Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 октября 2011 г. N 14АП-5675/11

г. Вологда

10 октября 2011 г.

Дело N А13-3329/2011

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего Осокиной Н.Н.,

судей Потеевой А.В. и Чельцовой Н.С.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ефимовой О.Н.,

при участии от управления Анпилова Д.С. по доверенности от 02.04.2010,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

администрации Череповецкого муниципального района Вологодской области

на решение Арбитражного суда Вологодской области от 05 июля 2011 года

по делу N А13-3329/2011 (судья Селиванова Ю.В.),

УСТАНОВИЛ

администрация Череповецкого муниципального района Вологодской области (ОГРН 1023502294947; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 10.03.2011 N 16-16/11.

Суд привлек в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, региональную общественную организацию Вологодскую областную Федерацию профсоюзов (далее - федерация), автономную некоммерческую организацию по оказанию услуг в области образования, охраны труда и трудового законодательства "Центр ЩИТ" (далее - АНО "Центр "Щит").

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 05 июля 2011 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация с решением суда не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование жалобы ссылается статью 2 Закона Вологодской области от 17.12.2007 N 1718-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере труда и социальной защиты населения области" (далее - Закон N 1718-ОЗ) и статью 35 Трудового кодекса Российской Федерации. Считает, что заключенный с федерацией договор от 07.03.2010 не исполнялся сторонами, дополнительные документы во исполнение договора не оформлялись и он расторгнут 20.12.2010. Также указываетё что ни администрация, ни федерация не преследовали получение прибыли в рамках исполнения данного договора. Считает необоснованным вывод суда первой инстанции о ненарушении оспариваемым решением прав и законных интересов администрации. Полагает, что антимонопольный орган не доказал, что действия по заключению договора от 07.03.2010 привели или могли привести к недопущению, ограничению и устранению конкуренции.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации - без удовлетворения. Считает, что при реализации положений рассматриваемого договора могут быть созданы преимущественные положения для федерации на рынке услуг обучения по вопросам охраны труда на территории Череповецкого района перед другими хозяйствующими субъектами. Администрацией не была проведена конкурсная процедура отбора организаций, оказывающих услуги в данной сфере.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Администрация и третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя Управления, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба администрации подлежит удовлетворению в связи с неправильным применением норм материального права.

Как следует из материалов дела, Управление по результатам рассмотрения возбужденного в отношении администрация дела N 16-16/11 по признакам нарушения статьи 16 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ (далее - Закон N 135-ФЗ) вынесло решение от 10.03.2011, которым заявитель признан нарушившим статью 16 данного Закона. В пункте 2 решения указано на прекращение дела в связи с добровольным устранением администрацией нарушений антимонопольного законодательства и его последствий.

Администрация не согласилась с решением Управления и обратилась с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, посчитав оспариваемое решение Управления законным и обоснованным.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с данным выводом суда первой инстанции по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в адрес Управления 31.01.2011 из прокуратуры Вологодской области поступило для рассмотрения обращение директора АНО "Центр "Щит", который посчитал, что председатель федерации ввел в заблуждение глав администраций муниципальных образований и понудил их заключить договоры на проведение учебы и аттестации по охране труда на 2010-2011 годы с учебным центром профсоюзов. В связи с этим, по мнению заявителя, председателем федерации нарушена статья 16 Закона N 135-ФЗ.

Приказом от 31.01.2011 N 39 Управление в соответствии с частью 4 статьи 44 Закона N 135-ФЗ на основании указанного заявления возбудило в отношении администрации дело N 16-16/11 по признакам нарушения статьи 16 настоящего Закона.

При рассмотрении дела N 16-16/11 Управление установило, что администрацией 07.03.2010 заключен с федерацией договор о сотрудничестве в сфере образования, охраны труда и трудового законодательства.

Управление при рассмотрении указанного дела посчитало, что заключение данного договора может привести к ограничению конкуренции на рынке услуг обучения по вопросам охраны труда на территории Череповецкого района, в частности к ограничению доступа на данный рынок других хозяйствующих субъектов, созданию преимущественных положений для федерации.

Антимонопольный орган при этом исходил из того, что рассматриваемый договор относится к сфере товарного рынка услуг обучения по вопросам охраны труда, который является равнодоступным для любых его участников, и действующее законодательство не содержит ограничений прав на оказание платных услуг в данной сфере. Администрация не обеспечила равный доступ всем участникам рынка услуг обучения по вопросам охраны труда для заключения такого договора.

На основании этого Управлением сделан вывод о том, что данными действиями по заключению указанного договора администрация и федерация нарушили статью 16 Закона N 135-ФЗ.

В связи с тем, что стороны расторгли договор от 07.03.2010 и выявленные противоправные действия администрации и федерации по его заключению не привели к негативным последствиям, действия по исполнению договора не предпринимались, Управление сделало вывод об устранении указанными лицами нарушения антимонопольного законодательства и в пункте 2 оспариваемого решения указало на прекращении дела N 16-16/11.

Суд первой инстанции посчитал соответствующим положениям Закона N 135-ФЗ оспариваемое решение антимонопольного органа.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с данным выводом суда первой инстанции по следующим основаниям.

Согласно статье 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии со статьями 189 и 200 АПК РФ антимонопольный орган обязан доказать в арбитражном суде факт нарушения соответствующим органом требований статьи 16 Закона N 135-ФЗ.

При этом при квалификации действий органа власти на основании статьи 16 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган обязан был установить следующую совокупность условий: нарушение органом власти нормы права, обязывающей действовать его определенным образом; наступление или возможность наступления негативных последствий для конкурентной среды; причинно-следственную связь между поведением органа власти и наступившими (возможными) негативными последствиями; определение товарного рынка, установление его временных, продуктовых и географических границ, а также наличие конкурентных отношений на нем.

В данном случае суд апелляционной инстанции считает, что Управлением не доказано, что администрацией нарушены нормы права, обязывающие действовать ее определенным образом, наступление или возможность наступления негативных последствий для конкурентной среды в связи с заключением договора о сотрудничестве с Вологодской областной федерацией профсоюзов. Также антимонопольным органом не был определен товарный рынок, его временные, продуктовые и географические границы, а также наличие конкурентных отношений на нем.

Согласно пункту 7 статьи 4 названного Закона конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии со статьей 2 Закона N 1718-ОЗ органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями в сфере трудовых отношений, в частности на участие в реализации государственной политики в сфере охраны труда в части:

координации и методического руководства работой служб охраны труда и специалистов по охране труда организаций, осуществляющих деятельность на территории муниципального района (городского округа) области;

координации организации обучения по охране труда и проверки знания требований охраны труда руководителями и специалистами в порядке, установленном действующим законодательством;

анализа состояния охраны и условий труда, причин несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на территории муниципального района (городского округа) области.

Статьей 4 Закона Вологодской области от 29.11.1996 N 120-ОЗ "О социальном партнерстве в Вологодской области" установлено, что для регулирования социально-трудовых отношений на территориальном уровне образуются трехсторонние комиссии, действующие на основании положений о них, которые утверждаются представительными органами местного самоуправления.

В соответствии с указанным Законом администрацией было утверждено положение о районной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений и принимались постановления об утверждении ее представителей в данную комиссию.

Согласно Положению о районной трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, утвержденному решением районного Собрания представителей от 27.12.2004 N 97, основными задачами данной комиссии являются:

- ведение коллективных переговоров и подготовка проекта районного соглашения между районными объединениями профессиональных союзов и иными профсоюзными организациями, районными объединениями работодателей и администрацией района;

- содействие договорному регулированию социально-трудовых отношений на районном уровне;

- проведение консультаций по вопросам, связанным с разработкой проектов районных законов и иных нормативных правовых актов в области социально-трудовых отношений, районных программ в сфере труда, занятости населения, социального обеспечения;

- согласование позиций сторон по основным направлениям социальной политики;

- рассмотрение по инициативе сторон вопросов, возникших в ходе выполнения соглашений;

- распространение опыта социального партнерства, информирование отраслевых, территориальных и иных комиссий по регулированию социально-трудовых отношений о деятельности комиссии.

Районная трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений состоит из представителей районных объединений профессиональных союзов, объединений работодателей, администрации.

Администрацией 07.03.2010 с федерацией был заключен договор о сотрудничестве на 2010-2012 годы, предметом которого является сотрудничество в целях совершенствования работы по социальному партнерству:

- обучение членов трехсторонней комиссии,

- оказание практической помощи в ведении переговоров при разработке и принятии коллективных договоров и соглашений.

Также условиями договора предусмотрено обучение и проверка знаний по вопросам охраны труда руководителей и специалистов организаций района, профсоюзного актива и работников кадровых служб по вопросам трудового законодательства.

Администрация обязалась создать условия для организации и проведения указанных мероприятий и обеспечить явку на них.

В связи с этим суд апелляционной инстанции считает, что данный договор заключен администрацией в соответствии с указанными выше нормами в целях регулирования социально-трудовых отношений в районе и выполнения трехсторонней комиссией возложенных на нее задач, а также в целях реализации государственной политики в сфере охраны труда.

Управлением при рассмотрении дела N 16-16/11 не установлено, что спорный договор заключен в каких-либо иных целях.

В оспариваемом решении Управление не привело какой-либо нормативный акт, в соответствии с которым администрация обязана заключить договор о сотрудничестве в целях совершенствования работы по социальному партнерству на торгах или путем проведения конкурса или иным образом.

Суд апелляционной инстанции также считает, что по настоящему делу антимонопольный орган не доказал наступление или возможное наступление негативных последствий для конкурентной среды в связи с заключением администрацией договора о сотрудничестве с федерацией.

Управлением не доказано, что в результате заключения администрацией с федерацией договора о сотрудничестве наступили какие-либо негативные последствия для конкурентной среды на товарном рынке, и не указано на каком именно рынке, поскольку антимонопольным органом не проведен анализ товарного рынка, не установлены его продуктовые и географические границы в порядке, предусмотренном приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220 "Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке".

Суд первой инстанции неправомерно сослался на то, что на территории Череповецкого муниципального района обучение по вопросам охраны труда, помимо федерации, осуществляют негосударственное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования "Учебный центр "Системэнерго", негосударственное образовательное учреждение "Методический центр охраны труда", негосударственное образовательное учреждение "Содружество Плюс", негосударственное образовательное учреждение дополнительного образования "Учебный центр "ЭКОКОНСАЛТ", НОУ "Научно-технический центр "ИРАРМ", образовательный проект "Независимый аттестационно-методический центр" Института инноваций и непрерывного образования ЧГУ, АНО "Центр Щит".

В деле имеется список организаций, осуществляющих обучение работодателей и работников организаций по вопросам охраны труда на территории Вологодской области.

В то же время указанный список был представлен Управлению на его запрос Департаментом труда и социального развития Вологодской области письмом от 25.08.2010 N 3-1-9/3606, то есть не в рамках рассмотрения дела N 16-16/11.

Кроме того, как указано выше, договор от 07.03.2010 был заключен в целях совершенствования работы по социальному партнерству, а не в целях обучения работодателей и работников организаций по вопросам охраны труда на территории Вологодской области.

Также из материалов дела следует, что 20.12.2010, то есть до возбуждения Управлением в отношении администрации дела о нарушении антимонопольного законодательства, договор о сотрудничестве от 07.03.2010 расторгнут сторонами. При этом, как установлено Управлением при рассмотрении дела N 16-16/11, выявленные противоправные действия администрации и федерации по заключению данного договора не привели к негативным последствиям, действий по исполнению договора сторонами не предпринималось.

Не могут быть приняты во внимание доводы Управления об отсутствии нарушений оспариваемым решением каких-либо прав и законных интересов администрации.

В соответствии с положениями Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган, возбуждая и рассматривая дела о нарушении антимонопольного законодательства, осуществляет государственную функцию по контролю и надзору за соблюдением антимонопольного законодательства.

Следовательно, решение антимонопольного органа о признании администрации нарушившей статью 16 Закона N 135-ФЗ нарушает ее права и законные интересы.

Статьей 52 Закона N 135-ФЗ установлено, что решения или предписания антимонопольного органа могут быть обжалованы.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции следует отменить, оспариваемое решение Управления признать недействительным.

Руководствуясь статьями 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Вологодской области от 05 июля 2011 года по делу N А13-3329/2011 отменить.

Признать недействительным как не соответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области от 10.03.2011 N 16-16/11.

Председательствующий

Н.Н. Осокина

Судьи

А.В. Потеева Н.С. Чельцова