОШ N 79", МОУ "СОШ N 64", МОУ "СОШ N 94", МОУ "СОШ N 32", МОУ ДОД "ДШИ N 15", МАУ ГДК "Кировский", МАУ ДК "Свердловский", МУЗ ГКБ-7, МУЗ ГКБ-20 (пункт 378/1/1-4);

- на территории города Красноярска размещен пожаровзрывоопасный объект (филиал Центральный ОАО "Красноярскнефтепродукт") без учета возможности воздействия опасных факторов пожара на соседние объекты защиты (жилые дома), климатических и географических особенностей рельефа местности, направления течения реки Енисей и преобладающих направлений ветра (пункт 378/1/1-5);

- не обеспечивается беспрепятственный проезд пожарной и специальной техники (г. Красноярск, ул. 60 Лет Октября 100, 102, 104, 108 и т.д.) (пункт 378/1/1-6);

- противопожарные расстояния от границ застройки города Красноярска (жилые дома п. Торгашино, новая коттеджная застройка по ул. Туристская, СНТ "Здоровье", СНТ "Красмаш-4" и т.д.) до лесных массивов не соответствует предъявляемым требованиям (пункт 378/1/1-7);

- на территории города временные сооружения (павильоны, ларьки, киоски по ул. 9 мая, 26 "а", ул. Батурина, 15, пр.им. газеты Красноярский рабочий, 157, 183, 187, ул. Водопьянова, 20 "а", ул. Урванцева, 34, ул. Сурикова, 28, ул. Диктатуры Пролетариата, 35, ул. К. Маркса, 133, ул. Кирова, 19, ул. Ленина, 60, 110, пр. Мира, 66, 71, 94 и т.д.) размещены с нарушениями противопожарных расстояний (пункт 378/1/1-8);

- источники противопожарного водоснабжения (пирсы, водоемы, пожарные гидранты) находятся в неисправном состоянии (пожарный пирс на реке Базаиха по ул. Сибирская, 1, пожарные гидранты по ул. Парашютная, 88 "б", ул. Матросова, 1, пожарные водоемы засыпаны по ул. Свердловская, 137, 259) (пункт 378/1/1-9);

- организация, обслуживающая наружное противопожарное водоснабжение не имеет соответствующей лицензии на монтаж, ремонт, и обслуживание противопожарного водоснабжения (пункт 378/1/1-10);

- постановления администрации города Красноярска от 07.07.2005 N 387 "Об организации перевода жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые на территории города Красноярска", от 26.11.2007 N 688 "Об обеспечении первичных мер пожарной безопасности на территории города Красноярска", приказ администрации города Красноярска от 28.05.1997 N 68-арх "О подготовке и выдаче извещений и разрешительных писем" противоречат требованиям федерального законодательства (пункт 378/1/1-11).

Указанные обстоятельства расценены органом пожарного надзора как нарушение администрацией города Красноярска требований Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правил пожарной безопасности в Российской федерации (ППБ 01-03), утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации стихийных бедствий от 18.06.2003 N 313.

По результатам проверки органом пожарного надзора вынесено предписание от 17.12.2010 N 378/1/1-11 об устранении администрацией города Красноярска выявленных нарушений в срок до 14.11.2011.

Не согласившись с вынесенным предписанием, администрация города Красноярска обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с вышеуказанным заявлением.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не установил оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из положений статьи 197, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание органа пожарного надзора (в том числе в части доводов апелляционной жалобы) не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя по следующим основаниям.

Довод ответчика о том, что суд первой инстанции признал недействительным только предписание N 378/1/1-11, следовательно, предписания N 378/1/1-1, 378/1/1-2, 378/1/1-3, 378/1/1-4, 378/1/1-5, 378/1/1-6, 378/1/1-7, 378/1/1-8, 378/1/1-9, 378/1/1-10 имеют законную силу, отклоняется судом апелляционной инстанции, исходя из следующего.

Пунктом 70 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами обязательных требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 01.10.2007 N 517 (далее - Административный регламент МЧС), установлено, что номер предписания состоит из трех чисел, которые указываются через знак дроби, где первое число соответствует номеру распоряжения о проведении проверки, второе - кодификационному номеру вида предписания (1 - предписание по устранению нарушений, 2 - предписание по снятию с производства) и третье - порядковому номеру предписания, выдаваемого по результатам проведения проверки, осуществляемой в соответствии с указанным распоряжением.

Судом апелляционной инстанции установлено, что оспариваемое предписание от 17.12.2010 фактически содержит 11 самостоятельных предписаний (с указанием отдельного номера каждого предписания - с 378/1/1-1 по 378/1/1-11). При этом, орган пожарного надзора присвоил единый номер ненормативному правовому акту - N 378/1/1-11 (который дублируется с номером последнего предписания).

Вышеуказанным пунктом Административного регламента МЧС не предусмотрено, что третье число (порядковый номер предписания) может состоять из нескольких чисел, указанных через знак тире. Неверное указание органом пожарного надзора номера предписания (как единого документа, так и самостоятельных предписаний) не свидетельствует о том, что суд первой инстанции признал недействительным только одно из одиннадцати предписаний.

Суд первой инстанции признал недействительным предписание от 17.12.2010 N 378/1/1-11 (единый номер акта) в полном объеме (11 самостоятельных предписаний), что подтверждается текстом обжалуемого решения от 15.06.2011.

Статьей 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ) установлено, в том числе, право должностных лиц органов пожарного надзора осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами.

При этом главный государственный инспектор Российской Федерации по пожарному надзору и должностные лица органов пожарного надзора при осуществлении надзорной деятельности имеют право:

- вносить в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления предложения о выполнении мер пожарной безопасности;

- давать руководителям организаций, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности, обеспечению пожарной безопасности товаров (работ, услуг), снятию с производства, прекращению выпуска и приостановке реализации товаров (работ, услуг), не соответствующих требованиям пожарной безопасности.

Аналогичные нормы содержатся в пункте 10 Положения государственном пожарном надзоре, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 N 820.

Административный регламент МЧС определяет, в том числе административные процедуры по осуществлению государственной функции по государственному пожарному надзору, в частности, устанавливает, что исполнение государственной функции включает в себя административную процедуру по проведению плановых проверок в отношении лиц, указанных в абзацах втором - одиннадцатом пункта 6 настоящего Административного регламента (абзац 3 пункта 19).

Органы государственного пожарного надзора (ГПН) и государственные инспектора по пожарному надзору в соответствии с компетенцией проводят проверки на объектах надзора с учетом критериев и требований, изложенных в законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также нормативных документах федеральных органов исполнительной власти, и принимают предусмотренные законодательством Российской Федерации меры по их результатам.

Подпунктом 1 пункта 70 Административного регламента МЧС предусмотрено, что в случае выявления при проведении проверки нарушений лицом, в отношении которого проводится проверка, обязательных требований пожарной безопасности государственный инспектор (государственные инспектора) по пожарному надзору, проводивший (проводившие) проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан (обязаны) выдать предписание (предписания) по устранению нарушений с указанием сроков их устранения и (или) предписание по снятию с производства.

Таким образом, должностные лица Главного управления МЧС России по Красноярскому краю уполномочены на осуществление государственного пожарного надзора, в том числе органов местного самоуправления, к числу которых в соответствии со статьями 44, 45 Устава города Красноярска (утвержденного решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 N В-62) относится администрация города Красноярска (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления) и выдачу предписания по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Порядок проведения мероприятий по контролю, осуществляемых органами государственного контроля (надзора), установлен Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ).

Из материалов дела следует, что в период с 22.11.2010 до 14.12.2010 должностными лицами органа пожарного надзора проведена плановая выездная проверка соблюдения администрацией обязательных требований пожарной безопасности. Порядок проведения проверки соблюден органом пожарного надзора и не оспаривается заявителем.

Статьей 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ установлен порядок оформления результатов проверки, согласно пунктам 1, 2, 4 которой по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

В акте проверки указываются, в том числе: сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, о характере и лицах, допустивших указанные нарушения; сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица.

Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.

Из материалов дела следует, что по результатам плановой выездной проверки органом пожарного надзора составлен акт проверки органа от 17.12.2010 N 378.

Исследовав указанный документ, оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что составленный органом пожарного надзора акт проверки не соответствует всем предъявляемым к его содержанию требованиям.

Так, акт проверки органа от 17.12.2010 N 378 не содержит сведений о проверяемых объектах, их принадлежности проверяемому лицу, равно как и о характере указанных в акте нарушений, необходимого описания фактических обстоятельств выявленных органом пожарного надзора нарушений. Подпись представителя администрации об ознакомлении с актом проверки от 17.12.2010 N 378, дате ознакомления и дате его получения (равно как и отметка об отказе ознакомления с актом проверки) отсутствует.

На основании изложенного, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что несоответствующий требованиям действующего законодательства акт проверки от 17.12.2010 N 378, не может являться надлежащим доказательством, подтверждающим нарушения администрацией требований пожарной безопасности, следовательно, основанием для вынесения предписания об устранении требований пожарной безопасности.

Довод ответчика о том, что акт проверки соответствует требованиям части 2 статьи 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, опровергается текстом указанного акта.

Довод ответчика о том, что отсутствие в акте проверки отметки об отказе в ознакомлении с актом, об ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, присутствовавших при проведении проверки, не относится к грубым нарушением, не является основанием признания акта проверки недействительным, отклоняется судом апелляционной инстанции.

Согласно пункту 6 части 2 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных, в том числе частью 4 статьи 16 настоящего Федерального закона (в части непредставления акта проверки).

В силу части 2 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Из материалов дела следует, что процедура вручения (направления) акта проверки ответчиком не соблюдена, однако, допущенное нарушение само по себе не является грубым нарушением, влекущим последствия, предусмотренные частью 2 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ. Указанное нарушение учитывается в совокупности с иными установленными обстоятельствами.

В соответствии со статьей 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ руководители организаций обязаны: соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.

Согласно части 1 статьи 38 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций, а также лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности.

Требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их должностными лицами, предпринимателями без образования юридического лица и гражданами, установлены в Правилах пожарной безопасности Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 N 313.

В силу пункта 3 ППБ 01-03 наряду с настоящими Правилами, следует также руководствоваться иными нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утвержденными в установленном порядке.

Предписание должностного лица, осуществляющего государственный пожарный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований пожарной безопасности, соблюдение которых обязательно для них в силу закона.

Предписание 378/1/1-2:

В силу статьи 76 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" дислокация подразделений пожарной охраны на территориях поселений и городских округов определяется исходя из условия, что время прибытия первого подразделения к месту вызова в городских поселениях и городских округах не должно превышать 10 минут (часть 1). Подразделения пожарной охраны населенных пунктов должны размещаться в зданиях пожарных депо (часть 2).

Порядок и методика определения мест дислокации подразделений пожарной охраны на территориях поселений и городских округов устанавливаются нормативными документами по пожарной безопасности (часть 3).

В пункте 378/1/1-2 оспариваемого предписания содержится указание на превышение на территории города Красноярска времени прибытия (10 минут) первого подразделения к месту вызова. При этом, из акта проверки не усматривается каким образом осуществлялось измерение времени прибытия первого подразделения к месту вызова, расстояние (путь) подразделения, а также устанавливалось время прибытия первого подразделения, не указаны конкретные обстоятельства нарушения Администрацией приведенного требования, в том числе когда были допущены такие нарушения и чем это подтверждается.

Кроме того, названный пункт предписания не содержит указания на норму права, возлагающую обеспечение соблюдения требования статьи 76 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" на орган местного самоуправления. Вместе с тем, исходя из положений пункта 10 части 1 статьи 16, пункта 8.1 части 1 статьи 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 11.1, 16, 18, 19 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" создание подразделений пожарной охраны, а также организация тушения пожаров относится к полномочиям федеральных органов государственной власти и государственной власти субъектов Российской Федерации.

Статьей 2 Закона Красноярского края от 24.12.2004 N 13-2821 "О пожарной безопасности в Красноярском крае" также определено, что создание подразделений противопожарной Красноярского края и организация тушения пожара их силами относится к полномочиям Правительства края.

Доказательств обращения субъекта Российской Федерации (Правительства Красноярского края) к органу местного самоуправления (администрации города Красноярска) о передаче полномочий в силу статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в материалы дела не представлено.

Таким образом, у органа пожарного надзора отсутствуют правовые основания для понуждения администрации города Красноярска к решению вопросов по определению места нахождения подразделений пожарной охраны и определения порядка прибытия первого подразделения к месту вызова.

Предписания 378/1/1-3, 378/1/1-4:

В пунктах 378/1/1-3, 378/1/1-4 предписания от 17.12.2011 N 378/1/1-11 указано на несоблюдение руководителями муниципальных учреждений, а также подведомственных организаций и учреждений требований статей 19, 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", а именно: невключение в коллективный договор (соглашение) вопросов пожарной безопасности, непринятие своевременных мер по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

Статьей 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" предусмотрено, что руководители организаций осуществляют непосредственное руководство системой пожарной безопасности в пределах своей компетенции на подведомственных объектах и несут ответственность за соблюдение требований пожарной безопасности, а также за планирование и осуществление необходимых мер в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, действующим законодательством установлена персональная ответственность руководителей, в том числе муниципальных учреждений и организаций за соблюдением требований пожарной безопасности.

При этом, в соответствии со статьей 40 Трудового кодекса Российской Федерации коллективный договор (соглашение) - правовой акт, регулирующий социально-трудовые отношения в организации или у индивидуального предпринимателя и заключаемый работниками и работодателем в лице их представителей.

С учетом изложенного, довод ответчика о том, что администрация, подготавливая в силу пункта 7.2 Постановления администрации города Красноярска от 18.11.2010 N 509 трудовые договоры с уже имеющимися в них нарушениями, сознательно нарушает статью 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", отклоняется судом апелляционной инстанции, так как Администрация города Красноярска не является стороной коллективного договора (соглашения), а, следовательно, не может влиять на содержание коллективного договора.

Таким образом, у органа пожарного надзора отсутствуют правовые основания для вынесения предписания администрации города Красноярска об обеспечении внесения вопросов пожарной безопасности в коллективные трудовые договора (соглашения) муниципальных учреждений.

Организации, перечисленные в пункте N 378/1/1-4 предписания (МОУ "СОШ N 79", МОУ "СОШ N 64", МОУ "СОШ N 94", МОУ "СОШ N 32", МОУ ДОД "ДШИ N 15", МАУ ГДК "Кировский", МАУ ДК "Свердловский" МУЗ ГКБ N 7, МУЗ ГКБ N 20) являются самостоятельными юридическими лицами, которые в силу части 1 статьи 48 Гражданского Кодекса Российской Федерации могут от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности.

При таких обстоятельствах, возложение на администрацию требований, исполнение которых в силу закона отнесено к обязанностям иных лиц, противоречит действующему законодательству.

Ссылка ответчика на то, что приняв Программу основных мероприятий по обеспечению первичным мер пожарной безопасности на территории г. Красноярска на 2010-2013 годы, администрация возложила на себя обязанность по ее реализации, не свидетельствует о том, что администрация города должна нести ответственность за иных лиц. Указанная Программа не может изменять нормы федерального законодательства о надлежащих субъектах ответственности в сфере пожарной безопасности. Наличие в Программе основных мероприятий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности положений о принятии руководителями подведомственных учреждений мер по своевременному устранению нарушений требований пожарной безопасности свидетельствует о дополнительной ответственности руководителей муниципальных организаций перед собственником.

Предписание 378/1/1-5:

Пункт 378/1/1-5 оспариваемого предписания содержит указание на нарушение администрацией статьи 66 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" - размещение на территории города Красноярска пожаровзрывоопасного объекта (филиала Центральный открытого акционерного общества "Красноярскнефтепродукт") без учета возможности воздействия опасных факторов пожара на соседние объекты защиты (жилые дома), климатических и географических особенностей рельефа местности, направления течения реки Енисей и преобладающих направлений ветра.

Как указано выше, в силу статьи 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны, разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности, содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению, обязаны руководители соответствующих организаций.

Согласно части 1 статьи 66 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" опасные производственные объекты, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются пожаровзрывоопасные вещества и материалы и для которых обязательна разработка декларации о промышленной безопасности (далее - пожаровзрывоопасные объекты), должны размещаться за границами поселений и городских округов, а если это невозможно или нецелесообразно, то должны быть разработаны меры по защите людей, зданий, сооружений и строений, находящихся за пределами территории пожаровзрывоопасного объекта, от воздействия опасных факторов пожара и (или) взрыва. Иные производственные объекты, на территориях которых расположены здания, сооружения и строения категорий А, Б и В по взрывопожарной и пожарной опасности, могут размещаться как на территориях, так и за границами поселений и городских округов. При этом расчетное значение пожарного риска не должно превышать допустимое значение пожарного риска, установленное настоящим Федеральным законом. При размещении пожаровзрывоопасных объектов в границах поселений и городских округов необходимо учитывать возможность воздействия опасных факторов пожара на соседние объекты защиты, климатические и географические особенности, рельеф местности, направление течения рек и преобладающее направление ветра. При этом расстояние от границ земельного участка производственного объекта до зданий классов функциональной опасности Ф1 - Ф4, земельных участков детских дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, учреждений здравоохранения и отдыха должно составлять не менее 50 метров.

Изложенное в приведенном пункте предписания нарушение требований пожарной безопасности выявлено в отношении самостоятельного юридического лица. Данный объект недвижимости не относится к муниципальной форме собственности. Согласно постановлению Законодательного собрания Красноярского края от 18.11.2008 N 7-2454П "О перечне социально значимых предприятий, акции (доли, паи) которых находятся в краевой собственности" сособственником открытого акционерного общества "Красноярскнефтепродукт" является субъект Российской Федерации - Красноярский край. Регулирование деятельности открытого акционерного общества "Красноярскнефтепродукт" также не относится к полномочиям органов местного самоуправления.

В силу статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ предписание выдается контролирующим органом проверяемому лицу в случае выявления при проведении проверки нарушений в деятельности самого проверяемого лица.

Таким образом, внесение указанного нарушения в предписание, адресованное администрации города Красноярска является незаконным и необоснованным.

Довод ответчика о том, что Генеральным планом города предусмотрен план выноса нефтебазы в район д. Коркино, следовательно, администрация должна его реализовать, является необоснованным. Генеральный план города действительно предусматривает вынос нефтебазы за пределы городской черты. Вместе с тем, Генеральный план города является документом планировки территории муниципального образования и не содержит сведений об организациях (органах), обязанных осуществлять данное мероприятие, сроках выноса и источниках финансирования. Обязанность администрации города осуществлять мероприятия по переносу пожаровзрывоопасного объекта за пределы города и финансирование данного мероприятия не предусмотрена какими-либо нормативными правовыми актами либо соглашениями.

Довод ответчика о том, что мероприятия, перечисленные в части 1 статьи 66 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", являются первичными мерами пожарной безопасности, что является полномочием администрации города Красноярск, отклоняется судом апелляционной инстанции. В статье 63 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" не указано, что к первичным мерам пожарной безопасности относятся мероприятия, перечисленные в части 1 статьи 66 настоящего Федерального закона, следовательно, их разработка не является обязанностью администрации города.

Предписание 378/1/1-6:

Пунктом N 378/1/1-6 оспариваемого предписания установлено, что не обеспечивается беспрепятственный проезд пожарной и специальной техники (г. Красноярск, ул. 60 лет Октября, 100, 102, 104, 108 и т.д.).

Данное предписание вынесено на основании акта проверки от 17.12.2010, в котором указано, что имеются случаи несанкционированных перекрытий проездов, препятствующих проезду пожарной и специальной техники (лист 8 акта). Вышеназванные случаи зафиксированы на страницах 11-12 фототаблиц, являющихся приложением к акту, и заключаются в несанкционированной парковке автомобильного транспорта.

Вместе с тем, стоянка и остановка автомобильного транспорта осуществляется в соответствии с требованиями, установленными разделом 12 Правил дорожного движения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090.

Ответственность за нарушение Правил дорожного движения несет водитель транспортного средства. Обеспечение соблюдения Правил дорожного движения, в том числе, осуществление контроля за парковкой автотранспортных средств, не входит в полномочия органов местного самоуправления, установленные статьей 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Предписание N 378/1/1-7:

Пунктом N 378/1/1-7 оспариваемого предписания установлено, что противопожарные расстояния от границ застройки города Красноярска (жилые дома п. Торгошино, новая коттеджная застройка по ул. Туристская, СНТ "Здоровье", СНТ "Красмаш-4" и т.д.) до лесных массивов не соответствует предъявляемым требованиям.

Поселок Торгашино - сложившаяся существующая застройка. Распорядительных актов о предоставлении земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов в поселке Торгашино в непосредственной близости к лесным массивам, администрацией города не издавалось.

Согласно действующим правовым актам города в полномочия администрации города входит подготовка и выдача правоустанавливающих документов о предоставлении земельных участков для ведения садоводства. Для возведения построек на садовых участках оформления разрешения на строительство органом местного самоуправления не требуется. За нарушение правил пожарной безопасности при размещении объектов недвижимости несут ответственность собственники таких объектов.

Администрация города Красноярска несет ответственность только за объекты муниципальной формы собственности или за те действия, которые она осуществляет непосредственно при решении вопросов местного значения.

В соответствии с пунктом 26 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления относится утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки. Данные документы разработаны в соответствии с требованиями законодательства, утверждены и действуют на территории города Красноярска (Решение Красноярского городского Совета от 30.03.2001 N В-23 "О Генеральном плане города", Решение Красноярского городского Совета депутатов от 29.05.2007 N В-306 "О Правилах землепользования и застройки города Красноярска").

Предписание N 378/1/1-8:

Пунктом N 378/1/1-8 оспариваемого предписания установлено, что на территории города временные сооружения по ул. Батурина, 15, пр. Красноярский рабочий, 157, 183, 187, ул. Водопьянова, 20 "А", ул. Урванцева, 34, ул. Сурикова, 28, ул. Диктатуры Пролетариата, 35, ул. Карла Маркса, 133, ул. Кирова, 19, ул. Ленина, 60, ПО, пр. Мира, 66, 71, 94, размещены с нарушениями противопожарных расстояний.

Согласование размещения временных сооружений на территории города Красноярска проводится в соответствии с Постановлением администрации города Красноярска от 09.02.2010 N 55 "Об утверждении Положения о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска". Согласование размещений временных сооружений в обязательном порядке осуществляется главным управлением по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности администрации города (пункт 2.6 Положения).

Из пояснений заявителя следует, что в обязательном порядке при продлении договора аренды земельного участка или установке нового сооружения учитывается наличие противопожарных разрывов. Принимаются меры по сносу или передвижению сооружений, ранее установленных с нарушением противопожарных расстояний (например, павильон по ул. Ленина, 49 - демонтирован, по ул. Маерчака, 43- два павильона передвинули на расстояние, соответствующее нормам, по ул. Павлова, 44 - также передвинуты обеспечив противопожарный разрыв).

До 09.02.2010 года размещение временных сооружений на территории города осуществлялось в соответствии с Положением о порядке размещения временных сооружений на территории города Красноярска, утвержденным постановлением администрации города от 30.03.2004 N 140.

Согласно пункту 2.6. Положения наличие положительного заключения Управления государственного пожарного надзора и его территориальных органов было обязательным.

Кроме того, фактические обстоятельства нарушений, содержащихся в пунктах 378/1/1-6, 378/1/1-7, 378/1/1-8 предписания от 17.12.2010, ни в акте проверки, ни в предписании не отражены (не указано время, место, расстояние, конкретное противоправное действие (бездействие), номер разрешительного документа и т.д.).

Кроме того, из материалов дела (в том числе из пояснений заявителя, не опровергнутых органом пожарного надзора) следует, что при установлении нарушений, указанных пунктах 378/1/1-6, 378/1/1-7, 378/1/1-8 оспариваемого предписания, представители проверяемого лица не приглашались, при проведении проверки не участвовали, что является нарушением пункта 44 Административного регламента МЧС.

Таким образом, факты несоблюдения заявителем приведенных требований пожарной безопасности являются не доказанными.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При изложенных обстоятельствах решение Арбитражного суда Красноярского края от 15 июня 2011 года подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Красноярскому краю - без удовлетворения.

В силу части 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение между сторонами судебных расходов, в том числе судебных расходов, понесенных в связи с подачей апелляционной жалобы. Учитывая отсутствие оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и оставление решения суда первой инстанции без изменения, расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы подлежат отнесению на заявителя апелляционной жалобы. Однако, при подаче апелляционной жалобы ответчик на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины. Следовательно, расходы по оплате государственной пошлины по настоящему делу не понесены и не подлежат распределению.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного судаКрасноярского края от 15 июня 2011 года по делу N А33-3751/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Г.А. Колесникова

Судьи

Г.Н. Борисов О.И. Бычкова