Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 октября 2011 г. N 13АП-15956/11

г. Санкт-Петербург

27 октября 2011 г.

Дело N А26-2089/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 24 октября 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 октября 2011 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Л.В.Зотеевой

судей И.Б.Лопато, А.Б.Семеновой

при ведении протокола судебного заседания: Ж.А.Алыбиной

при участии:

от истца (заявителя): предст. Канноев Д.Н. - доверенность N 14/15 от 11.01.2011

от ответчика (должника): предст. Безрукавникова И.Ю. - доверенность от 04.04.2011

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-15956/2011) Управления Федеральной миграционной службы по Республике Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 18.07.2011 по делу N А26-2089/2011 (судья Александрович Е.О.), принятое

по иску (заявлению) Управления Федеральной миграционной службы по Республике Карелия

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия

о признании незаконными действий и предписания N 04-30/6/28 от 24.12.2010

установил:

Управление Федеральной миграционной службы по Республике Карелия (ОГРН 1051000130389, место нахождения: 185005, Республика Карелия, г. Петрозаводск, пр. А.Невского, д. 17) (далее - заявитель, УФМС) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании незаконными действий Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия (ОГРН 1021000526326, место нахождения: 185028, Республика Карелия, г. Петрозаводск, наб. Варкауса, 1а) (далее - ответчик, УФАС) по проведению на основании приказа N 180 от 24.11.2010 плановой выездной проверки и признании незаконным предписания N 04-30/6/28 от 24.12.2010.

Решением от 18.07.2011 в удовлетворении заявленных требований УФМС отказано.

В апелляционной жалобе УФМС просит решение суда от 18.07.2011 отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права - пунктов 3.1, 5.9 и 5.10 Методических рекомендаций ФАС по проведению плановых и внеплановых проверок, пункта 4.5.3 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом ФАС России от 15.12.2006 N 324, части 10 статьи 17 Закона о размещении заказов.

В судебном заседании представитель УФМС поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе. Представитель УФАС доводы жалобы отклонил по основания, изложенным в письменном отзыве, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, а жалобу УФМС - без удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, приказом Карельского УФАС от 24.11.2010 N 180 "О проведении плановой проверки" (далее - Приказ N 180) назначено проведение плановой выездной проверки соблюдения Управлением Федеральной миграционной службы по Республике Карелия норм и требований Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) при размещении заказов для собственных нужд за период с 01.01.2010 по 24.11.2010. Для организации и осуществления проверки приказом от 24.11.2010 сформирована инспекция в составе Петрова М.С., Баринова А.Ю. и Лешко В.О. (том 1 лист 127).

По итогам проведения проверки инспекцией составлен акт от 24.12.2010 N 6 (том 1 листы 51-56), в котором зафиксированы нарушения УФМС Закона N 94-ФЗ, а именно: не представлены по письменному запросу УФАС копии извещений о проведении запросов котировок, копии котировочных заявок участников размещения заказа, копии протоколов рассмотрения и оценки котировочных заявок, статистическая форма N 1 - Торги "Сведения о проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - форма N 1 Торги) за 2009 год. Согласно представленным УФМС сведениям за период с 01.01.2010 по 24.11.2010 было проведено два открытых конкурса и шесть запросов котировок, однако на проверку были представлены только государственные контракты, заключенные по итогам проведения запросов котировок. Извещения о проведении запросов котировок, заявки участников размещения заказа, протоколы рассмотрения и оценки котировочных заявок не представлены, даны пояснения о том, что данные документы после заключения государственных контрактов уничтожаются в связи с отсутствием законодательно установленного времени их хранения. Документы, подтверждающие уничтожение (акты об уничтожении), в ходе проверки не представлены. Кроме того, УФАС выявило, что в нарушение части 4 статьи 25 Закона N 94-ФЗ при размещении заказа путём проведения открытого конкурса УФМС установлены требования о представлении в заявке на участие в конкурсе, в анкете участника и в предложении о ценовых и качественных характеристиках услуг сведений, не предусмотренных данным законом.

По результатам проверки Карельское УФАС выдало УФМС предписание от 24.12.2010 N 04-30/6/28, в котором государственному заказчику - УФМС, предписано в дальнейшем при размещении заказов не допускать нарушений Закона N 94-ФЗ, для этого необходимо:

1. В случае проведения в 2011 году размещения заказа в форме открытого конкурса представлять в УФАС надлежащим образом заверенные копии конкурсной документации, в течение трех рабочих дней с момента их утверждения заказчиком.

2. В целях контроля за исполнением заказчиком требований статьи 156 Закона N 94-ФЗ представить до 28.01.2011 в УФАС форму N 1 Торги "Сведения о проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" за период январь-декабрь 2010 года.

3. Заказчику до 31.12.2010 представить в УФАС в надлежаще заверенных копиях документы по размещению заказа в форме запроса котировок за 2010 год, а именно: извещение о проведении запроса котировок, котировочные заявки участников размещения заказа, протокол рассмотрения и оценки котировочных заявок.

Считая действия УФАС по проведению выездной проверки и вынесенное по результатам проверки предписание незаконными, УФМС обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Апелляционная коллегия, исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и выслушав доводы сторон, не находит оснований для удовлетворения жалобы УФМС в связи со следующим.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 17 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) контроль за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется путем плановых и внеплановых проверок, осуществляемых уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом местного самоуправления.

Карельское УФАС в силу закона является уполномоченным территориальным органом федерального органа исполнительной власти на осуществление контроля в сфере размещения заказов, соблюдения государственными заказчиками требований Закона N 94-ФЗ, следовательно, суд первой инстанции правомерно указал, что оспариваемые действия Управления по проведению плановой проверки осуществлены в рамках предоставленных данному органу полномочий.

Порядок проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов.

Письмом Федеральной антимонопольной службы России от 25.05.2007 N АЦ/8325 "О направлении методических рекомендаций" направлены Методические рекомендации по проведению плановых и внеплановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами (далее - Методические рекомендации), которыми установлен порядок подготовки и проведения Федеральной антимонопольной службой (далее - ФАС России) и ее территориальными органами проверок действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии (далее - Заказчик) при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ или оказание услуг для федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд (далее - проверка), осуществляемых в соответствии со статьей 17 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ (пункт 1.1 Методических рекомендаций).

Плановые проверки осуществляются на основании плана проверок, утверждаемого на полугодие. Плановая проверка осуществляется в форме выездной сплошной проверки (пункт 1.3.1).

Как правильно указал суд, в нарушение пункта 3.3 Методических рекомендаций в состав инспекции приказом Карельского УФАС N 180 включено менее пяти человек (три человека). Однако, данное обстоятельство не повлекло принятие УФАС незаконного акта и предписания по результатам контрольных мероприятий, а изданный приказ о проведении проверки не привел к нарушению прав и законных интересов заявителя.

Кроме того, суд апелляционной инстанции обращает внимание на то обстоятельство, что Методические рекомендации не обладают признаками нормативного правового акта (не зарегистрированы в Минюсте и не опубликованы в установленном законом порядке), а следовательно, несоблюдение предписанных ими правил не может являться безусловным основанием для признания незаконным проведения проверки и выдачи предписания уполномоченным на осуществление контрольных функций государственным органом.

Суд первой инстанции также обоснованно отклонил доводы УФМС о допущенных Карельским УФАС нарушениях положений пунктов 5.9 и 5.10 Методических рекомендаций при назначении и проведении плановой проверки.

Как указано в пункте 5.9 Методических рекомендаций, если в срок, установленный в ранее выданном предписании (предложении), проверяемая организация не информировала контрольный орган об исполнении предписания (предложения), то инспекция должна в рабочем порядке уточнить информацию о ходе исполнения предписания (предложения), а в случае отсутствия информации, подтверждающей принятие мер, направленных на исполнение предписания (предложения), инициировать проведение внеплановой проверки исполнения предписания (предложения). В случае, если в результате мер, принятых в соответствии с пунктом 5.9, подтверждается неисполнение предписания (предложения) либо его ненадлежащее исполнение, контрольный орган обязан обратиться в суд с иском о понуждении к исполнению предписания (предложения) (пункт 5.10 Методических рекомендаций).

Данные правила регламентируют порядок действий инспекции в случае отсутствия информации об исполнении проверяемой организацией (учреждением) ранее выданного предписания и не могут быть применены в рассматриваемой ситуации, так как УФАС проверяло государственного заказчика на предмет соблюдения Закона N 94-ФЗ, а не на предмет соблюдения ранее выданного предписания.

С учетом изложенного, вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые действия ответчика, выразившиеся в назначении и проведении проверки деятельности УФМС при размещении заказов, в целом соответствуют законодательству и не нарушают прав и законных интересов заявителя, является правильным.

В отношении оспариваемого УФМС предписания апелляционный суд также не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции, полагая, что выводы, сделанные судом, полностью соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении и толковании норм материального права.

Как правильно указал суд, в соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" и пунктом 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" (далее - Положение), Федеральная антимонопольная служба России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.

Согласно пункту 4 Положения Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

В силу пунктов 1 и 2 части 9 статьи 17 Закона N 94-ФЗ при выявлении в результате проведения плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или оператора электронной площадки либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии нарушений указанными в части 1 настоящей статьи лицами законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления вправе выдать этим лицам обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Оспариваемое УФМС предписание было выдано в связи с выявленными в ходе проведения проверки нарушениями, которые заявителем не оспариваются. Так, УФАС в ходе проверки установлено нарушение государственным заказчиком части 4 статьи 25 Закона N 94-ФЗ, выразившееся в установлении требования о представлении в заявке на участие в конкурсе, в анкете участника и предложении о ценовых и качественных характеристиках услуг сведений (подписи главного бухгалтера участника размещения заказа), не предусмотренных законом. Закон N94-ФЗ содержит исчерпывающий перечень сведений, которые должны содержаться в извещении о проведении открытого конкурса (часть 4 статьи 21), а также в заявке на участие в конкурсе (часть 3 статьи 25). Подпись главного бухгалтера на заявке, анкете участника размещения заказа, на форме приложения о ценовых и качественных характеристиках услуг не относится в силу Закона N 94-ФЗ к обязательным требованиям, несоблюдение которых влечет отказ в допуске к участию в конкурсе (аукционе). Заявитель не опроверг наличие в его действиях нарушений части 3 статьи 25 Закона N94-ФЗ.

Основанием к вынесению предписания послужило также невыполнение УФМС требования о представлении извещений о проведении запросов котировок, заявок участников размещения заказа, протоколов рассмотрения и оценки котировочных заявок. Были представлены только государственные контракты, заключенные по итогам проведения запросов котировок. Проверяющими также установлено, что протокол рассмотрения и оценки котировочных заявок от 02.12.2010 N 101119/004794/30/1 не содержит обоснования причин отклонения котировочной заявки ООО "Фирма Илвес", в которой содержится лучшее условие исполнения государственного контракта. Так как сами котировочные заявки участников размещения заказа не представлены, УФАС не смогло в ходе проверки оценить обоснованность отклонения Единой комиссией госзаказчика котировочной заявки ООО "Фирма "Илвес".

При проведении проверки представителями УФМС даны пояснения о том, что данные документы после заключения государственных контрактов уничтожаются в связи с отсутствием законодательно установленного порядка их хранения. Вместе с тем документы, подтверждающие уничтожение (акты об уничтожении), при проведении проверки УФМС представлены не было. Не были представлены также локальные акты УФМС, которыми регламентированы сроки хранения и порядок уничтожения документов по размещению заказа в форме запроса котировок. Пунктом 3 оспариваемого предписания Карельское УФАС обоснованно потребовало от заказчика представить в срок до 31.12.2010 надлежащим образом заверенные копии документов по размещению заказа в форме запроса котировок за 2010 год.

По мнению апелляционного суда, оспариваемое предписание соответствует положениям части 10 статьи 17 Закона N 94-ФЗ, содержит перечень конкретных действий, которые должен выполнить заказчик для недопущения нарушений в будущем, в связи с чем доводы апелляционной жалобы о невозможности исполнения предписания в связи с отсутствием в нем указаний на совершение конкретных действий необоснованны, опровергаются самими действиями УФМС по исполнению выданного ему предписания, в связи с чем отклоняются судом апелляционной инстанции.

Доводы УФМС о том, что соответствии с пунктом 4.5.3 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом ФАС России от 15.12.2006 N 324, территориальный орган ФАС выдает заказчику, являющемуся органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальному органу Федерального органа исполнительной власти, уполномоченному на осуществление функций по размещению заказов для государственных заказчиков, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов, предложения, а не предписания, отклоняются апелляционной коллегией, как основанные на ошибочном применении и толковании норм материального права. Право антимонопольного органа на выдачу именно предписаний при выявлении в результате проведения плановых и внеплановых проверок нарушений законодательства Российской Федерации о размещении заказов предусмотрено частью 9 статьи 17 Закона N 94-ФЗ, имеющего большую юридическую силу по отношению к приказу ФАС России от 15.12.2006 N 324.

Неразмещение предписания на официальном сайте в течение трех рабочих дней со дня его выдачи в нарушение части 11 статьи 17 Закона N 94-ФЗ не свидетельствует о незаконности выданного предписания и нарушении прав и законных интересов заявителя, а следовательно, не может являться безусловным основанием для признании его незаконным.

Суд первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования установил фактические обстоятельства дела, которые подтверждаются представленными в материалы дела доказательствами, и дал им надлежащую оценку, нормы материального и процессуального права не нарушены, оснований для отмены принятого по делу судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 18 июля 2011 года по делу N А26-2089/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной миграционной службы по Республике Карелия - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

И.Б. Лопато А.Б. Семенова