Налоговая политика России начала XXI века (И.В. Горский, "Налоговый вестник", N 7, июль 2007 г.)

Налоговая политика России начала XXI века

Основными направлениями налоговой политики Российской Федерации продолжают оставаться в новом столетии упрощение налоговой системы, совершенствование работы налоговых органов и снижение налоговой нагрузки. За прошедшие годы отменены многие малопродуктивные налоги (например, сбор за использование наименования "Россия") и обременительные "оборотные" налоги (налог на пользователей автодорог, налог с продаж). Некоторые налоги подверглись существенной трансформации или были "поглощены" другими (налог с владельцев транспортных средств и прочие "дорожные" налоги - в транспортный налог; платежи, связанные с пользованием природными ресурсами, - в налог на добычу полезных ископаемых; налог на рекламу - в единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности). В целом общее число налогов, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации (НК РФ), сократилось в два раза (с 28 налогов в 2001 году до 14 налогов в 2007 году), причем в большей степени за счет региональных и местных налогов.

Благоприятная для Российской Федерации внешнеэкономическая конъюнктура на рынках энергоресурсов способствовала стабилизации социально-экономического положения в стране и хорошей наполняемости бюджета. Солидная материальная основа государства, да еще с немалыми "излишками", невольно послужила причиной "оптимистического" взгляда на налоги, выразившегося в оригинальных налоговых новациях и не всегда отвечающих реальности идеях, а сам процесс упрощения системы налогов стал в какой-то мере отождествляться с уменьшением их числа.

Но если упразднение налога на покупку иностранных денежных знаков, налога на операции с ценными бумагами или курортного сбора можно отнести к разряду дискуссионных вопросов налогообложения, то отмену налога на имущество, переходящего в порядке наследования или дарения, с полным правом можно считать ошибкой налоговых реформ. Поглощение наследственного налога общим режимом обложения доходов весьма уязвимо с теоретических позиций и противоречит мировой налоговой политике.

Возобладание формального взгляда на упрощение налоговой системы можно видеть также в идее объединения налогов на имущество и налога на землю в одном налоге на недвижимость. Юридически три налога будут заменены одним, а по существу, в условиях отсутствия естественным образом сложившихся рыночных оценок еще долгое время реально будут использоваться принципиально разные методики расчета стоимости земли и имущества организаций и имущества физических лиц, то есть фактически будут взиматься три налога под одним названием. Таким образом, упрощения не будет. Поэтому можно сделать вывод, что за этой идеей не стоит ни историческая необходимость, ни методологическая обусловленность, ни практическая целесообразность - ничего, кроме видимости реформ.

Действительно, важное значение имели корректировки основных видов налогов. Так, ставка НДС снижена с 20 до 18%, введены в действие такие важные нормы, как переход на обязательное определение даты возникновения обязанности по уплате этого налога всеми налогоплательщиками по методу начисления, принятие к вычету налога по объектам капитального строительства по мере осуществления затрат до завершения строительства, освобождение от налогообложения при определенных условиях платежей и некоторые другие.

С 1 января 2007 года осуществлен переход от разрешительного к заявительному порядку возмещения НДС, уплаченного экспортерами по материальным ресурсам. Это позволит решить существующую в настоящее время и вызывавшую многочисленные нарекания налогоплательщиков проблему систематической задержки в возмещении экспортерам сумм налога, уплаченных при производстве (приобретении) экспортируемой продукции.

С 2008 года планируется переход от месячного к квартальному налоговому периоду по НДС, что приведет к разовому увеличению финансовых ресурсов организаций (на сумму 260 млрд рублей в 2008 году).

В области акцизов наряду с текущей корректировкой ставок были приняты такие важные решения, как ликвидация режима налогового склада; отказ от "зачетной" системы уплаты акцизов на бензин, в соответствии с которой объектом обложения акцизами являлось приобретение бензина налогоплательщиками, имевшими свидетельство на осуществление операций с нефтепродуктами, и возврат к действовавшему ранее порядку уплаты таких акцизов предприятиями - производителями нефтепродуктов; установление ставки акциза в отношении прямогонного бензина. В целях борьбы с возможными злоупотреблениями занижения отпускной цены на сигареты предприятиями-производителями начиная с 2007 года адвалорная составляющая ставок акциза на сигареты исчисляется не от отпускной цены производителя, а от розничной цены сигарет в торговой сети.

Снижение основной ставки налога на прибыль до 24% стало важнейшим шагом на пути реформирования обложения прибыли организаций. Кроме того, в налоговое законодательство постоянно вносились поправки, призванные устранить выявлявшиеся проблемы в налогообложении и снизить издержки налогоплательщика по уплате налога. К числу наиболее важных поправок относятся сокращение льгот, нарушающих единые условия хозяйствования; расширение круга признаваемых обоснованными расходов; совершенствование порядка признания расходов; упорядочение уплаты налогов при наличии у организации обособленных подразделений; возможность уменьшения налоговой базы на сумму убытков прошлых лет и многие другие.

Со времени введения в действие главы 23 НК РФ систематически повышались размеры всех видов налоговых вычетов (например, с 2007 года социальные налоговые вычеты на лечение и обучение увеличены до 50 тыс. руб., что в два раза больше, чем их величина в 2002 году) и расширялись сферы их использования. Так, социальный вычет на лечение можно применять и в случае, если оплату лечения проводила страховая компания; имущественный вычет распространен на приобретение или продажу комнаты и др.

Единая ставка налога на доходы физических лиц оставалась в течение всех лет существования объектом разносторонней критики. С точки зрения рыночной эффективности плоская ставка в меньшей степени, чем высокопрогрессивный налог, влияет на выбор экономических решений и тем самым лучше соответствует принципу нейтральности налогообложения. В то же время пропорциональный налог противоречит принципу платежеспособности и в условиях высокой дифференциации доходов населения усиливает ее. В целом воплощение революционной идеи плоского налогообложения личных доходов при игнорировании требования справедливости все более обнаруживает свою аморальность и не имеет перспектив.

Реформирование единого социального налога выражалось в снижении его ставок, введении регрессивной шкалы, а также в изменении структуры распределения по внебюджетным фондам. При этом следует признать, что до настоящего времени не решены серьезные проблемы, связанные с проявившимся дефицитом Пенсионного фонда Российской Федерации и с трудностями финансирования медицинских программ.

Главным инструментом налогообложения в природопользовании был налог на добычу полезных ископаемых, механизм которого переориентируется на дифференциацию ставок, стимулирование активной разработки новых месторождений и повышение эффективности добычи на действующих месторождениях с высокой степенью выработанности.

Активная налоговая политика в рассматриваемом периоде велась не только в части коррекции всех видов налогов, она существенным образом затронула работу налоговых органов. В этот период были приняты важные нормативные акты: Единый стандарт обслуживания налогоплательщиков, Регламент работы с налогоплательщиками, Регламент рассмотрения споров в досудебном порядке и др. Все эти документы направлены на улучшение взаимопонимания между налогоплательщиком и налоговым органом, упрощение налоговых процедур и облегчение налогового бремени.

Особое значение в ряду этих мер имел Федеральный закон от 27.07.2006 N 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования". И хотя ни НК РФ, ни прочие акты налогового законодательства не содержат термин "налоговое администрирование", по глубине, масштабу и характеру вносимых в налоговые отношения новаций этот документ не имеет равных. Достаточно сказать, что в нем решаются многие задачи правового контроля, упорядочиваются налоговые проверки и документооборот.

В частности, изменения внесены в исчисление сроков, порядок уплаты налога и начисления пеней, зачета и возврата налогов, в регламент проведения выездных и камеральных проверок, истребование документов, привлечение к ответственности и обжалование решений. Сотни поправок и дополнений, несомненно, окажут заметное влияние на деятельность налоговых органов и на арбитражную практику. Но главное значение внесенных изменений состоит в том, что они направлены на облегчение положения налогоплательщика, снижение издержек по уплате налогов и на правовую защиту налогоплательщика.

Упрощение налогов в немалой степени связано с организационно-техническими аспектами, удешевлением и удобством взимания и уплаты налогов, простотой и стабильностью налоговой системы. Все эти, безусловно, положительные качества налогов относительны и противоречивы. В самом деле, упрощение налогообложения, с одной стороны, повышает справедливость налоговой системы, ибо устраняет многие нюансы, которыми могли бы воспользоваться более "умудренные" налогоплательщики для снижения своих налогов. С другой стороны, упрощение налогообложения не всегда дает возможность учесть социально оправданную специфику в объективном положении плательщиков.

В процессе осуществления российских реформ острую критику вызывала нестабильность налоговой системы. К сожалению, в этом отношении трудно надеяться на лучшее, поскольку хозяйственная жизнь весьма динамична (тем более в Российской Федерации), а следовательно, динамичным остается и налоговое законодательство. Этот вывод, в частности, подтверждается опытом достаточно стабильных в налоговом отношении стран. Подвижность законодательства служит в конечном счете задаче его совершенствования, делает налоги более обоснованными и справедливыми.

Более того, должная гибкость налоговой системы не может быть обеспечена исключительно законодательной властью, которая не в силах оперативно реагировать на возникающие проблемы. Исполнительная власть должна иметь возможность в рамках закона корректировать, уточнять, дополнять, разъяснять те или иные положения, обобщать появляющиеся вопросы и решать их в своих инструкциях. Официальные методические циркуляры Минфина России должны прийти на смену (разумеется, в строгом соответствии с законодательством) не только частным ответам налоговых и финансовых органов на запросы налогоплательщиков, но и быстро прогрессирующему фактическому налоготворчеству судов.

Текущие корректировки законодательства - это абсолютно нормальное явление в любом налоговом хозяйстве, но речь не может идти о перестройке основ налоговой системы, "модернизации всей налоговой системы", "категорическом продолжении налоговой реформы"*(1). К подобного рода улучшениям следует отнести, например, предложение о замене НДС налогом с продаж, ввергающее страну в неизбежную финансовую встряску.

По меньшей мере странным выглядят и непрекращающиеся требования налоговых льгот. При этом странность этих требований заключается в том, что требуют льгот не инвалиды, пенсионеры или другие малообеспеченные слои населения, а крупный и крупнейший бизнес в лице таких его представителей, как РСПП и ТПП. Складывается убеждение, что наш бизнес просто не хочет работать по обычным экономическим законам, постоянно требуя хотя бы какого-нибудь государственного вспомоществования. Но ведь эффективность рынка состоит в его конкурентности, которая достигается равенством единых условий хозяйствования, в том числе налогового режима. Может, дело в том, что у нас сам бизнес является калекой, добивающимся не мытьем, так катанием (не мольбой, так давлением) все новых и новых налоговых, и не только налоговых, поблажек? Но тогда его надо терпеть и лечить, а не потакать его капризам, коверкающим рынок и загоняющим тем самым экономику в тупик.

Общие тенденции российской налоговой политики свидетельствуют о том, что в прошедший период преобладающее значение в развитии налогов приобрели внешние факторы в ущерб имманентным принципам функционирования налогов. Речь идет о таких факторах (снижающих внимание к налоговой системе), как случайное благополучие бюджета, преобладание либертарианских взглядов на социальные отношения, необоснованная критика государства и налогов, маргинальные теоретические веяния и популистско-пропагандистские практические решения.

Ослабление требовательности к теоретической основе налогообложения и эксперименты с налоговой системой в удачный период допустимы, если выражаются в маневрировании налогами, льготами, ставками. Но поскольку этот чрезвычайно благоприятный в финансовом отношении период носит временный характер, то экспериментирование с налогами не может затрагивать основ налогообложения, а экстравагантные меры должны быть ограничены во времени и в целом должны предусматривать возможность возврата к базовым моделям налогообложения. Между тем происходящие в российских налогах трансформации дают основания полагать, что предпринимаемые шаги по реформированию налогов переходят допустимые границы, в которых может сохраниться обеспеченность бюджета необходимыми доходами в случае изменения мировой конъюнктуры.

В этом плане линия на снижение налогов исчерпала себя. В материалах к расширенному заседанию Коллегии Минфина России 2007 года эта проблема нашла отражение в формулировке - "неувеличение бремени". Среди других задач налоговой политики еще упоминается только одна - "повышение эффективности и нейтральности налоговой системы". Задачи, следует признать, весьма достойные, но, ограничившись ими, финансовый штаб страны исключил из главных целей налоговой реформы ее социальные ориентиры.

В последнее время Правительство РФ озаботилось проблемами научно-технического прогресса. Ставка на интенсивные факторы экономического развития представляется неизбежной в свете накапливающегося отставания производственного потенциала и необходимости достойного вхождения нашей страны в мировую экономику. Особое значение для Российской Федерации будет иметь практическое внедрение результатов НИОКР и осуществление на этой основе модернизации производства и структурной перестройки. Именно инновационная составляющая определяет в настоящее время качество роста любой страны. В этих условиях активно разрабатываются меры по предоставлению предпринимательству самой широкой поддержки в области научных исследований и инноваций. Среди таких мер совершенно оправданно немаловажное место будет принадлежать налогам, поскольку это именно та область, которую искалечил наш "странный" рынок и которую придется временно, но надолго вывести из-под его действия.

В целом, если исходить из общепринятых критериев оценки налогов, российская налоговая политика:

- с точки зрения рыночной эффективности более чем удовлетворительна. Она твердо придерживалась курса на снижение налогового бремени, не считаясь порой с реальными экономическими условиями и соображениями справедливости;

- с точки зрения справедливости была непоследовательна и фрагментарна. Отдельные решения в области налогов носили демонстративно антисоциальный характер (плоская шкала подоходного налога, отмена наследственного налога);

- с точки зрения организационной администрирование налогов может быть улучшено. Положительно следует оценить и сокращение льгот. Дополнительную гибкость налогообложению могли бы придать оперативная корректировка и уточнение налоговых правил исполнительными органами власти.

И.В. Горский,

зав. отделом налогов Научно-исследовательского

финансового института, д.э.н.

"Налоговый вестник", N 7, июль 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Известия. - 2007. - 20 марта.