Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 октября 2011 г. N 18АП-9702/11

г. Челябинск

13 октября 2011 г.

N 18АП-9702/2011 Дело N А76-2270/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 06 октября 2011 г.

Полный текст постановления изготовлен 13 октября 2011 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Плаксиной Н.Г.,

судей Арямова А.А., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сусловой М.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области и Управления жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 24 июня 2011 г.. по делу N А76-2270/2011 (судья Первых Н.А.).

В заседании приняли участие представители:

от Управления Жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Челябинска - Антонов Д.А. (доверенность от 30.09.2011);

от Администрации города Челябинска - Антонов Д.А. (доверенность от 15.11.2010 N 05-1755);

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Казанцева Л.Ю. (доверенность от 01.06.2011 N 72);

от Челябинской городской Думы - Кузеванова Л.Н. (доверенность от 07.06.2010 N ГД1-12-434).

Управление Жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Челябинска (далее - заявитель, УЖКХ, Управление) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - антимонопольный орган, заинтересованное лицо, Управление ФАС по Челябинской области) о признании недействительным решения от 22.12.2010 N 48-07/10.

До принятия решения по существу спора заявителем было заявлено и судом в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, удовлетворено ходатайство об уточнении заявленных требований. Управление просило признать незаконным и отменить решение в части:

пункта 2 - в части признания действий УЖКХ по наделению хозяйствующего субъекта муниципального автономного учреждения "Мемориал - Сервис" (далее - МАУ "Мемориал - Сервис", учреждение) функциями органов местного самоуправления путем утверждения пункта 13 Устава МАУ "Мемориал - Сервис" нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ);

пункта 3 - в части признания действий УЖКХ по выдаче МАУ "Мемориал - Сервис" муниципального задания на содержание мест захоронения от 13.05.2010 и заключению соглашений N 130/04400, N 131/2205 и N 135-2205 нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ;

пункта 7 - в части выдачи УЖКХ предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Администрация города Челябинска (далее - заявитель, Администрация) также обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению ФАС по Челябинской области о признании недействительным решения от 22.12.2010 по делу N 48-07/10 и предписаний от 22.12.2010 N 11517/07 и N 11518/07.

В порядке статьи 49 Арбитражного апелляционного кодекса Российской Федерации Администрация уточнила заявленные требования и просила признать незаконными предписания антимонопольного органа от 22.12.2010 N 11517/07 и N 11518/07 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, а также решение от 22.12.2010 по делу N 48-07/10 в части:

пункта 1 в полном объеме;

пункта 2 в части признания действий Администрации по наделению хозяйствующего субъекта МАУ "Мемориал - Сервис" функциями органов местного самоуправления путем утверждения пункта 13 Устава МАУ "Мемориал - Сервис" нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ;

пункта 3 в части признания действий Администрации по заключению с МАУ "Мемориал - Сервис" соглашений от 30.04.2010 и 13.05.2010 N 130/04400, N 131/2205, N 135-2205 нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ;

пункта 7 в части выдачи Администрации предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства;

пункта 8 в части выдачи Администрации предписания об изменении актов нарушающих антимонопольного законодательства.

Определением Арбитражного суда Челябинской области от 18.05.2011 заявление УЖКХ и Администрации объединены в одно производство с присвоением номера дела А76-2270/2011.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Челябинская городская Дума, МАУ "Мемориал - Сервис" (далее - третьи лица).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 24.06.2011 заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал незаконным и отменил решение Управления ФАС по Челябинской области от 22.12.2010 по делу N 48-07/10 о нарушении антимонопольного законодательства в части:

пункт 1 в полном объеме;

пункта 2 в части признания действий Администрации по утверждению пункта 13 Устава МАУ "Мемориал - Сервис" нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ;

пункта 3 в части признания действий Администрации по заключению с МАУ "Мемориал - Сервис" 30.04.2010 и 13.05.2010 соглашений N 130/0400, N 131/2205, N 135-2205 нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ;

пункта 7 в части выдачи Администрации предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства;

пункта 8 в части выдачи Администрации предписания об изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе УЖКХ просило решение суда изменить и удовлетворить заявленные Управлением требования.

В обосновании апелляционной жалобы Управление указывает, что решение суда в части признания судом незаконным пункта 2 решения антимонопольного органа подлежит изменению. Устав МАУ "Мемориал - Сервис" утвержден в соответствии с решением Челябинской городской Думы, которым утвержден Типовой устав муниципального автономного учреждения. Следовательно, утвердить иной устав или иного содержания для МАУ "Мемориал - Сервис" УЖХК не вправе. Указание в уставе на создание учреждения в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления г. Челябинска в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения не свидетельствует о реальном осуществлении третьим лицом полномочий органа местного самоуправления. Организация ритуальных услуг осуществляется органами местного самоуправления г. Челябинска, МАУ "Мемориал - Сервис" не принимает самостоятельно муниципальных правовых актов, данным правом не наделялось. Выводы Управления ФАС по Челябинской области о нарушениях в действиях управления по утверждению устава МАУ "Мемориал - Сервис" основаны на формулировке текста устава и не подтверждены фактическими обстоятельствами.

В части выводов суда первой инстанции о законности пункта 3 решения антимонопольного органа заявитель указывает, что выдача муниципального заказа и предоставление соответствующих субсидий из муниципального бюджета является обязанностью учредителя в силу прямого указания закона, содержание муниципального задания и выданных субсидий не указывает на нарушения Федерального закона N 135-ФЗ. Доказательств, подтверждающих наличие хозяйствующих субъектов, деятельности которых были созданы препятствия либо преимущественные условия в результате выдачи муниципального задания и соответствующих субсидий, не представлено. При этом действительные негативные последствия для конкуренции имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

Антимонопольным органом не учтено, что в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства муниципальное задание от 13.05.2010 утратило силу, и было утверждено сводное муниципальное задание на 2010 г.. Следовательно, в порядке статьи 48 Федерального закона N 135-ФЗ рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в части выдачи МАУ "Мемориал - Сервис" муниципального задания подлежало прекращению.

Управление ФАС по Челябинской области также не согласилось с решением суда первой инстанции в части удовлетворения требований Администрации и подало апелляционную жалобу.

В обоснование доводов жалобы антимонопольный орган указывает, что из буквального толкования распоряжения от 11.01.2010 N 1007-д следует, что МАУ "Мемориал - Сервис" создано для выполнения непосредственно полномочий органа местного самоуправления ритуальных услуг и содержания мест захоронения. Возможность создания автономного учреждения в целях осуществления непосредственно полномочий органов местного самоуправления не предусмотрена действующим законодательством и прямо запрещена Федеральным законом N 135-ФЗ.

Судом не учтено, что поскольку учредителем автономного учреждения является орган местного самоуправления, муниципальное задание автономному учреждению выдается учредителем, соответственно, финансирование выполнения муниципального задания производится из средств местного бюджета. Следовательно, Управление, являясь самостоятельным юридическим лицом, действовало от имени Администрации.

Просило отменить решение арбитражного суда в части удовлетворения требований Администрации и признать решение и предписания антимонопольного органа по делу N 48-07/10 от 22.10.2010 соответствующими действующему законодательству.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом; в судебное заседание третье лицо - МАУ "Мемориал - Сервис" не явилось. С учетом мнения заявителя, заинтересованного лица и третьего лица - Челябинска городская Дума в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие третьего лица.

В судебном заседании представитель УЖКХ поддержал доводы своей апелляционной жалобы, против доводов Управления ФАС по Челябинской области возражал.

Представитель Управления ФАС по Челябинской области поддержал доводы своей апелляционной жалобы, против требований апелляционной жалобы УЖКХ возражал по доводам, изложенным в письменном мнении.

Представитель Администрации доводы апелляционной жалобы УЖКХ поддержал, против доводов апелляционной жалобы Управления ФАС по Челябинской области возражал.

Представитель Челябинской городской Думы доводы апелляционной жалобы УЖКХ поддержал, против доводов апелляционной жалобы Управления ФАС по Челябинской области возражал.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Учитывая, что антимонопольным органом обжалуется решение в части удовлетворенных требований заявителей, а заявителем (Управлением) - в части отказа в удовлетворении требований, суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения суда в полном объеме.

Как следует из материалов дела, Управлением ФАС по Челябинской области рассмотрены действия Администрации, Челябинской городской Думы и УЖКХ по соблюдению антимонопольного законодательства при реализации функций органов местного самоуправления по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, в результате чего установлено, что МАУ "Мемориал - Сервис", являющееся хозяйствующим субъектом, неправомерно наделено функциями органа местного самоуправления, в связи с чем возбуждено производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства N 48-07/10.

По результатам рассмотрения указанного дела Управлением ФАС по Челябинской области вынесено решение от 22.12.2010 (т.2, л.д.4-11), которым:

- действия Администрации по наделению хозяйствующего субъекта МАУ "Мемориал - Сервис" функциями органов местного самоуправления путем издания распоряжения от 11.02.2010 N 1007-д признаны нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ (пункт 1);

- действия Администрации и УЖКХ по наделению МАУ "Мемориал - Сервис" функциями органов местного самоуправления путем утверждения пункта 13 Устава (с учётом положений подпункта 3 пункта 23 и пункта 24), предусматривающего выполнение указанных функций хозяйствующим субъектом, признаны нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ (пункт 2);

- действия Администрации и УЖК по необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами в сфере выполнения работ по содержанию мест захоронений в г. Челябинске, а также по созданию преимущественных условий деятельности отдельному хозяйствующему субъекту в сфере оказания услуг (выполнения работ) по содержанию мест захоронения путем выдачи МАУ "Мемориал - Сервис" муниципального задания на содержание мест захоронения от 13.05.2010, получателем которой фактически является и может являться муниципальное образование, путем заключения с МАУ "Мемориал - Сервис" 30.04.2010 и 13.05.2010 соглашений N 130/0400, N 131/2205 и N 135-2205 на предоставление субсидий из муниципального бюджета с целью финансирования выполнения учреждением муниципального заказа, что не обеспечивало состояние конкуренции в сфере оказания услуг (выполнения работ) по содержанию мест захоронения г. Челябинска, признаны нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, в том числе пункта 2 части 1 указанной статьи (пункт 3);

- действия Челябинской городской Думы по утверждению решением от 25.02.2010 N 10/7 пункта 13 типового устава (с учётом положений подпункта 3 пункта 23 и пункта 24) признаны нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ (пункт 4);

- действия Челябинской городской Думы по установлению 20.04.2010 в решении о бюджете г. Челябинска (в ред. решения N 13/3) положения о предоставлении МАУ "Мемориал - Сервис" субсидий для выполнения им муниципального задания на содержание мест захоронения, свидетельствующего о перераспределении бюджетных средств, которое позволило передать учреждению муниципальный заказ без соблюдения Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", что привело или могло привести к ограничению и устранению конкуренции, признаны нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, в том числе, пункта 2 части 1 указанной статьи (пункт 5);

- действия МАУ "Мемориал - Сервис", наделенного согласно распоряжению от 11.02.2010 N 1007-д, уставу и муниципальному заданию полномочиями органов местного самоуправления г. Челябинска в сфере организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения и фактически осуществляющего их, по необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, а также по созданию преимущественных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам в сфере оказания услуг (выполнения работ) по содержанию мест захоронений г. Челябинска путем заключения с ООО "Контур плюс", ООО "Уралсанобработка" и МУП "Городской экологический центр", соответствующих возмездных соглашений, что привело к устранению конкуренции, признаны нарушением пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ (пункт 6);

- выдать Администрации и УЖКХ предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства (пункт 7);

- выдать Администрации и Челябинской городской Дума предписания об изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство (пункт 8).

На основании данного решения Управлением ФАС по Челябинской области Администрации выданы предписания от 22.10.2010 N 11517/07 (т.2 л.д.12) и N 11518/07 (т.2 л.д.13)

В соответствии с предписанием N 11517/07 Администрация не позднее 30 календарных дней с момента его получения должна прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, в том числе, пункта 2 части 1 указанной статьи, выразившееся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами в сфере выполнения работ по содержанию мест захоронений в г. Челябинске, а также в создании преимущественных условий деятельности отельному хозяйствующему субъекту в сфере оказания услуг (выполнения работ) по содержанию мест захоронения путем выдачи МАУ "Мемориал - Сервис" муниципального заказа на содержание мест захоронения от 13.05.2010, получателем которой фактически является и может являться муниципальное образование, путем заключения с МАУ "Мемориал - Сервис" 30.04.2010 и 13.05.2010 соглашений N 130/0400, N 131/2205 и N 135-2205 на предоставление субсидий из муниципального бюджета с целью финансирования выполнения учреждением муниципального заказа, что не обеспечивало состояние конкуренции в сфере оказания услуг (выполнения работ) по содержанию мест захоронения г.Челябинск, а также нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившееся в наделении указанного хозяйствующего субъекта функциями органов местного самоуправления путем утверждения пункта 13 устава (с учетом положений подпункта 3 пункта 23 и пункта 24), предусматривающего выполнение указанных функций хозяйствующими субъектами.

Для исполнения данного предписания Администрация должна:

- обеспечить соответствие муниципального задания на 2011 г.. для МАУ "Мемориал - Сервис" требованиям действующего законодательства путем недопущения включения в него положений, предусматривающих осуществление за счёт средств субсидий выполнения работ, являющихся муниципальным заказом, в том числе, выполнения работ по содержанию мест захоронений и эксгумации останков;

- привести устав МАУ "Мемориал - Сервис" в соответствие с требованием действующего законодательства, в том числе, исключив из пункта 13 Устава слова "в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления" (т.2, л.д. 12).

Аналогичное предписание N 11520/07 выдано антимонопольным органом в адрес УЖКХ (т. 1 л.д.40-41).

В соответствии с предписанием N 11518/07 Администрация не позднее 30 календарных дней с момента его получения должна прекратить нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившееся в наделении хозяйствующего субъекта - МАУ "Мемориал - Сервис" функциями органов местного самоуправления, путем издания распоряжения от 11.02.2010 N 1007-д, а именно привести указанный акт Администрации в соответствие с требованиями действующего законодательства, в том числе, исключить из преамбулы распоряжения от 11.02.2010 N 1007-д слова "в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления" (т.2, л.д. 13).

Не согласившись с указанными решением (в части пунктов 1, 2, 3, 7, 8 соответственно) и предписаниями антимонопольного органа, УЖКХ и Администрация обратились в арбитражный суд с соответствующими заявлениями.

Удовлетворяя заявленные требования в части, суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности антимонопольным органом нарушений Администрацией законодательства о защите конкуренции.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа приведенных норм следует, что для признания недействительными оспариваемых ненормативных правовых актов антимонопольного органа необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие данных актов закону или иному нормативному правовому акту и нарушение этими актами прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых решения и предписания о нарушении антимонопольного законодательства, в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагается на антимонопольный орган.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пункт 2 указанной части 1 статьи 15 запрещает также необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Часть 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ запрещает совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа.

Согласно части 2 статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Муниципальное образование для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления вправе создать автономное учреждение, которое признается некоммерческой организацией, в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (статья 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Федеральный закон об автономных учреждениях")).

Из анализа частей 8, 9 статьи 2 Федерального закона об автономных учреждениях следует, что автономное учреждение является хозяйствующим субъектом согласно определению, данному в пункте 5 статьи 4 Федерального закона N 135-ФЗ.

Оспариваемым пунктом 1 решения антимонопольным органом признаны нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ действия Администрации по наделению хозяйствующего субъекта - МАУ "Мемориал-Сервис", функциями органов местного самоуправления путем издания распоряжения от 11.02.2011 N 1007-д (т.1 л.д.17).

В пункте 1 данного распоряжения Администрации указывается на создание МАУ "Мемориал-Сервис". Из содержания преамбулы данного распоряжения следует, что данное учреждение создается в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления города Челябинска в сфере ритуальных услуг и содержания мест захоронения. При это прямо не указано, что осуществлением данных полномочий будет заниматься создаваемое учреждение.

Данная формулировка соответствует норме статьи 2 Федерального закона об автономных учреждениях и не подтверждает факт наделения создаваемого учреждения функциями (полномочиями) органов местного самоуправления. Из других пунктов распоряжения от 11.02.2011 N 1007-д (пункты 2-5) также не следует, что Администрация наделяет создаваемое учреждение указанными полномочиями.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о незаконности пункта 1 решения антимонопольного органа и удовлетворил требования Администрации.

Доводы апелляционной жалобы антимонопольного органа в отношении пункта 1 его решения о том, что учреждение создано для выполнения непосредственно полномочий органа местного самоуправления и данный вывод следует из буквального толкования распоряжения от 11.02.2011 N 1007-д, апелляционная инстанция считает ошибочными.

В распоряжении Администрации от 11.02.2011 N 1007-д указано Управлению выступить учредителем муниципального МАУ "Мемориал-Сервис" (подпункт 1 пункта 3); утвердить учредительные документы и обеспечить в порядке и сроки, установленные действующим законодательством, государственную регистрацию (подпункт 2 пункта 3); сформировать в соответствии с действующим законодательством задание создаваемому МАУ "Мемориал-Сервис" (подпункт 5 пункта 3).

Приказом Управления от 03.03.2011 N 11-д Управлением утвержден устав МАУ "Мемориал-Сервис", в пункте 13 которого указывается, что автономное учреждение создано в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов местного самоуправления города Челябинска в сфере ритуальных услуг и содержания мест захоронения (т.1 л.д. 120-126).

Согласно подпункту 3 пункта 23 устава источниками формирования имущества и финансовых ресурсов МАУ "Мемориал-Сервис" являются средства от оказания платных услуг и выполнения платных работ. Пункт 24 устава предусматривает, что доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано.

Из указанного следует, что суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что действия Управления по наделению хозяйствующего субъекта - МАУ "Мемориал-Сервис" функциями органов местного самоуправления путем утверждения пункта 13 устава (с учетом положения подпункта 3 пункта 23 и пункта 24) являются нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ и признал в указанной части оспариваемое решение антимонопольного органа (пункт 2) законным.

Так как устав автономного учреждения утверждался Управлением, Администрация не может быть признана нарушившей часть 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, так как при утверждении устава каких-либо активных действий не предпринимала.

Следовательно, антимонопольным органом не доказано выше указанное нарушение со стороны Администрации, суд пришел к правомерному выводу об удовлетворении требований Администрации в части пункта 2 решения антимонопольного органа.

По аналогичным основаниям суд первой инстанции правомерно удовлетворил требование Администрации об оспаривании пункта 3 решения антимонопольного органа.

Администрации указанным пунктом вменяется нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, в том числе пункта 2 части 1 указанной статьи, выразившихся в действиях по выдаче МАУ "Мемориал-Сервис" муниципального задания на содержание мест захоронения от 13.05.2010 и по заключению с МАУ "Мемориал-Сервис" 30.04.2010 и 13.05.2010 соглашений N 130/0400, 131/2205 и 135-2205 на предоставление субсидий из муниципального бюджета.

Между тем из материалов дела следует, что задание МАУ "Мемориал-Сервис" на 2010 год утверждено начальником Управления (т.1 л.д. 7), названные соглашения заключены между Управлением и МАУ "Мемориал-Сервис" (т.1 л.д. 132-139).

Доводы апелляционной жалобы антимонопольного органа о том, что согласно законодательству учредителем автономного учреждения является орган местного самоуправления, муниципальное задание выдается учредителем, финансирование на его выполнение осуществляется из средств местного бюджета, из чего следует, что Управление действовало от имени Администрации, в связи с чем последняя также является нарушителем статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, несостоятельны.

Установленные в пунктах 2-3 решения антимонопольного органа нарушения выразились в действиях конкретного самостоятельного юридического лица - структурного подразделения Администрации Управления. Одновременное признание ответственными за установленные нарушения двух субъектов, при отсутствии действий со стороны одного из них, невозможно.

Следовательно, нарушения антимонопольного законодательства, указанные в пунктах 2-3 решения, в действиях Администрации антимонопольным органом не доказаны.

При указанных обстоятельствах у антимонопольного органа отсутствовали основания для принятия пунктов 7 и 8, указывающих на выдачу Администрации предписаний о прекращении нарушения антимонопольного законодательства и об изменении актов, нарушающих антимонопольного законодательства.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об удовлетворении требований Администрации и признании недействительным решения антимонопольного органа в части пунктов 1, 2, 3, 7, 8 принятых в ее отношении.

Между тем суд отказал в удовлетворении требований о признании незаконными выданных антимонопольным органом Администрации на основании решения предписаний от 22.12.2010 N 11517/07, 11518/07. Учитывая, что судом основание принятия предписаний - решение антимонопольного органа в отношении Администрации, признано незаконным, требование в данной части также подлежало удовлетворению.

В связи с указанным решение суда первой инстанции следует изменить в части отказа в удовлетворении требований о признании незаконными предписаний, выданных Администрации. В удовлетворении апелляционной жалобы антимонопольного органа - отказать.

Апелляционная инстанция считает обоснованными и правомерными выводы суда первой инстанции о признании законными пунктов 2, 3 и 7 решения Управления ФАС по Челябинской области, устанавливающих нарушения части 1 и 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ в действиях УЖКХ. Данные выводы основаны на правильном толковании действующего законодательства и переоценке апелляционной инстанцией не подлежат.

Доводы апелляционной жалобы Управления подлежат отклонению по следующим основаниям.

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона об автономных учреждениях автономные учреждения создаются для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий местного самоуправления.

Согласно пункту 13 типового устава, утвержденного решением Челябинской городской Думы, автономное учреждение создается в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления.

В силу подпункта 3 пункта 23 и пункта 24 типового устава автономное учреждение является хозяйствующим субъектом.

Частью 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ установлен запрет наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления, в том числе, функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено федеральными законами.

На основании изложенного содержание пункта 13 типового устава (с учетом положений подпункта 3 пункта 23 и пункта 24) противоречит части 1 статьи 2 Федерального закона об автономных учреждениях и части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, следовательно, УЖКХ не вправе руководствоваться данным типовым уставом в части, противоречащей действующему законодательству. При этом, утверждение Челябинской городской Думой типового устава автономного учреждение не освобождает УЖКХ от обязанности соблюдать требования статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ.

В связи с изложенным данный довод апелляционной жалобы подлежит отклонению.

Суд апелляционной инстанции также относится критически к доводам жалобы о том, что указание в уставе на цели создания учреждения не свидетельствует о реальном осуществлении МАУ "Мемориал-Сервис" полномочий органа местного самоуправления, и о том, что выводы Управления ФАС по Челябинской области о нарушениях в действиях управления по утверждению устава МАУ "Мемориал - Сервис" основаны на формулировке текста устава и не подтверждены фактическими обстоятельствами.

В силу части 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе, функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Вне зависимости от наличия факта или возможности наступления последствий в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции, а также от фактического исполнения (не исполнения) хозяйствующим субъектом функций органа местного самоуправления указанные действия являются недопустимыми.

Под организацией ритуальных услуг и содержанием мест захоронения понимаются, в том числе, действия, направленные на размещение заказов на выполнение работ по содержанию мест захоронения. В данном случае МАУ "Мемориал - Сервис" организовывало работы по содержанию мест захоронения, привлекая к их выполнению подрядные организации.

Довод УЖКХ о том, что содержание муниципального задания и выданных субсидий не указывает на нарушения Федерального закона N 135-ФЗ, судом апелляционной инстанции отклоняется по следующим основаниям.

Ввиду того, что оказание услуг (работ) по содержанию кладбищ осуществляется за счёт бюджетных средств, выполнение данных услуг (работ) является потребностью г.Челябинска, необходимо для решения вопросов местного значения и осуществления полномочий органов местного самоуправления, то оказание данных услуг (работ) относится к муниципальной нужде.

В связи с чем заказ на оказание данных услуг (работ) должен быть размещен по правилам, установленным в Федеральном законе от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", а именно, посредством проведения торгов.

Из материалов дела следует, что на территории городского округа деятельность, связанная с выполнением работ, необходимых для содержания кладбищ, осуществляется различными хозяйствующими субъектами, то есть данный рынок является конкурентным.

В 2009 г.. были проведены открытые аукционы и запросы котировок на право заключения муниципальных контрактов на выполнение указанных работ, заказчиком которых выступало УЖКХ. Заявки на участие в данных аукционах и запросах котировок поданы различными участниками размещения заказов (т.1, л.д.140-144).

Между тем, возложив на МАУ "Мемориал - Сервис" обязанности по выполнению работ по содержанию мест захоронения, Управление тем самым лишило иные хозяйствующие субъекты возможности осуществлять данную деятельность в условиях конкуренции г. Челябинска.

При этом антимонопольный орган не должен доказывать действительные последствия для конкуренции. Отсутствие доступа к возможности оказывать услуги и выполнять работы в данном случае очевиден, поскольку возможность или невозможность выполнять такие работы, услуги не зависит от волеизъявления хозяйствующих субъектов и их ценовых предложений.

Довод заявителя о том, что поскольку в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства муниципальное задание от 13.05.2010 утратило силу, рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в части выдачи МАУ "Мемориал - Сервис" муниципального задания подлежало прекращению, несостоятелен.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 48 Федерального закона N 135-ФЗ добровольное устранение нарушения антимонопольного законодательства и его последствий лицом, совершившим такое нарушение, служит основанием для прекращения рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Вместе с тем, истечение срока действия муниципального заказа не является основанием для прекращения рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства и не исключает оценки действий органа, утвердившего муниципальное задание, на предмет наличия либо отсутствия в них нарушений Федерального закона N 135-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции также отмечает, что необходимым условием прекращения производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства является устранение последствий нарушения антимонопольного законодательства. Однако в данном случае последствия не могут быть устранены, поскольку работы по муниципальному заданию выполнены.

Таким образом, апелляционная жалоба Управления не подлежит удовлетворению.

Заявленные требования Администрации об оспаривании решения антимонопольного органа в части пунктов 1, 2, 3, 7 и 8 и выданных на его основании предписаний подлежали удовлетворению в полном объеме. В удовлетворении требований Управления следовало отказать также в полном объеме.

Согласно части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и с учетом того, что решение и предписания антимонопольного органа являются ненормативными правовыми актами органа государственной власти, а также на основании выше изложенных выводов решение суда первой инстанции следует изменить, изложив резолютивную часть в соответствующей редакции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

Судебные расходы по заявлению и апелляционной жалобе должны распределяться в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Учитывая, что при подаче заявлений Администрацией и Управлением, а также антимонопольным органом и Управлением при обращении с апелляционными жалобами государственная пошлина не уплачивалась в силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, судебные расходы распределению не подлежат.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 24 июня 2011 г.. по делу N А76-2270/2011 изменить, изложив резолютивную часть решения в следующей редакции:

"Заявленные требования Администрации города Челябинска удовлетворить.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 22.12.2010 по делу N 48-07/10 в части:

- пункт 1 в полном объеме;

- пункт 2 в части признания действий Администрации города Челябинска по утверждению пункта 13 устава муниципального автономного учреждения "Мемориал-Сервис" нарушением части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции";

- пункт 3 в части признания действий Администрации города Челябинска по выдаче муниципальному автономному учреждению "Мемориал-Сервис" муниципального задания на содержание мест захоронения от 13.05.2010 и по заключению с муниципальным автономным учреждением "Мемориал-Сервис" соглашений от 30.04.2010 N 130/0400, N 131/2205 и от 13.05.2010 N 135/ 2205 нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в том числе пункта 2 части 1 указанной статьи;

- пункт 7 в части выдачи Администрации города Челябинска предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства;

- пункта 8 в части выдачи Администрации города Челябинска предписания об изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Признать недействительными предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 22.10.2010 по делу N 48-07/10, выданные Администрации города Челябинска 22.12.2010.

В удовлетворении требований Управления жилищно-коммунального хозяйства Администрации города Челябинска отказать.".

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Г. Плаксина

Судьи

А.А. Арямов В.Ю. Костин