Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2009 г. N 17АП-11008/09

г. Пермь

08 декабря 2009 г.

Дело N А60-30860/09

Резолютивная часть постановления объявлена 01 декабря 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 08 декабря 2009 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Риб Л. Х.,

судей Ясиковой Е.Ю., Васевой Е.Е.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Лебедевой Н.О.,

при участии:

от заявителя (Екатеринбургская городская Дума ): Василенко Л.Ф. - представитель по доверенности от 16.03.2009 г.., предъявлен паспорт;

от заинтересованного лица (Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области): Крашенинников С.С. - представитель по доверенности от 22.09.2009 г.., предъявлено удостоверение;

от третьего лица (1. Администрация города Екатеринбурга, 2. Общество с ограниченной ответственностью "Уральская коммерческая компания"): 1. Павловских В.Ю. - представитель по доверенности от 10.07.2009 г.., 2. извещен., представители не явились;

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда;

рассмотрел в судебном заседании апелляционные жалобы заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области, третьего лица Общества с ограниченной ответственностью "Уральская коммерческая компания"

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 28 сентября 2009 года

по делу N А60-30860/2009,

принятое судьей Подгорновой Г.Н.

по заявлению Екатеринбургской городской Думы

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

с участием третьих лиц: Администрации города Екатеринбурга, Общества с ограниченной ответственностью "Уральская коммерческая компания"

о признании незаконными решения и предписания,

установил:

Екатеринбургская городская Дума обратилась в арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - УФАС по Свердловской области, антимонопольный орган), вынесенными 06.05.2009 г.. по делу N 12.

Решением арбитражного суда от 28.09.2009 г.. заявленные требования удовлетворены, вынесенные антимонопольным органом решение и предписание признаны незаконными.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, УФАС по Свердловской области и привлеченное к участию в деле в качестве третьего лица ООО "Уральская коммерческая компания" обратились в суд апелляционной инстанции с жалобами, просят отменить решение суда, вынести по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы УФАС по Свердловской области ссылается на неисследование судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения спора, а именно: суд первой инстанции необоснованно уклонился от оценки представленного в качестве доказательства нормативного правового акта - Положения "Об организации временных автопарковок на территории муниципального образования "город Екатеринбург", не дал оценки содержанию мотивировочной части обжалуемого решения антимонопольного органа. В апелляционной жалобе ее подателем приведены доводы о наличии в действиях представительного органа местного самоуправления - заявителя по настоящему делу, нарушений антимонопольного законодательства, выразившихся в принятии нормативного правового акта, применение которого может привести к ограничению или недопущению конкуренции на рынке оказания услуг платных автопарковок и взаимозаменяемых им услуг автостоянок на территории муниципального образования "город Екатеринбург".

ООО "Уральская коммерческая компания" в обоснование апелляционной жалобы указывает на то, что судом необоснованно не был применен Федеральный закон "О защите конкуренции", которым руководствовался антимонопольный орган при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства. Принятие Екатеринбургской городской думой нормативного акта, противоречащего федеральному законодательству, по мнению подателя жалобы свидетельствует о незаконности действий органа местного самоуправления.

Заявитель по настоящему делу с доводами апелляционных жалоб не согласен по основаниям, приведенным в отзывах на жалобы, считает ошибочной позицию антимонопольного органа о наличии у арбитражного суда полномочий в рамках настоящего дела дать оценку нормативному правовому акту, принятому органом местного самоуправления, ссылаясь при этом на положения главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В отношении вынесенного антимонопольным органом предписания указал на неопределенность его формулировки, в результате чего предписание является невыполнимым.

Присутствующие в судебном заседании представители сторон поддержали доводы, изложенные письменно, против доводов противной стороны возражают.

Представитель Администрации города Екатеринбурга в судебном заседании поддержал доводы Екатеринбургской городской Думы, изложенные в отзыве на апелляционные жалобы, приведенные в апелляционной жалобе доводы представитель Администрации оценил как необоснованные.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Обсудив доводы жалоб, исследовав представленные в материалы дела доказательства, заслушав присутствующих в судебном заседании представителей сторон, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что обжалуемый судебный акт является законным, обоснованным и не подлежит отмене в силу следующего.

Комиссией УФАС по Свердловской области по результатам рассмотрения дела N 12 о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденного по заявлению ООО "Уральская коммерческая компания", 06.05.2009 года вынесено решение, которым в действиях Екатеринбургской городской Думы по утверждению Решением от 24 июля 2008 года N 48/61 Положения "Об организации временных автопарковок на территории муниципального образования "город Екатеринбург" признан факт нарушения ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 г.. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон от 26.07.2006 г.. N 135-ФЗ), выразившегося в принятии акта, положениями которого допускается предоставление муниципальной помощи помимо целей, предусмотренных ч.1 ст.19 Федерального закона от 26.07.2006 г.. N 135-ФЗ, в виде имущественных прав на земельные участки с возможностью получения поступлений в результате использования этих прав (л.д.12-17).

На основании п.2 упомянутого решения Екатеринбургской городской Думе выдано предписание по делу N 12 от 06.05.2009 г.. о прекращении в срок до 15.07.2009 г.. нарушения ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 г.. N 135-ФЗ путем внесения в Положение "Об организации временных автопарковок на территории муниципального образования "город Екатеринбург" изменений, которые бы исключали возможность предоставления муниципальной помощи помимо целей, предусмотренных ч.1 ст.19 Федерального закона от 26.07.2006 г.. N 135-ФЗ. О выполнении предписания необходимо сообщить в антимонопольный орган в срок до 22.07.2009 г.. (л.д.18).

Не согласившись с вынесенными антимонопольным органом решением и предписанием, Дума обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из отсутствия оснований для оценки нормативного акта, принятого представительным органом местного самоуправления, в рамках настоящего дела, при том, что Федеральным законом от 26.07.2006 г.. N 135-ФЗ предусмотрены определенные формы реагирования в случае принятия органом местного самоуправления нормативного акта, несоответствующего антимонопольному законодательству.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о законности принятого судом первой инстанции решения и не усматривает оснований для отмены обжалуемого судебного акта, руководствуясь при этом следующим.

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ целью указанного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Функциями антимонопольного органа являются обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе органами местного самоуправления, выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по их прекращению и привлечению к ответственности за такие нарушения, предупреждение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, других нарушений антимонопольного законодательства, в том числе органами местного самоуправления (ст.22 Федерального закона от 26.07.2006 г.. N 135-ФЗ).

Для реализации антимонопольный орган наделен полномочиями, перечень которых приведен в ст.23 Федерального закона от 26.07.2006 г.. N 135-ФЗ. К числу таких полномочий относятся выдача органам местного самоуправления обязательных для исполнения предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, обращение в арбитражный суд с исками, заявлениями о признании недействующими полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (п.п.а) п.3, п.п.а) п.6 ч.1 ст.23 Федерального закона от 26.07.2006 г.. N 135-ФЗ).

При рассмотрении дела N 12 о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденного по признакам нарушения Екатеринбургской городской Думой антимонопольного законодательства, УФАС по Свердловской области был исследован нормативный акт органа местного самоуправления - Положение "Об организации временных автопарковок на территории муниципального образования "город Екатеринбург" (далее - Положение), утвержденное Решением Екатеринбургской городской Думы N 48/61 от 24 июня 2008 года.

Согласно п. 9 Положения Администрация города Екатеринбурга предоставляет земельные участки, предназначенные для размещения платных муниципальных автопарковок, уполномоченному главой Екатеринбурга муниципальному учреждению.

Уполномоченное главой Екатеринбурга муниципальное учреждение для организации платной муниципальной автопарковки в случае необходимости осуществляет работы по оформлению земельного участка, устанавливает границы на местности в соответствии с нормами и правилами, утвержденной документацией, а также выполняет иные мероприятия по обособлению территории платной муниципальной автопарковки.

Уполномоченное Главой Екатеринбурга муниципальное учреждение осуществляет эксплуатацию и содержание муниципальной платной автопарковки самостоятельно (п.10 Положения).

Из содержания оспариваемого решения антимонопольного органа следует, что нарушение антимонопольного законодательства УФАС по Свердловской области усматривает в том, что посредством принятия вышеназванного нормативного акта органом местного самоуправления муниципальному учреждению предоставляется муниципальная помощь в виде имущественных прав на земельные участки с возможностью получения поступлений от использования данных прав, что заведомо влечет ограничение конкуренции на соответствующем рынке. Цель предоставления муниципальной помощи не соответствует предусмотренным ч.1 ст.19 Федерального закона от 26.07.20076г. N 135-ФЗ.

Частью 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Действительно, положениями вышеназванной статьи предусмотрен запрет на принятие органами местного самоуправления актов без разделения на нормативные и ненормативные акты. Соответственно, данный запрет распространяется на все акты органов местного самоуправления.

Вместе с тем, заявляя о незаконности действий Екатеринбургской городской Думы по принятию органом местного самоуправления нормативного акта, несоответствующего, по мнению антимонопольного органа, требованиям антимонопольного законодательства, УФАС по Свердловской области фактически предлагает арбитражному суду дать оценку содержанию нормативного акта на предмет соответствия требованиям законодательства.

Порядок рассмотрения арбитражным судом дел об оспаривании нормативных актов предусмотрен главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно ч.2 ст.192 АПК РФ государственные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Предусмотренный АПК РФ порядок предусматривает рассмотрение дел об оспаривании нормативных актов коллегиальным составом судей (ч.1 ст.194 АПК РФ).

Как отмечено выше, антимонопольный орган наделен правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

С учетом изложенного апелляционная инстанция полагает, что при выявлении антимонопольным органом нарушения, квалифицируемого по ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 г.. N 135-ФЗ, избранная антимонопольным органом форма реагирования с целью пресечения нарушения должна соответствовать в равной степени положениям ст.22 Федерального закона от 26.07.2009 г.. N 135-ФЗ и арбитражному процессуальному законодательству.

Изложенные в апелляционной жалобе УФАС по Свердловской области доводы о необходимости дать оценку положениям нормативного акта органа местного самоуправления (доказательства по делу о нарушении антимонопольного законодательства) в рамках настоящего делу судом апелляционной инстанции отклоняются в силу вышеизложенного.

Поскольку суд полагает, что у суда отсутствуют основания для оценки нормативного акта на предмет его законности, изложенные в апелляционной жалобе доводы о несоответствии нормативного акта конкретным положениям законодательных актов не подлежат рассмотрению.

Суд апелляционной инстанции считает необходимым указать, что каких-либо препятствий для обжалования антимонопольным органом нормативного акта органа местного самоуправления, в том числе и в связи с рассмотрением судом настоящего дела, не имеется.

Обоснованными являются и выводы суда первой инстанции относительно неопределенности содержания предписания, выданного на основании решения антимонопольного органа от 06.05.2009 г.., что влечет неисполнимость предписания.

Исходя из положений ч.1 ст.23 Федерального закона от 26.07.2006 г.. N 135-ФЗ, предусматривающих право антимонопольного органа на выдачу предписания в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства, выдаваемые предписания должны быть направлены на обеспечение конкуренции, создание равных условий хозяйствующим субъектам, восстановление прав и законных интересов, нарушенных неправомерными действиями этого органа. В предписании антимонопольного органа должен быть обозначен определенный, соответствующий законодательству порядок восстановления прав и законных интересов лица, нарушение которых выявлено в рамках антимонопольного дела. Указанием на конкретный способ восстановления нарушенного права и возложением на соответствующий орган обязанности по совершению определенные действия по восстановлению прав обеспечивается законность действий органа (лица), исполняющего предписание. Обязательным признаком предписания является его исполнимость.

В рассматриваемом случае муниципальному органу предлагается внести изменения в нормативный акт, исключающие возможность нарушения антимонопольного законодательства. При этом антимонопольным органом не исследован вопрос о наличии у органа местного самоуправления полномочий самостоятельно (по своей инициативе) внести подобные изменения.

С учетом изложенного оценка судом первой инстанции обжалуемого предписания как имеющего неопределенный характер и в силу этого неисполнимого является правильной.

С учетом изложенного оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 28 сентября 2009 года по делу N А60-30860/2009 оставить без изменения, а апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области и Общества с ограниченной ответственностью "Уральская коммерческая компания" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Свердловской области.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Л. Х. Риб

Судьи

Е.Ю. Ясикова Е.Е. Васева