Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21 октября 2011 г. N 02АП-5618/11

г. Киров

21 октября 2011 г.

Дело N А31-3339/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 19 октября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 октября 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Лысовой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Хромушиной Ю.А., действующей на основании доверенности от 24.03.2011,

представителя ответчика Магомеднабиева Т.М., действующего на основании доверенности от 11.01.2011,

представителя муниципального предприятия г. Костромы "Ритуальные услуги и спецобслуживание" Стрельцова А.В., действующего на основании доверенности от 11.01.2011,

рассмотрев в судебном заседании путем использования системы видеоконференц-связи апелляционную жалобу Администрации города Костромы

на решение Арбитражного суда Костромской области от 20.07.2011 по делу N А31-3339/2011, принятое судом в составе судьи Цветкова С.В.,

по заявлению Администрации города Костромы (ИНН 4401012770, ОГРН 1024400534619; место нахождения: 156000, Костромская область, Костромской район, г. Кострома, ул. Советская, д. 1)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (ИНН 4401004867, ОГРН 1024400537556; место нахождения: 156013, Костромская область, Костромской район, г. Кострома, ул. Калиновская, д. 38),

третьи лица: Управление территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества г. Костромы,

муниципальное предприятие г. Костромы "Ритуальные услуги и спецобслуживание",

общество с ограниченной ответственностью "Фирма М.О.М.",

о признании недействительным решения и предписания,

установил:

Администрация города Костромы (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительными решения антимонопольного органа от 23.03.2011 по делу N 04-11/930 о нарушении антимонопольного законодательства и выданного на его основании предписания от 23.03.2011.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества г. Костромы, муниципальное предприятие г. Костромы "Ритуальные услуги и спецобслуживание", общество с ограниченной ответственностью "Фирма М.О.М."

Решением Арбитражного суда Костромской области от 20.07.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация города Костромы с принятым решением суда не согласна, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, принять по делу новый судебный акт, ссылается на нарушение судом первой инстанции норм материального права.

Заявитель считает не соответствующим обстоятельствам дела вывод суда первой инстанции о совершении Администрацией действий, которые привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, о предоставлении Администрацией муниципальной помощи. В обоснование указанного довода Администрация ссылается на отсутствие в рассматриваемом случае безвозмездной передачи имущества, отсутствие льгот по арендной плате за пользование имуществом. Передавая муниципальное имущество в пользование хозяйствующему субъекту путем заключения возмездного договора аренды, как указывает заявитель, Администрация руководствовалась положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), Положением "О порядке предоставления в пользование имущества, находящегося в муниципальной собственности города Костромы", утвержденного решением Думы города Костромы от 09.07.1998 N 179 (далее - Положение N 179), не предоставляя никаких преимуществ муниципальному предприятию города Костромы "Ритуальные услуги и спецобслуживание" (далее - МП "Ритуальные услуги и спецобслуживание", МП "РУС"), которые могли бы привести недопущению, ограничению, устранению конкуренции. По мнению заявителя, антимонопольным органом не представлено каких-либо доказательств обратного.

Кроме того, Администрация обращает внимание на неприменение к рассматриваемым отношениям статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), поскольку указанная норма введена в действие после вынесения постановления главы города Костромы от 16.04.2008 N 590, принятие которого вменено заявителю в качестве нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Заявитель в жалобе указывает на неисполнимость выданного в его адрес предписания от 23.03.2011, обращает внимание, что Администрация не является стороной по договору аренды от 29.04.2008 N 247104, вследствие чего не вправе направлять арендатору письменное предложение о его расторжении.

Ответчик в отзыве опроверг доводы апелляционной жалобы, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Управление территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества г. Костромы, муниципальное предприятие г. Костромы "Ритуальные услуги и спецобслуживание", общество с ограниченной ответственностью "Фирма М.О.М." отзывы на апелляционную жалобу не представили.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи с Арбитражным судом Костромской области.

Представитель Администрации в судебном заседании поддержала доводы апелляционной жалобы. Требования жалобы также поддержаны представителем МП "РУС".

Представитель ответчика возражал против удовлетворения жалобы заявителя.

Третьи лица Управление территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества г. Костромы, общество с ограниченной ответственностью "Фирма М.О.М." явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания, о проведении судебного заседания с использованием системы видеоконференц-связи извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, постановлением главы города Костромы от 09.06.2006 N 1636 за муниципальным учреждением здравоохранения "Первая городская больница" на праве оперативного управления закреплено имущество, находящееся на его балансе (л.д.49).

13.12.2007 МП "РУС" обратилось в адрес Председателя комитета по управлению городскими землями и муниципальным имуществом Администрации г. Костромы с письменной просьбой заключить договор аренды нежилого помещения (морга муниципального учреждения здравоохранения "Первая городская больница"), расположенного по адресу: г. Кострома, ул. Советская, д. 77, общей площадью 145 квадратных метров (далее - нежилое помещение) для решения социально значимых задач муниципалитета (л.д.51).

Муниципальное учреждение здравоохранения "Первая городская больница" обратилось в тот же адрес с ходатайством от 17.12.2007 N 1459 о заключении договора аренды нежилого помещения с МП "РУС" (л.д.50).

На основании указанных обращений Администрация приняла постановление от 16.04.2008 N 590 "О предоставлении в аренду помещения по адресу: г. Кострома, ул. Советская, д. 77", которым МП "РУС" предоставлено в аренду помещение морга по указанному адресу для оказания ритуальных услуг населению на срок до 01.01.2009 (л.д.21). Комитету по управлению городскими землями и муниципальным имуществом указано заключить договор аренды на указанное помещение, передать помещение арендатору по акту.

29.04.2008 согласно постановлению Главы города Костромы от 16.04.2008 N 590 между комитетом по управлению городскими землями и муниципальным имуществом Администрации г. Костромы (далее - Комитет, Арендодатель) и МП "РУС" (Арендатор) заключен договор N 247104 на аренду муниципального имущества нежилого помещения (л.д.63-67).

Согласно пункту 1.4 данного договора срок его действия установлен на период с 29.04.2008 по 01.01.2009. По условиям пункта 5.6 договора если арендатор продолжает пользоваться помещением после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны арендодателя, договор считается возобновленным на неопределенный срок.

Полагая, что при заключении договора было допущено нарушение действующего законодательства, общество с ограниченной ответственностью "Фирма "М.О.М" (далее - ООО "Фирма "М.О.М"), осуществляющее деятельность по реализации ритуальных товаров и услуг, обратилось в Прокуратуру г. Костромы с заявлением от 28.12.2010 N 107 о проведении проверки правомерности передачи в аренду МП "РУС" недвижимого имущества (л.д. 60-62).

Указанное заявление было передано в антимонопольный орган для рассмотрения.

Приказом УФАС от 08.02.2011 N 24 возбуждено дело N 04-11/930 по признакам нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (л.д.55).

Решением комиссии УФАС от 23.03.2011 по делу N 04-11/930 Администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, что выразилось в принятии постановления главы города Костромы от 16.04.2008 N 590 о передаче в аренду МП "РУС" муниципального имущества (нежилого строения по адресу: г. Кострома, ул. Советская, д. 77 литер М) без проведения публичных процедур, что могло привести к ограничению конкуренции в связи с необоснованным предоставлением преимущества отдельному хозяйствующему субъекту (л.д.11-18).

Заявителю выдано предписание от 23.03.2011, которым Администрация заобязана принять меры по возврату имущества, переданного в качестве муниципальной преференции (муниципальной помощи), а именно: в срок до 30.04.2011 направить в адрес МП "РУС" письменное предложение о расторжении договора аренды от 29.04.2008 N 247104, в соответствии с которым было предоставлено в аренду указанному хозяйствующему субъекту муниципальное имущество - нежилое помещение по адресу: г. Кострома, ул. Советская, д. 77 (л.д.19-20).

Администрация оспорила решение Управления Федеральной антимонопольной службы России по Костромской области от 23.03.2011 по делу N 04-11/930 и предписание от 23.03.2011 в Арбитражный суд Костромской области.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из доказанности наличия вменяемого нарушения антимонопольного запрета.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (здесь и далее Закон N 135-ФЗ в редакции, действовавшей на момент принятия постановления главы города Костромы от 16.04.2008 N 590) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из текста данной нормы права следует, что для квалификации актов, действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного статьей 15 Закона о защите конкуренции запрета необходимо доказать, что акты, действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции). Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов (пункт 1 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ).

Оспариваемым решением антимонопольного органа от 23.03.2011 Администрации вменено нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в принятии постановления главы города Костромы от 16.04.2008 N 590 о передаче в аренду МП "РУС" муниципального имущества (нежилого помещения по адресу: г. Кострома, ул. Советская, д. 77, литер М) без согласия антимонопольного органа и без проведения публичных процедур, что могло привести к ограничению конкуренции в связи с необоснованным предоставлением преимущества отдельному хозяйствующему субъекту.

В соответствии с пунктом 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции под государственной или муниципальной помощью понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями преимущества, которое обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка) более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке

Согласно частям 1, 2, 4 статьи 20 Закона о защите конкуренции муниципальная помощь предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением установленных законом случаев. Орган местного самоуправления, имеющий намерение предоставить муниципальную помощь, направляет в антимонопольный орган ходатайство о даче согласия на предоставление такой помощи. Антимонопольный орган рассматривает представленные ходатайство и документы и принимает по такому ходатайству решение в срок, не превышающий двух месяцев со дня получения ходатайства и документов. В случае если в ходе рассмотрения представленных ходатайства и документов антимонопольный орган примет решение о том, что указанные в ходатайстве действия, на осуществление которых испрашивается согласие антимонопольного органа, не являются государственной или муниципальной помощью, антимонопольный орган уведомляет заявителя о том, что согласие антимонопольного органа на осуществление таких действий не требуется.

Таким образом, поскольку оказание хозяйствующему субъекту муниципальной помощи предоставляет ему определенные преимущества по сравнению с другими участниками рынка, в том числе и потенциальными, при предоставлении такой помощи подлежит соблюдению установленный антимонопольным законодательством порядок.

В рассматриваемом случае при принятии постановления главы города Костромы от 16.04.2008 N 590, в соответствии с которым МП "РУС" было предоставлено в аренду муниципальное имущество (помещение морга по адресу: г. Кострома, ул. Советская, д. 77) для оказания ритуальных услуг, предусмотренный статьей 20 Закона о защите конкуренции порядок соблюден не был. Предварительное письменное согласие антимонопольного органа заявителем не получено.

При этом доводы апелляционной жалобы, что в рассматриваемом случае муниципальная помощь не оказывалась, так как передача имущества осуществлялась на возмездной основе, отклоняются судом апелляционной инстанции, как основанные на неверном толковании норм материального права.

Предоставление в результате принятия постановления Администрации от 16.04.2008 N 590 муниципального имущества МП "РУС" в аренду без проведения торгов и без согласия антимонопольного органа обеспечило указанному предприятию более выгодные условия деятельности на товарном рынке по сравнению с иными участниками рынка. Иные лица были лишены возможности претендовать на заключение договора аренды.

Случаи, когда предоставление имущества не является государственной или муниципальной помощью, перечислены в статье 19 Закона о защите конкуренции.

В частности, не является муниципальной помощью предоставление преимущества отдельному лицу по результатам торгов (пункт 1 части 2 статьи 19 Закона N 135-ФЗ).

Антимонопольным органом установлено и материалами дела подтверждается, что передача в соответствии с постановлением главы города Костромы от 16.04.2008 N 590 в аренду муниципального имущества (нежилого помещения по адресу: г. Кострома, ул. Советская, д. 77) осуществлена без проведения торгов или без согласования с антимонопольным органом.

При этом отсутствие в Законе о защите конкуренции на момент принятия постановления от 16.04.2008 N 590 нормы, определяющей особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, не влияет на необходимость соблюдения порядка предоставления муниципальной помощи, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции. Обязательность предварительного согласования оказания муниципальной помощи была предусмотрена в законе на момент принятия постановления N 590. Соответственно, доводы апелляционной жалобы о неприменении к спорным отношениям статьи 17.1 Закона о защите конкуренции не влияют на правильность принятого по делу судебного акта, поскольку и до введения в действие данной нормы закона Закон о защите конкуренции содержал понятие муниципальной помощи и регулировал порядок ее предоставления.

Принимая во внимание, что предоставление преимущества отдельному лицу исключается из сферы действия главы 5 Закона о защите конкуренции при предоставлении такого преимущества по результатам торгов, непроведение торгов не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Предоставление муниципального имущества в аренду без предварительного согласия антимонопольного органа, без проведения торгов является нарушением порядка предоставления муниципальной помощи, предусмотренного Законом о защите конкуренции, и позволило МП "РУС" получить необоснованные преимущества.

Принятие постановления от 16.04.2008 N 590 могло привести к ограничению конкуренции, поскольку иные участники рынка не имели равной возможности реализовать право на получение в аренду муниципального имущества, а порядок предоставления муниципальной помощи был заявителем нарушен.

Таким образом, антимонопольным органом представлены надлежащие и достаточные доказательства, подтверждающие, что рассматриваемые действия Администрации по принятию постановления от 16.04.2008 N 590 не основаны на законе и могут привести к ограничению конкуренции, что свидетельствует о нарушении заявителем части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При этом доводы апелляционной жалобы, что при принятии постановления Администрация руководствовалась положениями Закона N 131-ФЗ и Положения N 179, не свидетельствуют об отсутствии в действиях Администрации вменяемого нарушения антимонопольного запрета, поскольку порядок предоставления муниципальной помощи был нарушен.

Указание в апелляционной жалобе, что ответчиком не представлено доказательств нарушения прав третьих лиц в результате принятия постановления от 16.04.2008 N 590, доказательств обращения иных лиц с заявками на получение муниципального имущества, не может быть принято судом апелляционной инстанции в подтверждение отсутствия вменяемого нарушения.

Для квалификации актов, действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного статьей 15 Закона о защите конкуренции запрета достаточно угрозы наступления любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции.

В соответствии со статьей 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания, в том числе об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства.

Установив при рассмотрении дела N 04-11/930, что в результате принятия Администрацией постановления от 16.04.2008 N 590 с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции муниципальное имущество предоставлено МП "РУС" в аренду без согласия антимонопольного органа и без проведения торгов, договор аренды от 29.04.2008 заключен Комитетом по управлению городскими землями и муниципальным имуществом администрации года Костромы на основании и во исполнение постановления от 16.04.2008 N 590, в целях устранения последствий нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган правомерно в рамках своей компетенции выдал Администрации (органу, издавшему постановление N 590) предписание от 23.03.2011 о совершении действий, направленных на возврат имущества.

Довод Администрации, что она не является стороной по договору, не влияет на возможность исполнения заявителем требований оспариваемого предписания с учетом его содержания. На Администрацию, не являющуюся стороной договора аренды, не возлагается обязанность по его расторжению. Направление предложения о расторжении договора не возлагает на заявителя незаконные обязанности.

Доказательства, что выданное Администрации предписание, обязывающее ее направить в адрес МП "РУС" письменное предложение о расторжении договора аренды от 29.04.2008 N 247104, нарушает права заявителя, в материалах дела отсутствуют.

Более того, согласно пунктам 1.1, 1.3, 1.5, 1.7 Положения о Комитете по управлению городскими землями и муниципальным имуществом Администрации г. Костромы, утвержденного Постановлением Администрации города Костромы от 04.07.2002 N 2620, действовавшего на момент вынесения оспариваемого предписания, Комитет является отраслевым (функциональным) органом Администрации, обеспечивает реализацию Администрацией прав владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Костромы, имеет организационно-правовую форму муниципального учреждения, образуемого для осуществления управленческих функций, общее руководство деятельностью Комитета осуществляют Глава города Костромы, а также заместитель главы Администрации города Костромы. Администрация является лицом, обязанным соблюдать действующее законодательство Российской Федерации в сфере антимонопольного регулирования и обеспечивать его исполнение всеми своими структурными подразделениями.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку решение Управления Федеральной антимонопольной службы России по Костромской области от 23.03.2011 по делу N 04-11/930 и предписание от 23.03.2011 соответствуют законодательству Российской Федерации, не нарушают права и законные интересы Администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то оснований для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции не имелось.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают правильность выводов суда, изложенных в обжалуемом решении.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем, государственная пошлина с Администрации не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Костромской области от 20.07.2011 по делу N А31-3339/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации города Костромы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина Т.В. Лысова