Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 октября 2011 г. N 18АП-10423/11

г. Челябинск

27 октября 2011 г.

N 18АП-10423/2011 Дело N А76-3470/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 25 октября 2011 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 октября 2011 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ермолаевой Л.П.,

судей Пивоваровой Л.В., Баканова В.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Пертия Гонели Доментовича на решение Арбитражного суда Челябинской области от 22.08.2011 по делу N А76-3470/2011 (судья Гусев А.Г.).

Индивидуальный предприниматель Пертия Гонели Доментович (далее - ИП Пертия Г.Д., предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению по торговле и услугам Администрации г. Челябинска (далее - Управление, заинтересованное лицо) о признании незаконными действий начальника Управления по торговле и услугам администрации города Челябинска Березуева С.А. по выдаче предписания от 03.12.2010 N 024-5/1601, а также о признании недействительным поименованного предписания от 03.12.2010 N 024-5/1601.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям г. Челябинска (далее - КУИиЗО, комитет; т. 1, л.д. 64-66).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 22.08.2011 (резолютивная часть от 16.08.2011) требования предпринимателя удовлетворены частично, суд признал недействительным предписание Управления от 03.12.2010 N 024-5/1601. В удовлетворении остальной части требований отказано (т. 1, л.д. 84-95).

Заявитель с решением суда в части отказа в удовлетворении требования о признании незаконными действий начальника Управления по выдаче спорного предписания не согласился и обратился с апелляционной жалобой (т. 1, л.д. 100-102). Пертия Г.Д. просит апелляционный суд удовлетворить заявленные требования в полном объёме.

В обоснование доводов жалобы предприниматель ссылается на отсутствие у заинтересованного лица полномочий для выдачи спорного предписания. По мнению подателя жалобы, оспариваемое предписание, по сути, является истребованием земельного участка из его владения. Предприниматель отмечает, что Управление потребовало освободить земельный участок от торгово-остановочного комплекса, который на сегодня отсутствует. Заявитель приводит положения подп. 44 п. 24, подп. 13 п. 25, подп. 5 п. 26 Постановления Главы города Челябинска от 26.12.2005 N 1507-п "О внесении изменений и дополнений в Положение о Комитете по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска" (далее - Постановление от 26.12.2005 N 1507-п), ст. 72 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), ссылается на Положение об Управлении по торговле и услугам Администрации города Челябинска, утв. Решением Челябинской городской Думы от 26.05.2009 N 3/22 (далее - Положение об Управлении) и утверждает, что полномочиями по разрешению вопросов об истребовании земельных участков из незаконного владения от лица Администрации города Челябинска наделён КУИиЗО, а не Управление. Пертия Г.Д. обращает внимание апелляционного суда на то, что заинтересованное лицо не обладает сведениями о наличии у землепользователей правоустанавливающих документов.

Кроме того, податель жалобы полагает, что имеют место безусловные основания для отмены судебного акта, поименованные в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Так, предприниматель считает неправомерным рассмотрение судом настоящего спора без участия в деле в качестве самостоятельного лица начальника Управления по торговле и услугам Администрации города Челябинска Березуева С.А.

Управление с доводами предпринимателя не согласилось и представило письменный отзыв на апелляционную жалобу. Заинтересованное лицо обращает внимание суда на вынесение приказа от 21.04.2011 N 26, которым отменено оспариваемое предписание, а также полагает, что действия начальника Управления в данном случае являются не только правомерными, но и обязательными. В связи с этим, просит решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, явку своих представителей не обеспечили. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей ИП Пертия Г.Д., Управления и КУИиЗО.

В соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверяется арбитражным апелляционным судом в обжалуемой заявителем части.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов настоящего дела, 13.10.2010 ИП Пертия Г.Д. обратился в Администрацию города Челябинска с заявлением о предоставлении земельного участка для размещения действующего торгово-остановочного комплекса, расположенного на улице Степана Разина, остановка общественного транспорта около гостиницы "Челябинск" (т. 1, л.д. 9, 29).

Письмом от 21.10.2010 N 0245/1402 Управление (как уполномоченное подразделение администрации города) в ответ на обращение предпринимателя сообщило, что по причине вынесения Прокуратурой г. Челябинска в отношении Администрации г. Челябинска предостережения от 23.07.2010 N 19-2010 о недопустимости нарушения требований федерального законодательства РФ в части применения решения Челябинской городской Думы от 26.05.2009 N 3/10 "Об утверждении Порядка оформления документов для предоставления земельных участков для размещения (установки) и эксплуатации временных нестационарных объектов на территории г. Челябинска" (далее - Решение от 26.05.2009 N 3/10) дальнейшее оформление документов на предоставление в аренду земельных участков для размещения таких объектов было приостановлено (т. 1, л.д. 10, 30).

С целью проведения проверки исполнения индивидуальным предпринимателем Пертия Г.Д. требований муниципального нормативного правового акта - Решения от 26.05.2009 N 3/10 - 01.12.2010 Управлением вынесен приказ N 25-в о проведении внеплановой выездной проверки (т. 1, л.д. 51).

03 декабря 2010 года Управлением, в лице начальника Березуева С.А., в адрес ИП Пертия Г.Д. вынесено предписание N 024-5/1601, в котором заинтересованное лицо предложило предпринимателю в срок до 15.12.2010 освободить занимаемый участок (ул. Степана Разина около гостиницы "Челябинск") и восстановить нарушенное благоустройство территории (т. 1, л.д. 8, 28, 38).

Впоследствии сотрудником Управления (Сурских Т.Н.) и директором МАО "Привокзальная площадь" (Шумаков С.В.) составлен комиссионный "акт обследования объекта" от 15.12.2010 (т. 1, л.д. 48). Указанными лицами установлено, что на момент проверки торгово-остановочный комплекс, расположенный по ул. Степана Разина, около гостиницы "Челябинск", работает. Демонтаж объекта, размещенного и эксплуатируемого без оформления в установленном порядке разрешительных документов, на основании выданного предписания от 03.12.2010 N 024-5/1601 не произведен.

Управление по торговле и услугам Администрации города Челябинска 16.12.2010 обратилось в Прокуратуру Советского района города Челябинска с заявлением (исх. N 024-3/1692) о согласовании проведения внеплановой выездной проверки ИП Пертия Г.Д. (т. 1, л.д. 53).

Рассмотрев заявление Управления прокуратура Советского района города Челябинска вынесла решение от 17.12.2010 об отказе в согласовании проведения внеплановой выездной проверки ИП Пертия Г.Д. Основаниями отказа послужили следующие выводы прокураторы:

- подп. 2 п. 11 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" - отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки в соответствии с требованиями части 2 настоящей статьи;

- подп. 3 п. 11 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" - несоблюдение требований, установленных настоящим Федеральным законом, к оформлению решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки (т. 1, л.д. 52).

21 апреля 2011 года Управлением по торговле и услугам вынесен приказ N 26 об отмене ранее выданных в отношении ИП Пертия Г.Д. предписаний от 03.12.2010 NN 024-5/1601, 024-5/1602, 024-5/1603, 024-5/1604, 024-5/1605, 024-5/1606, 024-5/1607 (т. 1, л.д. 39).

Полагая, что предписание от 03.12.2010 N 024-5/1601, а также действия начальника Управления Березуева С.А. по выдаче данного предписания, незаконны, нарушают его права и охраняемые законом интересы в сфере предпринимательской деятельности, ИП Пертия Г.Д. обратился в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Удовлетворяя требования предпринимателя в части оспаривания предписания, арбитражный суд первой инстанции руководствовался положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, установил наличие грубых нарушений требований к проведению внеплановой выездной проверки и пришёл к выводу о незаконности предписания N 024-5/1601.

Отказывая в удовлетворении требования о признании незаконными действий Березуева С.А., суд принял во внимание нормы подп. 7 п. 9 Положения об Управлении, п. 39, 59 Решения от 26.05.2009 N 3/10 и пришёл к выводу о том, что начальник Управления, осуществляя действия по выдаче предписания, действовал в рамках своей компетенции.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее также - АПК РФ), исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены (изменения) обжалуемого судебного акта в части отказа в удовлетворении требования о признании незаконными действий начальника Управления по торговле и услугам Администрации г. Челябинска Березуева С.А. по выдаче предписания от 03.12.2010 N 024-5/1601.

Право граждан, организаций и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если эти лица полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, закреплено в части 1 статьи 198 АПК РФ.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, в силу положений главы 24 АПК РФ, статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации основанием для удовлетворения требования ИП Пертия Г.Д. является наличие одновременно двух установленных в ходе судебного разбирательства и подтверждённых надлежащими доказательствами обстоятельств: несоответствие оспариваемого действия (бездействия) либо акта требованиям закона, а также нарушение указанным действием (бездействием) прав заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Соответственно, предприниматель имеет процессуальную обязанность представить доказательства наличия как факта нарушения его права оспариваемым действием (бездействием), так и факта нарушения Управлением требований закона.

Бремя доказывания факта нарушения прав и интересов заявителя следует также и из положений ст. 4 АПК РФ, согласно которым лицо, заинтересованное в защите своих прав, вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав. Заинтересованность как процессуальная категория предполагает собой нарушение охраняемых законом прав и (или) интересов заявителя. Если заявителем не будет доказан факт нарушения его прав в результате издания ненормативного правового акта, решения, осуществления противоправных действий (бездействия), суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

При обращении в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу Пертия Г.Д. основывал свои требования на незаконности адресованного ему Управлением по торговле и услугам предложения освободить земельный участок, на котором расположен торговый павильон предпринимателя.

Факт незаконности предписания заявитель связывал как с отсутствие спорного торгово-остановочного комплекса, отсутствием ссылки в предписании на нормы нарушенного предпринимателем права, так и иными обстоятельствами (т. 1, л.д. 4-5).

Между тем, как отмечено выше, оспариваемое заявителем предписание отменено приказом Управления от 21.04.2011 N 26 (т. 1, л.д. 39).

Несмотря на это, при рассмотрении настоящего спора суд первой инстанции, руководствуясь статьями 198-201 АПК РФ, с целью восстановления нарушенного права частично удовлетворил требования Пертия Г.Д. и признал предписание от 03.12.2010 N 024-5/1601 недействительным.

По смыслу пункта 1 статьи 2, части 1 статьи 4, пункта 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основной задачей арбитражного судопроизводства является защита нарушенного права, которая, в первую очередь, осуществляется путём восстановления этого права.

Оценив собранные по делу доказательства в соответствии со статьями 64, 65, 66, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд приходит к выводу о том, что нарушенное субъективное право предпринимателя Пертия Г.Д. требовать проведения уполномоченным органом мероприятий муниципального контроля за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации и при соблюдении автономии и независимости субъекта хозяйственной деятельности было надлежащим образом восстановлено судом первой инстанции при принятии решения от 22.08.2011.

Требование о признании незаконными действий начальника Управления Березуева С.А. по выдаче предписания от 03.12.2010 в рассматриваемой ситуации само по себе не направлено на защиту и восстановление каких-либо субъективных прав заявителя.

Доказательств нарушения его прав и охраняемых законом интересов оспариваемым действием начальника Управления предприниматель арбитражным судам не представил. В связи с чем, заявитель несёт риск наступления последствий не совершения процессуальных действий (ч. 2 ст. 9 АПК РФ).

Более того, согласно подп. 10 п. 10 Положения об Управлении на данный орган возложены функции по организации работы по оформлению документов на размещение временных нестационарных объектов мелкорозничной торговой сети и услуг населению (лотки, автомагазины, автоцистерны, тележки, палатки, торговые автоматы, трейлеры и иные подобные объекты), заключении соответствующих договоров в соответствии с Порядком размещения нестационарных передвижных объектов, утвержденным муниципальным нормативным правовым актом.

В том числе для целей выполнения такого рода функций Управлению предоставлены следующие права (п. 11 Положения об Управлении):

- получать от всех организаций, входящих в сферу торговли, общественного питания и услуг, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности материалы и информацию по вопросам, связанным с деятельностью Управления (подп. 8);

- издавать приказы, инструкции, иные правовые акты в пределах компетенции, установленной настоящим Положением (подп. 18);

- осуществлять подготовку оформления документов по размещению временных нестационарных объектов в соответствии с отдельным муниципальным правовым актом (подп. 20).

Делегирование Администрацией города Челябинска такого рода полномочий своему структурному подразделению не может не сопровождаться предоставлением Управлению по торговле и услугам сведений относительно статуса территории муниципального образования для разрешения вопросов согласования документации по предоставлению земельных участков под временные нестационарные объекты мелкорозничной торговой сети.

Подпунктом 20 пункта 10 Положения об Управлении закреплено, что на данный орган в соответствии с Уставом города Челябинска от имени Администрации города также возложены функции органа муниципального контроля, уполномоченного на организацию и проведение на территории города Челябинска проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами в сфере торговли, общественного питания и оказания услуг.

Муниципальный контроль осуществляется в соответствии с действующим законодательством и в порядке, установленном административным регламентом, утвержденным правовым актом Администрации города Челябинска.

Следовательно, заинтересованное лицо обладает полномочиями на проведение проверок в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ, в соответствующей сфере деятельности в интересах администрации города.

Поскольку в оспариваемом предписании не содержится требование об освобождении земельного участка, основания полагать, что Управление по торговле и услугам Администрации города Челябинска превысило свои полномочия либо осуществило функции КУИиЗО города Челябинска, отсутствуют. Из указанного предписания также не следует, что заинтересованное лицо намерено изъять из владения предпринимателя Пертия Г.Д. какой-либо земельный участок.

Таким образом, поскольку требования ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 АПК РФ не выполнены, факт нарушения права заявителем не доказан, решение суда первой инстанции в оспариваемой предпринимателем части следует признать по существу правильным.

В апелляционной жалобе также приведён довод о том, что в результате рассмотрения настоящего спора судом первой инстанции допущено процессуальное нарушение, поименованное в пункте 4 части 4 статьи 270 АПК РФ, а именно: принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле.

ИП Пертия Г.Д. полагает, что к участию в деле неправомерно не привлечён непосредственный начальник Управления по торговле и услугам Администрации города Челябинска Березуев С.А.

Оценив приведённый заявителем довод, апелляционный суд находит его необоснованным и подлежащим отклонению в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 53 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо (которым в силу п. 4 Положения является Управление) приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами.

Из представленного в материалы настоящего дела распоряжения (копии) Главы города Челябинска от 19.06.2009 N 2235 следует, что Березуев С.А. назначен на должность начальника Управления по торговле и услугам Администрации города Челябинска (т. 1, л.д. 60).

При вынесении оспариваемого предписания от 03.12.2010 N 024-5/1601 Березуев С.А. действовал от лица возглавляемого им муниципального органа, что подтверждается, в том числе, регистрацией данного документа во внутреннем реестре, присвоении документу соответствующего порядкового номера.

Таким образом, заинтересованным лицом (ответчиком) в рамках настоящего спора правомерно избрано Управление по торговле и услугам Администрации города Челябинска.

Учитывая суть требований ИП Пертия Г.Д., а также положения параграфа 1 главы 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, состав участников в рамках настоящего спора определён судом первой инстанции верно.

Иных безусловных оснований для отмены судебного акта также не установлено (ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии со ст. 110 АПК РФ расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на предпринимателя.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 22.08.2011 по делу N А76-3470/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Пертия Гонели Доментовича - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Л.П. Ермолаева

Судьи

Л.В. Пивоварова В.В. Баканов