Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12 октября 2011 г. N 02АП-5660/11

г. Киров

12 октября 2011 г.

Дело N А17-2907/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 октября 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Караваевой А.В.,

судей Буториной Г.Г., Ольковой Т.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Четверговым Д.С.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ивановской области

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 09.08.2011

по делу N А17-2907/2011, принятое судом в составе судьи Чеботаревой И.А.,

по заявлению Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ивановской области

к обществу с ограниченной ответственностью "ГЕО" (ОГРН 1033700056730, место нахождения: г. Иваново, пл. революции, 2/1),

о привлечении к административной ответственности,

установил:

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ивановской области (далее - Управление Росреестра по ивановской области, административный орган, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "ГЕО" (далее - ООО "Гео", Общество, ответчик) на основании части 3 статьи 14.13 Кодекса российской Фелдерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Ивановской области в удовлетворении заявленных требований Управление Росреестра по Ивановской области отказано. Суд первой инстанции, отказывая заявителю в удовлетворении требований, пришел к выводу о допущенных административным органом процессуальных нарушениях в ходе производства по делу об административном правонарушении, которые явились основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований

Управление Росреестра по Ивановской области, не согласившись с принятым решением суда, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Ивановской области отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своих доводов административный орган указывает на неправильность вывода суда первой инстанции о допущенных заявителем процессуальных нарушениях, поскольку судом фактически не установлено нарушений административным органом порядка извещения привлекаемого к административной ответственности лица.

По мнению Управления Росреестра по Ивановской области, судом первой инстанции необоснованно не принят в качестве допустимого доказательства экземпляр уведомления административного органа от 30.05.2011 о необходимости явки для составления протокола, содержащий подпись уполномоченного лица заявителя. При этом заявитель жалобы указывает, что направление неподписанного экземпляра спорного уведомления исключено в делопроизводстве Управления Росреестра по Ивановской области.

Административный орган обращает внимание суда на представление ответчиком в судебное заседание суда первой инстанции недостоверного (замененного) уведомления (с отличающимся от оригинала расположением текста) без подписи должностного лица, а также на то обстоятельство, что оценка только данного уведомления была положена в основу решения.

ООО "ГЕО" указывает на законность и обоснованность решения суда первой инстанции, просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ООО "ГЕО" имеет лицензию на осуществление геодезической деятельности N МОГ-05530Г от 24.01.2008, лицензию на осуществление картографической деятельности N МОГ-05531К от 24.01.2008.

06.06.2011 г. в адрес заявителя из ФГУ "Земельная кадастровая палата" по Ивановской области поступила копия межевого плана земельного участка: кадастровый номер 37:24:020179:19 (регистрационный номер 3724/101/11-1028), расположенного по адресу: Ивановская область, г. Иваново, пер. 1-й Северный, д. 33/1.

В ходе проверки указанного межевого плана Управлением Росреестра по Ивановской области установлено, что исполнителем кадастровых работ является ООО "ГЕО". В состав кадастровых работ по данному межевому плану входят геодезические работы, выраженные в определении координат точек границ земельного участка. При подготовке межевого плана в качестве геодезической основы были использованы пункты и знаки государственной геодезической сети. Названия и класс геодезической сети указаны на листе 3 пункт 2 межевого плана (исходные геодезические данные). Координаты вышеуказанных пунктов и знаков государственной геодезической сети использованы для геодезических построений (лист 7) и определения координат точек границ земельного участка (лист 5).

По результатам проверки административный орган пришел к выводу, что ООО "ГЕО" допущены нарушения лицензионных требований, поскольку, как установлено заявителем, Общество не обращалось за получением разрешения на использование координат государственных геодезических пунктов в органы госгеонадзора, разрешение на использование координат не получало и оплату в соответствии не производило. Кроме того, геодезические работы при межевании земель не были зарегистрированы в органе госгеонадзора, в то время как в соответствии с Инструкцией о порядке осуществления государственного геодезического надзора в Российской Федерации регистрация производится до начала работ.

Административный орган, полагая, что выявленные в ходе проверки нарушения подтверждают наличие события административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, направил в адрес Общества уведомление о составлении протокола об административном правонарушении от 30.05.2011 N 5.

22.06.2011 начальником отдела землеустройства, мониторинга земель, геодезии и картографии - заместителем главного государственного инспектора по геодезическому надзору за геодезической и картографической деятельностью на территории Ивановской области Заботлиной В.Г., в отсутствии законного представителя ООО "ГЕО" был составлен протокол об административном правонарушении N 19-6.

В соответствии со статьей 23.1 КоАП РФ материалы административного дела направлены для рассмотрения в Арбитражный суд Ивановской области.

Суд первой инстанции, установив в действиях Общества состав административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, вместе с тем пришел к выводу о наличии процессуальных нарушений, допущенных Управлением Росреестра по Ивановской области в ходе административного производства.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Часть 3 статьи 14.1 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Согласно статье 2 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федерального закона N 128-ФЗ) лицензия представляет собой специальное разрешение, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий. Под лицензионными требованиями и условиями понимается совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

В силу подпункта 42, 43 пункта 1 статьи 17 Федерального закона N 128-ФЗ, статьи 12 Федерального закона от 26.12.1995 N 209-ФЗ "О геодезии и картографии" (далее - Федеральный закон N 209-ФЗ), геодезическая и картографическая деятельность, за исключением геодезической, картографической деятельности, осуществляемой в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 3 Федерального закона N 209-ФЗ, к геодезическим и картографическим работам специального (отраслевого) назначения относятся: геодезические, топографические, аэросъемочные и другие специальные работы при инженерных изысканиях, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, межевании земель, ведении кадастров, иных изысканиях и специальных работах.

Пунктом 7 статьи 38 Федерального закона от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" при составлении межевого плана местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части. Обязательному включению в состав межевого плана независимо от вида кадастровых работ (за исключением случая подготовки межевого плана в отношении земельного участка, образуемого в результате объединения земельных участков) подлежит схема геодезических построений (приложение N 2 к Приказу Минэкономразвития России от 24.11.2008 г. N 412).

Из анализа указанных норм следует, что деятельность по определению координат характерных точек границ земельных участков, осуществляющаяся, в том числе в рамках кадастровой деятельности, является геодезической и подлежит лицензированию.

К числу лицензионных требований, которые предъявляются к лицензиату при осуществлении геодезической деятельности в силу подпунктов "а", "г" пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 21.11.2006 N 705 "О лицензировании деятельности в области геодезии и картографии" являются, в том числе, соблюдение порядка организации геодезических работ, технических требований к ним, норм и правил их выполнения в соответствии со статьей 6 Федерального закона N 209-ФЗ; соблюдение правил использования и обеспечения сохранности полученных во временное пользование геодезических материалов и данных государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации, а также их возвращения в установленные сроки в соответствии со статьей 9 Федерального закона N 209-ФЗ.

Геодезические, картографические, топографические, гидрографические, аэрокосмосъемочные, гравиметрические материалы и данные, в том числе в цифровой форме, полученные в результате осуществления геодезической и картографической деятельности и находящиеся на хранении в федеральных органах исполнительной власти, подведомственных этим федеральным органам организациях, образуют государственный картографо-геодезический фонд Российской Федерации. За пользование материалами и данными государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации, за исключением работ, финансируемых соответственно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, взимается плата (пункты 1, 4 статьи 9 Федерального закона N 209-ФЗ).

Обеспечение предприятий координатами и высотами геодезических пунктов производится только инспекциями государственного геодезического надзора (пункт 10.3 Инструкции о порядке осуществления государственного геодезического надзора в Российской Федерации. ГКИНП 17-002-93).

Согласно пункту 2.5 Инструкции о порядке предоставления в пользование и использование материалов и данных картографо-геодезического фонда, утвержденной Приказом Роскартографии от 05.08.2002 N 114-пр, предоставление в использование материалов и данных фонда осуществляется на основании разрешений, выдаваемых органами государственного геодезического надзора.

Топографо-геодезические и картографические работы могут производиться предприятиями только после рассмотрения и регистрации технических проектов или программ на каждый конкретный объект работ в инспекциях госгеонадзора или органах архитектуры и градостроительства (пункт 3.1 указанной выше Инструкции).

Таким образом, незаконное использование координат государственных геодезических пунктов при подготовке межевых планов земельных участков, а также отсутствие обязательной регистрации геодезических работ является нарушением требований и условий, предъявляемых к лицензиату при осуществлении геодезической деятельности.

Материалами дела подтверждается, что Общество за получением разрешения на использование координат государственных геодезических пунктов в органы госгеонадзора не обращалось, разрешение на использование координат не получало и оплату за пользование материалами и данными не производило.

При таких обстоятельствах событие вменяемого Обществу административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 3 статьи 14.1 КоАП РФ, подтверждается материалами дела.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Таким образом, привлечение лица к административной ответственности за совершение им административного правонарушения возможно только при соблюдении процедуры такого привлечения, регламентированной КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции полагает возможным согласиться с оценкой, данной судом первой инстанции нарушению процедуры привлечения Общества к административной ответственности, допущенному Управлением Росреестра по Ивановской области.

В силу части 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

Таким образом, протокол административном правонарушении составляется при непосредственном участии в его вынесении лица, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении.

Согласно части 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ в случае неявки законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, если он извещен в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в его отсутствие.

Указанные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Лишая лицо возможности воспользоваться процессуальными правами при составлении протокола об административном правонарушении, административный орган нарушает предусмотренные КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела (статья 24.1 КоАП РФ).

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что представитель Общества не присутствовал при составлении протокола об административном правонарушении от 22.06.2011 N 19-6, при этом, как подтвердил представитель административного органа в судебном заседании суда первой инстанции, вопрос о причинах неявки представителя ООО "ГЕО" на составление протокола заявителем не выяснялся.

В материалах дела содержатся два экземпляра уведомлений от 30.05.2011 N 5 о составлении протокола. Экземпляр уведомления, которое было направлено административным органом в адрес Общества, не содержит подписи должностного лица, в то время как в уведомлении, содержащемся в материалах административного дела N 19-6, имеется подпись уполномоченного лица.

В данном случае, поскольку представленные сторонами доказательства, содержат противоречивые сведения относительно наличия подписи должностного лица в спорном уведомлении, то является правильным вывод суда о том, что данный процессуальный документ не является допустимым доказательством по делу.

Кроме того, в судебном заседании суда первой инстанции, состоявшемся 01.08.2011, судом выяснялся вопрос, какой экземпляр уведомления о составлении протокола (с подписью или без подписи должностного лица) был направлен в адрес Общества (получен Обществом). Представитель административного органа в судебном заседании подтвердил, что ООО "ГЕО" было направлено уведомление без подписи уполномоченного лица. Вместе с тем, в судебном заседании, состоявшемся 08.08.2011 (после перерыва в судебном заседании) представитель Управления Росреестра по Ивановской области указал, что Обществу был направлен подписанный экземпляр уведомления о составлении протокола.

Ознакомившись с записью судебного заседания, состоявшегося 01.08.2011, суд апелляционной инстанции установил, что представитель Управления Росреестра по Ивановской области на конкретный вопрос суда ("Вы подтверждаете, что Обществом было получено неподписанное уведомление?") ответил утвердительно. При этом, ссылка заявителя на то, что в действительности представитель административного органа опровергал возможность направления не подписанного уведомления, представляется суду апелляционной инстанции необоснованной, поскольку противоречит указанной записи.

Следовательно, данных, однозначно свидетельствующих о том, что административный орган направлял в адрес Общества надлежащим образом оформленный процессуальный документ, материалы дела не содержат и сторонами не подтверждаются.

Суд апелляционной инстанции полагает, что имеющееся в материалах дела почтовое уведомление о вручении (л.д.21), также однозначно не свидетельствует о надлежащем извещении привлекаемого к ответственности лица. Из указанного уведомления усматривается, что почтовое отправление было получено представителем по доверенности Кривовой О.Ю. (доверенность на указанное лицо в материалах дела отсутствует). Кроме того, из содержания данного уведомления невозможно установить, какой именно документ был направлен Обществу. Факт надлежащего извещения о месте и времени составления протокола директор Общества в судебном заседании суда первой инстанции отрицал.

В силу изложенного, привлекаемое к административной ответственности Общество нельзя считать надлежаще извещенным о времени составления протокола об административном правонарушении.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что административным органом допущены нарушения при составлении протокола об административном правонарушении, которые носят существенный характер, поскольку Общество было лишено предоставленных КоАП РФ гарантий защиты.

Указание ООО "ГЕО" в отзыве на апелляционную жалобу на письмо Министерства экономического развития РФ от 04.08.2011 N ОГ-Д28-794, судом апелляционной инстанции отклоняется, поскольку указанный документ (содержащиеся в нем разъяснения) не существовал на момент возникновения спорных отношений. Кроме того, Общество, ссылаясь на данное письмо, обращает внимание суда на то, что требования Управления Росреестра по Ивановской области о привлечении ответчика к административной ответственности основываются на Инструкции о порядке осуществления государственного геодезического надзора в Российской Федерации (ГКИНП 17-002-93), вместе с тем в названном письме от 04.08.2011 Министерство экономического развития РФ информирует о том, что Минэкономразвития России издан приказ от 26.07.2011 г. N 371 "О признании неподлежащей применению Инструкции о порядке осуществления государственного геодезического надзора в Российской Федерации", который в настоящее время (на дату издания письма - 04.08.2011) направлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ.

Суд апелляционной инстанции полагает, что к правоотношениям, возникшим при рассмотрении данного спора, положения названного письма неприменимы, поскольку ни при рассмотрении дела в суде первой инстанции, ни на момент рассмотрения жалобы в суде апелляционной инстанции, указанная Инструкция не отменена, следовательно, закрепленные в ней нормы подлежат применению в данном деле.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции находит доводы апелляционной жалобы несостоятельными, а обжалуемое решение суда законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства, и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.

На основании изложенного, решение Арбитражного суда Ивановской области следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ивановской области - без удовлетворения.

В соответствии со статьями 202, 204 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина по делам о привлечении к административной ответственности не уплачивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Ивановской области от 09.08.2011 по делу N А17-2907/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Караваева

Судьи

Г.Г. Буторина Т.М. Олькова