Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 8 ноября 2011 г. N 06АП-4579/11

г. Хабаровск

08 ноября 2011 г.

N 06АП-4579/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 02 ноября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 ноября 2011 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Песковой Т. Д.

судей Балинской И.И., Швец Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания

Кофтелевой В.А.

при участии в заседании:

от Администрации муниципального образования "Кульдурское городское поселение" Облученского муниципального района Еврейской автономной области: представитель не явился;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области: представитель не явился;

от третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Собрание депутатов муниципального образования "Кульдурское городское поселение" Облученского муниципального района Еврейской автономной области: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Кульдурское муниципальное поселение" Облученского муниципального района Еврейской автономной области

на решение от 15.08.2011

по делу N А16-565/2011

Арбитражного суда Еврейской автономной области

принятое судьей Осадчук О.Ю.

по заявлению администрации муниципального образования "Кульдурское городское поселение" Облученского муниципального района Еврейской автономной области

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области

о признании незаконным решения и предписания от 13.04.2011 по делу N 06/05

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора - Собрание депутатов муниципального образования "Кульдурское городское поселение" Облученского муниципального района Еврейской автономной области.

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования "Кульдурское городское поселение" Облученского муниципального района Еврейской автономной области (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Еврейской автономной области с заявлением о признании незаконными и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области (далее - УФАС по ЕАО, антимонопольный орган) и предписания от 13.04.2011 по делу N 06/05 о нарушении антимонопольного законодательства, выданных администрации и Собранию депутатов муниципального образования "Кульдурское городское поселение" Облученского муниципального района Еврейской автономной области (далее - Собрание депутатов).

Определением Арбитражного суда Еврейской автономной области от 27.06.2011 Собрание депутатов привлечено к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Определением Арбитражного суда Еврейской автономной области от 09.08.2011 требование администрации о признании незаконным решения УФАС по ЕАО по делу N 06/05 по признакам нарушения Собранием депутатов требований части 1 статьи 15, статей 16, 20 Федерального закона от 26.07.2006 N 135 -ФЗ "О защите конкуренции" и предписания от 13.04.2011, выданного Собранию депутатов, выделено в отдельное производство N А16 -746/2011.

Решением Арбитражного суда Еврейской автономной области от 15.08.2011 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, администрация обратилась в Шестой арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт.

УФАС по ЕАО, администрация, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, не принимали участия в заседании суда апелляционной инстанции, заявили ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие их представителей, которые судом апелляционной инстанции на основании статьи 159 АПК РФ удовлетворены.

Собрание депутатов в судебное заседание апелляционной инстанции явку своего представителя не обеспечило, каких- либо ходатайств не заявило. О времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом по правилам статьи 123 АПК РФ.

Изучив материалы дела, проверив доводы жалобы и отзыва на нее, Шестой арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Из материалов дела следует, что на основании извещения УФАС по ЕАО от 25.02.2010 о сроках направления сведений о предоставленных муниципальных преференциях, администрация 10.03.2010 в адрес антимонопольного органа направила информацию по предоставлению муниципальных преференций за 1 квартал 2010 года (далее - реестр).

Из реестра следует, что в названном периоде, на основании решений Собрания депутатов Кульдурского городского поседения от 12.02.2009 и 11.12.2009 N N 57, 121, администрацией предоставлены муниципальные преференции 5 индивидуальным предпринимателям и одному юридическому лицу в виде передачи недвижимого имущества в аренду.

По результатам проверки сведений, указанных в реестре, приказом от 01.02.2011 N 8 руководителем УФАС по ЕАО в отношении Собрания депутатов Кульдурского городского поселения возбуждено дело N 06/05 по признакам нарушения части 1 статьи 15, статей 16 и 20 Закона о защите конкуренции и создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением от 01.02.2011 дело N 06/05 назначено к рассмотрению на 07.04.2011, в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация Кульдурского городского поселения и предприниматель Парамонов С.А.

В ходе рассмотрения дела N 06/05 УФАС по ЕАО установлено, что Администрация Кульдурского городского поселения заключила 29.12.2009 с предпринимателем Парамоновым С.А. дополнительное соглашение к договору аренды нежилого помещения от 05.05.2006 N 36 без проведения торгов и без согласования с антимонопольным органом, в связи с этим определением от 01.04.2011 администрация была привлечена к участию в деле N 06/05 в качестве ответчика, а срок рассмотрения дела продлен до 13.04.2011.

Решением от 13.04.2011 по делу N 06/05 Администрация муниципального образования "Кульдурское городское поселение" Облученского муниципального района Еврейской автономной области признана нарушившей: статью 16 Закона и часть 1 статьи 17.1 N 135-ФЗ по причине заключения с предпринимателем Парамоновым С.А. 29.12.2009 дополнительного соглашения к договору аренды нежилого помещения о продлении срока договора аренды с 29.12.2009 по 25.12.2010 без проведения торгов, что повлекло за собой ограничение конкуренции; частей 1, 3 статьи 19, статьи 20 Закона N 135-ФЗ, что выразилось в предоставлении муниципальной преференции в виде передаче в аренду предпринимателю Парамонову С.А. недвижимого имущества без соблюдения соответствующего порядка, что повлекло за собой предоставление предпринимателю преимущества, и обеспечило ему более выгодные условия деятельности по сравнению с другими хозяйствующими субъектами.

На основании указанного решения антимонопольным органом вынесено предписание от 13.04.2011 об устранении нарушений антимонопольного законодательства, в котором администрации предписано устранить допущенные нарушения Закона N 135 - ФЗ и принять меры по возврату муниципального имущества.

Не согласившись с названными решением и предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение антимонопольного органа от 13.04.2011 по делу N 06/05 и выданное на его основе предписание соответствует действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы администрации.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона Российской Федерации от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган выполняет, в том числе следующие основные функции: обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Статьей 23 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган осуществляет полномочия, в том числе по возбуждению и рассмотрению дела о нарушениях антимонопольного законодательства, по выдаче федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания:

а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство;

в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции;

г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Порядок рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, предусмотрен вышеназванным федеральным законом, а также Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации (далее - Регламент), утвержденным Приказом ФАС России от 25.12.2007 N 447.

В соответствии с пунктами 3.44 Регламента по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание администрации по делу. Предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого ответчика. В предписании указываются: описание действий, определенных решением, которые ответчик должен осуществить; срок исполнения предписания; срок представления доказательств исполнения предписания.

Основанием для выдачи предписания является решение комиссии антимонопольного органа по делу. Предписание, по своей природе, является логическим продолжением решения, направлено на восстановление положения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодательства.

С учетом приведенных норм и имеющегося в материалах дела оспариваемого предписания, суд апелляционной инстанции находит обоснованным вывод суда первой инстанции, что оспариваемое предписание от 13.04.2011 по делу N 06/05 вынесено антимонопольным органом с соблюдением порядка рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства предусмотренного и в пределах предоставленной компетенции.

Судом первой инстанции установлено, что между муниципальным образованием "Облученский муниципальный район" Еврейской автономной области и индивидуальным предпринимателем Парамоновым С.А. 05.05.2006 заключен договор аренды нежилого помещения (далее - договор аренды), расположенного по адресу: ЕАО, пос. Кульдур Облученского района по ул. Раскопенского, 18.

Срок аренды установлен с 01.01.2006 по 28.12.2006.

После истечения срока аренды администрацией с предпринимателем заключено дополнительное соглашение к договору аренды нежилого помещения без проведения торгов и без согласования с антимонопольным органом, в котором указано на продление срока действия договора аренды с 28.12.2006 по 31.12.2008.

Во исполнение Закона Еврейской автономной области от 06.11.2008 N 479-ОЗ "О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальным образованием "Облученский муниципальный район" Еврейской автономной области и городскими, сельскими поселениями, входящими в его состав" жилой дом пос. Кульдур Облученского района Еврейской автономной области по ул. Раскопенского, 18 передан в собственность муниципальному образованию "Кульдурское городское поселение" Облученского муниципального района Еврейской автономной области.

О передаче имущества составлен акт от 01.01.2009 N 296.

Согласно названному закону право собственности городских и сельских поселений на имущество, переданное в соответствии с настоящим законом, возникает у последних с 1 января 2009 года.

Полагая, что смена собственника имущества не повлекла прекращения договорных обязательств, администрация 01.01.2009 заключила с предпринимателем Парамоновым С.А. дополнительное соглашение к договору аренды, продлив его действие с 01.01.2009 по 28.12.2009. Дополнительным соглашением от 29.12.2009 срок действия договора аренды установлен с 29.12.2009 по 25.12.2010. В силу дополнительного соглашения от 26.12.2010 срок действия договора составил 26.12.2010-25.12.2011.

Таким образом, действия администрации по передаче предпринимателю Парамонову С.А. нежилого помещения расположенного по адресу ЕАО, Облученский район, пос. Кульдур, ул. Раскопенского 18 для использования под магазин общей площадью 45 кв.м. на основании договора аренды и дополнительного соглашения к договору аренды о продлении срока договора аренды с 29.12.2009 по 25.12.2010 расценены антимонопольным органом как предоставление муниципальной помощи (преференции).

Согласно части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции (в редакции ФЗ от 30.06.2008 N 108-ФЗ) заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество, в том числе на основании федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом.

В соответствии с части 4 статьи 53 Закона о защите конкуренции Федерального закона от 26.07.2006 до 1 июля 2015 года разрешается заключение на новый срок без проведения конкурсов или аукционов договоров аренды, указанных в частях 1 и 3 статьи 17.1 настоящего Федерального закона и заключенных до 1 июля 2008 года с субъектами малого или среднего предпринимательства, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, указанных в части 3 статьи 14 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", и субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих добычу и переработку полезных ископаемых (кроме общераспространенных полезных ископаемых), при условии отсутствия на момент заключения такого договора аренды на новый срок оснований для его досрочного расторжения, предусмотренных гражданским законодательством. При этом заключение предусмотренных настоящей частью договоров аренды возможно на срок не более чем до 1 июля 2015 года.

В силу подпункта 20 части 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции государственные или муниципальные преференции - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.

Согласно части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции, в соответствии с полномочиями органов государственной власти или органов местного самоуправления государственная или муниципальная помощь может предоставляться в целях:

1) обеспечения жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

2) развития образования и науки;

3) проведения научных исследований;

4) защиты окружающей среды;

5) сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

6) развития культуры, искусства и сохранения культурных ценностей;

7) развития физической культуры и спорта;

8) обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства;

9) производства сельскохозяйственной продукции;

10) социальной защиты населения;

11) охраны труда;

12) охраны здоровья граждан;

13) поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства;

13.1) поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях";

14) определяемых другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации целях.

В соответствии с частью 2 статьи 19 Закона о защите конкуренции запрещается использование государственной или муниципальной преференции в целях, не соответствующих указанным в заявлении о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции целям.

Из смысла вышеназванных норм следует, что оказание хозяйствующему субъекту государственной или муниципальной помощи предоставляет ему определенные преимущества по сравнению с другими участниками рынка, в том числе и потенциальными, в связи с чем при предоставлении такой помощи подлежит соблюдению установленный антимонопольным законодательством порядок.

При этом государственная или муниципальная преференция предоставляется с предварительного письменного согласия антимонопольного органа.

Порядок предоставления государственной или муниципальной преференции установлен статьей 20 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 20 Закона о защите конкуренции федеральный орган исполнительной власти, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, имеющие намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, подают в антимонопольный орган заявление о даче согласия на предоставление такой преференции по форме, определенной федеральным антимонопольным органом.

К заявлению о даче согласия на предоставление преференции прилагаются документы и сведения, перечень которых определен Законом о защите конкуренции.

В соответствии со статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Как следует из материалов дела, полномочия собственника в отношении арендуемого предпринимателем муниципального имущества осуществляет администрация муниципального образования "Кульдурское городское поселение" Облученского муниципального района Еврейской автономной области.

Согласно пункту 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Статьей 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, а также решают иные вопросы местного значения.

Правовой статус и полномочия органов местного самоуправления определены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Из содержания терминов и понятий, приведенных в статье 2 указанного Закона, следует, что к вопросам местного значения относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно пункту 2 статьи 51 названного Закона органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Таким образом, органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в Российской Федерации. Следовательно, требование о получении предварительного согласия антимонопольного органа при предоставлении муниципальной помощи (преференции), установленное Законом о защите конкуренции, в полной мере распространяется и на органы местного самоуправления, участвующие в охраняемых данным Законом правоотношениях, в том числе, при решении вопросов местного значения.

При этом, указанное требование не ограничивает права собственника арендуемого нежилого помещения администрации муниципального образования "Кульдурское городское поселение" Облученского муниципального района Еврейской автономной области, не нарушает положений статей 130 и 132 Конституции Российской Федерации, поскольку установлено законодателем в целях осуществления государственного контроля по соблюдению антимонопольного законодательства. Законом, определяющим порядок реализации полномочия собственника по распоряжению муниципальным имуществом, является Закон о защите конкуренции.

Системный анализ вышеприведенных норм права в совокупности со статьей 447 Гражданского кодекса Российской Федерации свидетельствует об установленном законодательством о конкуренции запрете органам местного самоуправления передавать муниципальное имущество отдельным хозяйствующим субъектам без осуществления публичных процедур, при соблюдении которых иные потенциальные участники рынка имеют равную возможность реализовать право на получение такого имущества. Несоблюдение такого запрета, а равно несоблюдение целей и порядка предоставления муниципальной помощи приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, при этом установление факта нарушения (ограничения) конкуренции действиями органа местного самоуправления, исходя из содержания части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, не требуется.

Для квалификации действий администрации по статье 15 Закона о защите конкуренции необходимо установить следующие обстоятельства:

- наличие у организации, принявшей муниципальное имущество, статуса хозяйствующего субъекта;

- факт передачи имущества по иным основаниям, чем перечислены в статье 19 Закона о защите конкуренции ;

- передачу имущества без согласия антимонопольного органа,

- отсутствие оснований для применения положений статьи 17.1 и части 4 статьи 53 Закона о защите конкуренции.

Указанные обстоятельства установлены антимонопольным органом, подтверждаются материалами дела.

Так, администрацией с предпринимателем Парамоновым С.А. 29.12.2009 было заключено дополнительное соглашение к договору аренды нежилого помещения о продлении срока договора аренды с 29.12.2009 по 25.12.2010 без проведения торгов и без согласия антимонопольного органа.

Указанное дополнительное соглашение от 29.12.2009 заключено в период действия положения статей 17.1, 19, 20 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Учитывая отсутствие в рассматриваемом случае оснований для применения положений статьи 17.1 и части 4 статьи 53 Закона о защите конкуренции, дающих исключительную возможность заключения на новый срок договоров аренды без проведения конкурсов и аукционов, суд первой инстанции правильно указал, что заключение указанного дополнительного соглашения к договору аренды должно было совершаться только по результатам проведения конкурса или аукциона и при условии согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции.

Поскольку при заключении дополнительного соглашения к договору аренды торги не проводились, доказательств соблюдения установленного порядка предоставления преференций заявителем жалобы в антимонопольный орган и арбитражный суд не представлено, администрация обоснованно признана нарушившей статью 16, часть 1 статьи 17.1, части 1, 3 статьи 19, части 1 статьи 30 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с пунктом 2 статьи 651 Гражданского кодекса Российской Федерации договор аренды недвижимого имущества, заключенный на срок не менее года, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации.

Судом первой инстанции установлено, что дополнительное соглашение от 28.12.2006 к договору аренды от 05.05.2006 N 36, определяющее срок его действия на период с 28.12.2006 по 31.12.2008 государственную регистрацию не прошло, в связи с чем, является незаключенным.

Следовательно, суд сделал обоснованный вывод о том, что договор аренды прекратил свое действие 29.12.2006 (в связи с окончанием срока), в связи с чем, заключенные в последующем дополнительные соглашения к договору аренды от 05.05.2006 N 36 юридической силы не имеют.

При изложенных обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований о признании незаконными решения антимонопольного органа от 13.04.2011 по делу N 06/05 и выданного на его основе предписания.

Следовательно, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, и удовлетворения апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Еврейской автономной области от 15.08.2011 по делу N А16-565/2011 оставить без изменении, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в установленном законом порядке.

Председательствующий

Т.Д. Пескова

Судьи

И.И. Балинская Е.А. Швец