|
г. Ессентуки
|
Дело N А63-2771/07-С7
|
|
"29 " июня 2007 г.
|
Регистрационный номер апелляционной жалобы 16АП-402/07 (2)
|
26 июня 2007 года объявлена резолютивная часть постановления.
29 июня 2007 года изготовлен полный текст постановления
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
Председательствующего Афанасьевой Л.В.
судей: Винокуровой Н.В., Цигельникова И.А.
при ведении протокола судебного заседания председательствующим Афанасьевой Л.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ООО "Паскомсервис" на решение Арбитражного суда Ставропольского края
от 18 мая 2007 года по делу N А63-2771/07-С7 (судья Карпель В.Л.)
по заявлению - предпринимателей Бабаян Г.Н., Прихожего А.С.
к ответчику - Министерству промышленности, энергетики, транспорта и связи Ставропольского края,
третьи лица на стороне заявителя: Бублик Ю.Ю., Колиниченко Г.Г., Каплунов Г.А., Немыкин В.Н., Кияшкин А.Г., Придаток А.В., Качан А.В., Саньков С.П., Новикова Е.В., Талалаев В.Г., Черепов В.В., Посько В.И., Хитеев Г.В., Шепилов М.В., ОАО "Погат", ООО "Паскомсервис", ООО "Курс-Авто", ООО "Маршрут Авто-Севис", ООО "Экспресс", ОАО "Газ-СервиС"
о признании действий незаконными, протокола об итогах конкурса недействительным
При участии в судебном заседании сторон:
от заявителей: Бабаян Г.К., Прихожий А.С., Талалаев В.Г., Пасько В.И., Качан А.П.,
Хитеев Г.В.
ответчика: Министерства промышленности энергетики и транспорта Ставропольского
края Тальницкий В.В., Супрунова
Третьих лиц: ОАО "ПОГАТ" Козко С.В., Галенко С.В., ООО "Паскомсервис" Нечаев О.И., Лазаренко О.В.,
УСТАНОВИЛ:
Индивидуальные предприниматели Бабаян Г. К. и Прихожий А. С. обратились в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением о признании незаконными действий Министерства промышленности, энергетики, транспорта по проведению открытого Конкурса на осуществление пассажирских перевозок по междугородным и пригородным межрайонным автобусным маршрутам Ставропольского края и недействительным Протокола от 20.03.2007 г.. об итогах открытого Конкурса на осуществление пассажирских перевозок по междугородним и пригородным межрайонным автобусным маршрутам Ставропольского края, проведенного Министерством промышленности, энергетики, транспорта и связи в соответствии с Положением о проведении открытого Конкурса на осуществление пассажирских перевозок по междугородным и пригородным межрайонным автобусным маршрутам Ставропольского края, утвержденным Приказом Министерства промышленности, энергетики, транспорта и связи N 36-о/д от 26.02.2006 года с дополнениями и изменениями от 06.02.2007 г. N 20-о/д и от 09.03.2007 г. N З6-о/д.
В соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявители, предприниматели Бабаян Г. К. и Прихожий А. С. уточнили предмет иска и просили признать незаконными действий Министерства промышленности, энергетики, транспорта и связи (далее Министерство) по проведению открытого Конкурса на осуществление пассажирских перевозок по междугородным и пригородным межрайонным автобусным маршрутам Ставропольского края (далее Конкурс), недействительными Протоколов об итогах открытого Конкурса от 20.03.2007 г.., 27.03.2007 г.., 04.04.2007 г.., проведенного Министерством в соответствии с Положением о проведении открытого Конкурса, утвержденным Приказом Министерства промышленности, энергетики, транспорта и связи N 36-о/д от 26.02.2006 года с дополнениями и изменениями от 06.02.2007 г. N 20-о/д и от 09.03.2007 г. N З6-о/д (далее Положение), и Решения в соответствии с Протоколом конкурсной комиссии от 4 апреля 2007 г. по проведению открытого Конкурса, опубликованное в газете "Ставропольская правда" от 11 апреля 2007 г.
С заявлением о привлечении к участию в деле, в качестве третьих лиц на стороне заявителей, заявляющих самостоятельные требования к ответчику, обратились индивидуальные предприниматели:
Бублик Юрий Юрьевич, Колиниченко Григорий Георгиевич, Каплунов Геннадий Анатольевич, Немыкин Василий Николаевич, Кияшкин Анатолий Георгиевич, Придаток Александр Владимирович, Качан Александр Леонидович, Саньков Сергей Петрович, Новикова Елена Викторовна, Талалаев Владимир Григорьевич, Черепов Виктор Васильевич, Посько Виталий Иванович, Хитеев Геннадий Васильевич, Шепилов Михаил Васильевич, ООО "Курс - Авто", ООО "Маршрут-сервис", ОАО "ПОГАТ", ООО "Экспресс", ОАО "Газ-СервиС", ООО "Паскомсервис". Определениями Арбитражного суда Ставропольского края вышеуказанные лица привлечены к участию в деле.
Решением от 18.05.2007 года заявленные требования удовлетворены.
Признано незаконными действия Министерства промышленности, энергетики, транспорта и связи выразившиеся в проведении открытого конкурса на осуществление пассажирских перевозок по междугородным и пригородным межрайонным автобусным маршрутам Ставропольского края указанным в извещении, опубликованном в газете "Ставропольская правда" от 10.01.2007 г.
Признаны недействительными итоги по проведению открытого конкурса на осуществление пассажирских перевозок по междугородным и пригородным межрайонным автобусным маршрутам Ставропольского края оформленные протоколами конкурсной комиссии от 04.04.2007 г.
Общество с ограниченной ответственностью "Паскомсервис" (далее ООО "Паскомсервис"), не согласившись с решением, подало апелляционную жалобу.
В апелляционной жалобе указывает, что решение суда не является законным и обоснованным, так как было принято с нарушением норм материального и процессуального права по следующим основаниям.
1. В соответствии с п. 2 ст.17, ч.1 ст. 194 АПК РФ дело об оспаривании нормативно правового акта в первой инстанции арбитражного суда рассматривается коллегиальным составом судей.
В нарушение названных норм требование о признании недействительным Положения о проведении конкурса рассмотрено по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и решение суда первой инстанции принято судьей единолично. (Постановление Президиума ВАС РФ от 18 июля 2006 г. N 2943/06)
Кроме того, согласно п.п. 1,2, ст. 1058 ГК организатор публичного конкурса вправе изменить его условия или отменить конкурс только в течение первой половины его проведения, причем извещение об этом должно быть сделано тем же способом, каким конкурс был объявлен.
2. При вынесении решения судом необоснованно были отнесены к гражданско-правовым все правоотношения, поскольку правоотношения, возникающие по поводу (или в связи) пассажирских перевозок, возникают не только между перевозчиком и пассажиром-потребителем услуг по перевозке. Статья 2 ФЗ от 10.12.95. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, которые по своему содержанию являются административными правоотношениями.
Статья 5 данного ФЗ дает перечень мер, направленных на обеспечение безопасности движения, которые не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а подразумевают отношения на уровне власти (подчинения), характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществления деятельности по организации дорожного движения; осуществления государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения
Данные правоотношения возникают также между перевозчиком и уполномоченными органами государственной власти по вопросам технического обеспечения безопасности движения. Соблюдения установленных технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского законодательства.
Положение о проведении конкурса не регулирует гражданские правоотношения, носит административно-правовой характер.
Нормы гражданского законодательства, как было указано выше, не регулируют данные правоотношения, в связи с чем ссылка заявителей на нормы ГК РФ и Закон РСФСР N 948-1 от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" несостоятельна.
3. Доводы суда о том, что регулярные маршруты разработаны и обустроены истцами самостоятельно, не соответствуют материалам дела, так как кроме самостоятельной разработки проекта маршрута движения, графика движения и согласовании органами государственной власти, осуществляющих госконтроль за перевозками автотранспортом, еще предусматривается обустройство остановочных пунктов, изменение дорожной разметки и установка знаков, строительство павильонов для пассажиров.
Просит решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18 мая 2007 г. отменить, производство по делу прекратить.
В судебном заседании представители ООО "Паскомсервис" Нечаев О.И., Лазаренко О.В. доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержали.
Заявители Бабаян Г.К., Прихожий А.С. с доводами апелляционной жалобы не согласны, просят оставить решение суда по делу без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения. Считают, что доводы ООО "Паскомсервис" не обоснованы и ошибочны.
В обоснование указывают, что довод о том, что в соответствии с п. 2 ст.17, ч.1 ст. 194 АПК РФ дело об оспаривании нормативно правового акта в первой инстанции арбитражного суда рассматривается коллегиальным составом судей, а в нарушение названных норм требование о признании недействительным Положения о проведении конкурса рассмотрено по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и решение суда первой инстанции принято судьей единолично, ни какого отношения к предмету судебного разбирательства по делу N А63-2771/2007-С7 не имеют. Обжаловалось и признано недействительным не Положение о проведении конкурса, а итоги по проведению открытого конкурса на осуществление пассажирских перевозок по междугородным и пригородным межрайонным автобусным маршрутам Ставропольского края оформленные протоколами конкурсной комиссии от 04.04.2007 г. который принимается для урегулирования конкретного отношения, действие исчерпывается его исполнением, оно не содержит правовых норм, не направлено на неоднократное применение, в соответствии с выше изложенным является ненормативным актом.
В соответствии со ст.17 АПК РФ дело об оспаривании ненормативного акта в первой инстанции арбитражного суда рассматриваются судьей единолично.
Согласно ст.46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
ГК РФ конкретизирует указанное право в ст.13, согласно которой ненормативный акт государственного органа, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Статьей 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Заявители полагают, что если ООО "Паскомсервис" считает, что при вынесения решения судом необоснованно были отнесены к гражданско-правовым все правоотношения и ссылка заявителей на нормы ГК РФ и Закон РСФСР N 948-1 от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" несостоятельна, то оно должно было это доказать в суде. В месте с тем, доказательств по делу опровергающих позицию заявителя и подтверждающих обоснованность выводов оспариваемой части решения, ответчик в порядке ст. 65 АПК РФ не привел.
В судебном заседании заявители Бабаян Г.К., Прихожий А.С., а также третьи лица Талалаев В.Г., Пасько В.И., Качан А.П., Хитеев Г.В. доводы, изложенные в отзыве на жалобу, поддержали, просили оставить решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18 мая 2007 г. по делу N А63-2771/2007-С7 без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.
Ответчик Министерство промышленности, энергетики и транспорта Ставропольского края представил отзыв на жалобу, в котором просит решение Арбитражного суда Ставропольского края от 18 мая 2007 г. по делу N А63-2771/2007-С7 отменить, производство по делу прекратить. Считает, что оспариваемое решение является незаконным и необоснованным.
В обоснование доводов указывает, что заявители обслуживали маршруты по договорам, срок действия которых истек 31.12.06г. Заявление на участие в конкурсе ими не подавалось. Считает, что заявители ненадлежащие стороны по делу, поскольку за признанием акта государственного органа недействительным им необходимо обратиться в прокуратуру, управление ФАС по СК или иные уполномоченные органы, но не в суд. Положение о проведении конкурса не регулирует гражданские правоотношения, носит администратовно-правовой характер. ФАС по СК не дало заключения о нарушении антимонопольного законодательства, поэтому ссылки заявителей на ущемление прав при проведении конкурса, не обоснованны.
В судебном заседании представители Министерства промышленности энергетики и транспорта Ставропольского края Тальницкий В.В., Супрунова доводы, изложенные в отзыве на жалобу, поддержали, просил решение суда отменить, производство по делу прекратить.
Третье лицо ОАО "Погат" представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда от 18.05.07г. оставить без изменения, жалобу без удовлетворения.
В обоснование доводов указывает, что заявители оспаривали не нормативный правовой акт, а действия государственного органа. Тот факт, что при рассмотрении заявления устанавливалось, является ли Положение нормативным актом, не изменяет предмета заявленных требований. Довод заявителя о том, что рассматриваемые отношения являются административно-правовыми считает, ошибочными.
В судебном заседании представители ОАО "ПОГАТ" Козко С.В., Галенко С.В. доводы, изложенные в отзыве на жалобу поддержали, просили решение суда от 18.05.07г. оставить без изменения, жалобу без удовлетворения.
Остальные участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явились, ходатайство об отложении слушания дела, отзыв на жалобу не представили.
Данное обстоятельство, в соответствии ос статьей 156 АПК РФ, не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы по существу, о чем суд вынес определение.
Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд, проверив в соответствии со статьями 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность принятого по делу решения, изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующий в деле, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзывы на нее, пришел к выводу о том, что оснований для отмены решения суда от 18.05.2007 г. не имеется.
Материалами дела установлено:
20 марта 2007 был проведен открытый Конкурс на осуществление пассажирских перевозок по междугородним и пригородным межрайонным автобусным маршрутам Ставропольского края, результаты которого были отражены в Протоколах об итогах Конкурса от 20.03.2007 г.., 27.03.2007 г.., 04.04.2007 г.. и решением в соответствии с Протоколом конкурсной комиссии от 4 апреля 2007 г. по проведению открытого Конкурса, опубликованное в газете "Ставропольская правда" от 11 апреля 2007 г.
Конкурс проводился в соответствии с Положением о проведении открытого Конкурса на осуществление пассажирских перевозок по междугородным и пригородным межрайонным автобусным маршрутам Ставропольского края, утвержденным Приказом Министерства промышленности, энергетики, транспорта и связи N 36-о/д от 26.02.2006 года с дополнениями и изменениями от 06.02.2007 г. N 20-о/д и от 09.03.2007 г. N З6-о/д,
В газете "Ставропольская правда" 10.01.2007 года было опубликовано Извещение Министерства промышленности, энергетики, транспорта и связи об объявлении открытого Конкурса на осуществление пассажирских перевозок междугородным и пригородным межрайонным автобусным маршрутам Ставропольского края (далее Извещение), устанавливающее перечень маршрутов, число рейсов и расписание их выполнения, необходимую вместимость транспортных средств, количество лотов на каждом маршруте, порядок проведения Конкурса, в т. ч. ограничения на подачу заявок.
6 февраля 2007 года в газете "Ставропольская правда" были опубликованы Разъяснения к Извещению о проведении Конкурса, опубликованному в газете "Ставропольская правда" от 10 января 2007 года (далее Разъяснения).
В указанных Разъяснениях под лотом было определено определенное количество графиков (расписаний) движения на маршруте, для обслуживания которого необходимо соответствующее количество автобусов.
Кроме того, в Разъяснениях сообщалось о том, что в Положение о проведении Конкурса внесены изменения. В частности, добавлено понятие "Предмет конкурса" - это право заключения договора транспортного обслуживания на маршруте (лоте) предоставленное победителю Конкурса.
В Извещении к Положению было приведено условие допуска претендентов к участию в Конкурсе, а именно: претендент должен иметь в собственности или на другом законном основании автотранспортные средства в количестве, определенном в каждом лоте.
В соответствии с Положением, Извещением и Разъяснением индивидуальные предприниматели, имеющие в своей собственности одно транспортное средство, а таких подавляющее большинство, были лишены возможности в принятии участия в Конкурсе, и значит, теряли свои законные права продолжать предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров.
В связи с указанным нарушением в Управление Федеральной антимонопольной службы (далее ФАС) РФ по Ставропольскому краю была подана жалоба. Управление ФАС возбудило в отношении Министерства дело о нарушении антимонопольного законодательства. Комиссия Управления ФАС рассмотрела материалы по делу и приняла 22.02.2007 г.. Решение, выдав Министерству предписание N 4 от 22.02.2007 года.
В Решении комиссии отмечено, что на момент рассмотрения дела Положение, утвержденное приказом Министерства N 36-о/д от 26.02.2006 года, даже с учетом внесенных в него Разъяснениями изменений, по-прежнему не соответствуют антимонопольному законодательству, что делает его ничтожным и недопустимым для применения. Используя ранее утвержденное Положение, Конкурс будет осуществлен для конкретного хозяйствующего субъекта, тем самым будет устранена конкуренция.
Полученным предписанием N 4 от 22.02.2007 года Министерство обязывалось: прекратить проведение Конкурса в соответствии с имеющейся конкурсной документацией до внесения в Положение необходимых изменений; дополнить пункт 1.5 раздела 1 Положения понятиями "хозяйствующий субъект", "объединение предпринимателей", "конкурсное предложение" и дать им расшифровку; пункт 5.5 Положения привести в соответствии с пунктом 5 статьи 447 ГК РФ.
В газете "Ставропольская правда" от 10 марта 2007 года были опубликованы изменения, внесенные в Положение. С учетом опубликованных изменений следует констатировать, что Предписание N 4 от 22.02.2007 года Управления ФАС в полном объеме не выполнено.
Так, в пункт 1.5. Положения не внесено понятие об "объединении предпринимателей" с соответствующей расшифровкой. В этой связи следует пояснить, что внесение понятия "объединение предпринимателей" требовалось для того, чтобы обеспечить право индивидуальных предпринимателей принять участие в открытом конкурсе и получить возможность на продолжение пассажирских перевозок.
По понятию "конкурсное предложение" дано пояснение, что это предложение участников Конкурса по улучшению качества обслуживания населения автомобильным транспортом на междугородных и пригородных межрайонных автобусных маршрутах Ставропольского края..
По пункту 5.5. Положения редакция изменена и отмечено, что при одном участнике Конкурс признается несостоявшимся.
Согласно опубликованного Извещения прием заявок на участие в Конкурсе был назначен с 11 января по 9 февраля 2007 года, а осмотр транспортных средств претендентов на 9, 12, 13 февраля 2007 года.
Приказом министерства от 19 января 2007 года N 5-о/д было принято решение о продлении приема заявлений юридических и физических лиц, желающих участвовать в Конкурсе, до 7 марта 2007 г.. и о переносе даты проведения конкурса на 20 марта 2007 г...
Министерство 07 марта 2007 года, прекратило прием заявок на участие в Конкурсе, а с 12 марта 2007 года приступило к осмотру транспортных средств участников Конкурса.
10 марта в газете "Ставропольская правда" опубликовались "Изменения в Положение о проведении открытого конкурса на осуществление пассажирских перевозок по маршрутной сети Ставропольского края, утвержденное приказом министерства промышленности, энергетики
