Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 26 октября 2011 г. N 01АП-5358/11

г. Владимир

26 октября 2011 г.

Дело N А11-4464/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 19.10.2011.

Постановление в полном объеме изготовлено 26.10.2011.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Кольчугино Владимирской области

на решение Арбитражного суда Владимирской области от 15.08.2011

по делу N А11-4464/2011,

принятое судьей Фиохиной Е.А.

по заявлению администрации города Кольчугино Владимирской области

о признании незаконным и отмене постановления Главного государственного инспектора Кольчугинского района по пожарному надзору Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области от 06.06.2011 N 113/9,

при участии:

от администрации города Кольчугино Владимирской области - Волкова А.П. по доверенности от 26.06.2009;

от Главного государственного инспектора Кольчугинского района по пожарному надзору Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области - Данилова И.И. по доверенности от 09.03.2011, Орлова Г.В. по доверенности от 06.04.2011,

и установил:

администрация города Кольчугино Владимирской области (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления главного государственного инспектора Кольчугинского района по пожарному надзору Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области (далее - государственный инспектор, административный орган) от 06.06.2011 N 113/9 о привлечении администрации к административной ответственности на основании части 2 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП).

Решением от 15.08.2011 Арбитражный суд Владимирской области отказал администрации в удовлетворении требования.

Администрация не согласилась с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе заявитель указал, что объект недвижимости, расположенный по адресу: г. Кольчугино, ул. Металлургов, д. 2, в отношении которого установлены нарушения требований пожарной безопасности, исключен из реестра объектов муниципальной собственности; администрацией проводится работа по разработке аукционной документации по продаже данного объекта, в связи с чем у администрации отсутствует обязанность по соблюдению правил пожарной безопасности в отношении данного объекта.

Кроме того, администрация указала, что работы по установке средств звуковой сигнализации для оповещения людей в случаях пожара завершены полностью, о чем свидетельствует акт о приемке выполненных работ от 07.07.2011, а работы по установке и оборудованию пирсов ведутся и будут закончены в срок до 01.10.2011. Указанные обстоятельства, как полагает заявитель, не учтены судом при определении вопроса о наличии состава административного правонарушения.

Как считает администрация, срок давности привлечения ее к административной ответственности, установленный статьей 4.5 КоАП, истек, поскольку протокол об административном правонарушении составлен 22.05.2010.

Представитель администрации в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представители административного органа в судебном заседании и в отзыве на апелляционную жалобу просили в ее удовлетворении отказать, решение суда - оставить без изменения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Владимирской области от 15.08.2011 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 20.05.2011 административным органом проведена проверка соблюдения администрацией обязательных требований пожарной безопасности на территории населенных пунктов муниципального образования, в ходе которой были выявлены следующие нарушения: в г. Кольчугино по ул. Металлургов, д. 2, складируется горючий мусор, в деревнях Абрамовка, Гольяж, Зайково, Марьино, Отяевка, Литвиново, пос. Литвиново, Литвиновских хуторах отсутствуют средства звуковой сигнализации для оповещения людей на случай пожара, на водоемах не устроены подъезды с площадкой (пирсом) с твердым покрытием для установки пожарных автомобилей и забора воды, отсутствуют указатели пожарных водоемов.

При этом административным органом установлено, что постановлением губернатора Владимирской области от 05.05.2011 N 412 на территории Владимирской области установлен особый противопожарный режим.

По факту выявленных нарушений уполномоченным должностным лицом административного органа в отношении администрации возбуждено дело об административном правонарушении по части 2 статьи 20.4 КоАП, о чем 22.05.2011 составлен протокол об административном правонарушении N 113.

По результатам рассмотрения материалов административного дела постановлением от 06.06.2011 N 113/9 администрация привлечена к административной ответственности на основании указанной нормы к административной ответственности в виде административного штрафа в размере 20 000 руб.

Нарушение требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима, установленных стандартами, нормами и правилами, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 КоАП, является основанием для привлечения юридического лица к административной ответственности по части 2 статьи 20.4 КоАП в виде предупреждения или наложения административного штрафа в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Административное правонарушение, предусмотренное статьей 20.4 КоАП, посягает на общественный порядок и общественную безопасность. Объектом правонарушения является пожарная безопасность - составная часть общественной безопасности, представляющая собой совокупность общественных отношений, охраняемых противопожарными правилами, нормами и стандартами и направленных на обеспечение государственных мер по борьбе с огнем.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного части 2 данной статьи, представляет собой противоправное действие либо бездействие, нарушающее требования по пожарной безопасности, установленные нормами, стандартами, правилами и так далее, совершенные в условиях особого противопожарного режима.

В силу статьи 2 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 21 данного Федерального закона меры пожарной безопасности разрабатываются в соответствии с законодательством Российской Федерации по пожарной безопасности, а также на основе опыта борьбы с пожарами, оценки пожарной опасности веществ, материалов, технологических процессов, изделий, конструкций, зданий и сооружений.

Меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий административных образований разрабатываются и реализуются соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления.

Требования к мерам пожарной безопасности изложены в Федеральном законе от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" и включают в себя в том числе осуществление мероприятий по планировке и застройке территорий поселений в соответствии с генеральными планами поселений, учитывающими требования пожарной безопасности, требования к подходам, проездам и подъездам к зданиям и сооружениям, к водоснабжению, к противопожарным расстояниям, требования к размещению и хранению опасных производственных объектов и т.п.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся: создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах; создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях; оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем; организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре; принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы; включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов; оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения; установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности (статья 19 Федерального закона N 69-ФЗ).

Статей 63 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" предусмотрено, что первичные меры пожарной безопасности включают в себя: реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно -правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования; разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности; разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности; разработку плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением; установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия; обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара; обеспечение связи и оповещения населения о пожаре; организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области

пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний; социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами.

Требования пожарной безопасности также установлены в Правилах пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных Приказом МЧС РФ от 18.06.2003 N 313.

Согласно пункту 21 ППБ 01-03 территории населенных пунктов и организаций, в пределах противопожарных расстояний между зданиями, сооружениями и открытыми складами, а также участки, прилегающие к жилым домам, дачным и иным постройкам, должны своевременно очищаться от горючих отходов, мусора, тары, опавших листьев, сухой травы и т.п.

В соответствии с пунктом 90 ППБ 01-03 у гидрантов и водоемов (водоисточников), а также по направлению движения к ним должны быть установлены соответствующие указатели (объемные со светильником или плоские, выполненные с использованием светоотражающих покрытий). На них должны быть четко нанесены цифры, указывающие расстояние до водоисточника.

В пункте 94 Правил пожарной безопасности предусмотрено, что при наличии на территории объекта или вблизи его (в радиусе 200 м) естественных или искусственных водоисточников (реки, озера, бассейны, градирни и т.п.) к ним должны быть устроены подъезды с площадками (пирсами) с твердым покрытием размерами не менее 12 х 12 м для установки пожарных автомобилей и забора воды в любое время года.

Поддержание в постоянной готовности искусственных водоемов, подъездов к водоисточникам и водозаборных устройств возлагается на соответствующие организации (в населенных пунктах - на органы местного самоуправления).

Пунктом 114 ППБ 01-03 предусмотрено, что на территории сельских населенных пунктов, блок-контейнерных зданий, дачных и садоводческих поселков должны устанавливаться средства звуковой сигнализации для оповещения людей на случай пожара и иметься запасы воды для целей пожаротушения, а также должен быть определен порядок вызова пожарной охраны.

Статьей 37 Федерального закона N 69-ФЗ установлена обязанность организаций соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом (статья 38 Федерального закона N 69-ФЗ).

В силу пункта 9 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" к вопросам местного значения поселения относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

Проанализировав указанные нормы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что организация обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования город Кольчугино (его населенных пунктах) является обязанностью администрации.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно признал администрацию субъектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 20.4 КоАП.

Факт нарушения администрацией требований Правил пожарной безопасности подтвержден материалами дела.

Однако суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о том, что в материалах дела отсутствуют доказательства совершения администрацией правонарушения, выразившегося в складировании горючего мусора по адресу: г. Кольчугино, ул. Металлургов, д. 2.

Поскольку на момент проверки и принятия оспариваемого постановления земельный участок не был отчужден другому собственнику, администрация обязана обеспечить на данном участке соблюдение требований пожарной безопасности. Факт исключения объекта из реестра муниципальной собственности сам по себе не свидетельствует об отсутствии такой обязанности у администрации.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

При рассмотрении административного дела административный орган установил, что у заявителя имелась возможность устранить данные нарушения, но им не были приняты все меры по соблюдению правил и норм пожарной безопасности.

Наличие обстоятельств, объективно препятствующих надлежащему выполнению требований указанных Правил пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима, заявителем не доказано.

Доводы администрации об утверждении постановлением администрации от 22.09.2010 N 334 ведомственной целевой программы "Развитие системы пожарной безопасности на территории муниципального образования "Город Кольчугино" на период 2011 года" и устранении нарушений во внимание не принимаются, поскольку данные обстоятельства не являются основанием для освобождения администрации от административной ответственности.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии в действиях администрации состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 20.4 КоАП.

Оценка действий правонарушителя с позиции положений статьи 2.9 КоАП является самостоятельным этапом судебного исследования по делу.

Согласно статье 2.9 КоАП при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 18 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

При этом согласно пункту 18.1 данного постановления Пленума квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния; применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не дает понятия малозначительности, отсутствуют четкие критерии, по которым административные правонарушения следует относить к малозначительным; оценка правонарушения производится судьей, должностным лицом, органом, рассматривающим дело, по своему внутреннему убеждению и усмотрению.

Оценив характер правонарушения и роль правонарушителя, суд апелляционной инстанции считает правомерным вывод суда о невозможности применения к совершенному администрацией правонарушению статьи 2.9 КоАП ввиду его малозначительности, поскольку оно содержит существенную угрозу охраняемым общественным отношениям в области соблюдения противопожарной безопасности.

Процессуальных нарушений со стороны административного органа при производстве по делу об административном правонарушении не установлено. Факт надлежащего соблюдения процедуры подтвержден и представителем администрации в судебном заседании.

Постановление от 06.06.2011 вынесено государственным инспектором в пределах срока давности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП.

Довод о нарушении этого срока применительно к моменту рассмотрения дела судами первой и апелляционной инстанций основан на ошибочном толковании указанной нормы.

Наказание назначено административным органом по правилам статей 4.1, 4.2 и 4.3 КоАП, с учетом характера правонарушения и обстоятельств его совершения, в пределах санкции, предусмотренной частью 2 статьи 20.4 КоАП.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал администрации в удовлетворении заявленных требований, в связи с чем его решение отмене не подлежит.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба администрации по приведенным в ней доводам, противоречащим фактическим обстоятельствам дела, удовлетворению не подлежит.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине между сторонами не рассматривался, поскольку законодательством не предусмотрена уплата государственной пошлины по данной категории дел.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 15.08.2011 по делу N А11-4464/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Кольчугино Владимирской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов