Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 ноября 2011 г. N 19АП-5295/11

город Воронеж

11 ноября 2011 г.

Дело N А08-4304/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 28 октября 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 ноября 2011 года

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Протасова А.И.,

судей Миронцевой Н.Д.,

Сергуткиной В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Князевой Г.В.,

при участии:

от Белгородской местной общественной организации водителей по перевозке пассажиров "РАФ": представитель не явился, извещена надлежащим образом;

от Административной комиссии при администрации г. Белгорода: Зуева Ю.А., члена административной комиссии при администрации г.Белгорода по доверенности N 30 от 10.03.2011,

от Коростель С.А.: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Административной комиссии при администрации г. Белгорода на решение Арбитражного суда Белгородской области от 31.08.2011 по делу N А08-4304/2011 (судья Назина Ю.И.) по заявлению Белгородской местной общественной организации водителей по перевозке пассажиров "РАФ" к Административной комиссии при администрации г. Белгорода об отмене Постановления административной комиссии N 532 от 23.03.2011, с участием третьего лица - Коростель С.А.,

УСТАНОВИЛ:

Белгородская местная общественная организация водителей по перевозке пассажиров "РАФ" обратилось в Арбитражный суд Белгородской области к Административной комиссии при администрации г. Белгорода с заявлением о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N 532 от 23.03.2011.

Дело рассматривалось с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - Коростель С.А.

Решением суда от 31.08.2011 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным решением, Административная комиссия при администрации г. Белгорода обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, несоответствие выводов, изложенных в решении обстоятельствам дела, нарушение норм материального права.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель указывает на то что, судом первой инстанции сделан ошибочный вывод о том, что срок на обжалование постановления не пропущен, поскольку Белгородская местная общественная организация водителей по перевозке пассажиров "РАФ" в Октябрьский районный суд города Белгорода не обращалась, а было подано заявление гражданкой Ковтун А.А. Кроме того, суд первой инстанции не учел, что должностные лица органов местного самоуправления имеют право составлять протоколы об административном правонарушении в соответствии с подпунктом 2 п. 1 Постановления администрации г. Белгорода от 07.03.2008 N 41. Маршрут 22 является регулярным маршрутом, организованным по инициативе органа местного самоуправления. Заявитель был надлежащим образом извещен о составлении протокола об административном правонарушении, что подтверждают копии письма о необходимости прибытия для составления протокола, квитанция о его направлении от 28.01.2011 и официальные данные сайта Почта России.

В судебное заседание Белгородская местная общественная организация водителей по перевозке пассажиров "РАФ" и Коростель С.А. не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

Дело рассматривалось в отсутствие указанных лиц в порядке ст.ст.156, 266 АПК РФ.

В судебном заседании 21 октября 2011 года объявился перерыв до 28 октября 2011 года (22.10.2011 и 23.10.2011 - выходные дни).

При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции в удовлетворении ходатайства Белгородской местной общественной организации водителей по перевозке пассажиров "РАФ" об отложении судебного разбирательства было отказано на том основании, что апеллянтом не представлено суду обоснования невозможности участия в судебном заседании непосредственно представителя апеллянта по уважительным и объективным причинам.

В отзыве на апелляционную жалобу Белгородская местная общественная организация водителей по перевозке пассажиров "РАФ" указывает, что она не выполняет пассажирские перевозки, не осуществляет перевозки по муниципальному заказу, не состоит в договорных отношениях с Администрацией г. Белгорода, не участвовала никогда в конкурсе, в связи с чем не может являться субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 4.5 Закона Белгородской области "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области". Кроме того, Общество не было извещено надлежащем образом о времени месте составления протокола об административном правонарушении. Кроме того, в оспариваемом постановлении изменен статус организации - исключено слово "общественная".

Как видно из материалов дела, 28.01.2011 по результатам проведения проверки в отношении ИП Коростель С.А. составлен акт проверки N 004, согласно которого ИП Коростель С.А. осуществлял пассажирские перевозки на автотранспортном средстве ГАЗ-322132 по регулярному муниципальному маршруту N 22 без свидетельства на право перевозки пассажиров и багажа и договора на осуществление регулярных маршрутных перевозок с администрацией г. Белгорода.

31.01.2011 административным органом составлен протокол об административном правонарушении N 001 в отношении Белгородской местной общественной организации водителей по перевозке пассажиров "РАФ" по ч.1 ст. 4.5 Закона Белгородской области от 04.07.2002 N 35 "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области".

Согласно протоколу заявитель осуществляет маршрутные автобусные перевозки по маршруту N 22, организованному по инициативе органов местного самоуправления г. Белгорода, без заключения договора на транспортное обслуживание пассажиров по регулярным муниципальным маршрутам городского и пригородного сообщения.

Постановлением по делу об административном правонарушении N 532 от 23.03.2011 Организация привлечена к административной ответственности по ч.1 ст. 4.5 Закона Белгородской области от 04.07.2002 N 35 "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области".

Считая вынесенное постановление незаконным, Белгородская местная общественная организация водителей по перевозке пассажиров "РАФ" обратилась в Арбитражный суд Белгородской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, нельзя считать надлежаще извещенным о времени и месте составления протокола об административном правонарушении N 001 от 31.01.2011, в связи с чем, обжалуемое постановление является незаконным.

Апелляционная коллегия соглашается с указанными выводами суда, считает их правомерными, обоснованными и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 4.5 Закона Белгородской области от 04.07.2002 N 35 "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области" осуществление регулярных маршрутных автобусных перевозок по маршрутам, организованным по инициативе органов государственного управления или местного самоуправления, без заключения договора на осуществление маршрутных пассажирских перевозок или с нарушением его условий влечет наложение административного штрафа на граждан в размере двух тысяч рублей; на должностных лиц - пяти тысяч рублей; на юридических лиц - ста тысяч рублей.

Статьей 1.1 КоАП РФ определено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КОАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с частью 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ, к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов РФ об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ; определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, в соответствии с часть 2 статьи 22.1 КоАП РФ; создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ; определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ; регулирование законами субъектов РФ иных вопросов в соответствии с КоАП РФ.

Согласно пункту 4 части 2 статьи 22.1 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законными субъектов РФ.

По смыслу пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, относится создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссии, а также создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ (подпункт 24.1); установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (подпункт 39).

На основании пункта 6 этой же статьи, законами субъекта РФ в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов, указанных в пункте 2 указанной статьи (за исключением подпунктов 1,2,4,6,13,22,23,32-36,38-40,42,43,48,52,58 и пункта 64 (кроме полномочий, передаваемых органам местного самоуправления муниципальных районов по сбору информации от поселений, входящих в муниципальный район, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов) пункта 2 поименованной статьи), с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

Таким образом, с момента внесения Федеральным законом от 25.12.2008 N 281-ФЗ изменений в подпункт 24.1 пункта 2 статьи 26.3 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" законодателем были разделены полномочия органов государственной власти субъектов РФ на полномочия по установлению административной ответственности (подпункт 39) и полномочия по созданию административных комиссий (подпункт 24.1).

В соответствии с п.п. 5 статьи 8.1 Закона Белгородской области от 04.07.2002 N 35, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим законом, вправе составлять должностные лица милиции общественной безопасности (местная милиция) - об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 4.5 настоящего закона.

В соответствии со статьей 8.5 Закона Белгородской области от 04.07.2002 N 35 административные комиссии рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 4.5 настоящего закона.

Таким образом, порядок наделения на административную комиссию полномочий по рассмотрении дел об административных правонарушениях не нарушает положения Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ".

Для привлечения к административной ответственности, предусмотренной ст. 4.5 Закона Белгородской области от 04.07.2002 N 35, необходимо установить факт осуществления перевозок пассажиров и багажа на маршрутах регулярного сообщения без заключения соответствующего договора.

В соответствии со статьей 4 Закона Белгородской области от 30.04.1999 N 63 "О маршрутных пассажирских перевозках в Белгородской области" под маршрутными пассажирскими перевозками по муниципальному заказу понимаются перевозки, обеспечивающие потребность населения в транспортном обслуживании на городских, пригородных, междугородных внутрирайонных автобусных маршрутах, утвержденных соответствующими органами местного самоуправления, которые компенсируют перевозчикам недостающие доходы, если перевозки нерентабельны из-за регулирования тарифов, небольшой интенсивности пассажиропотоков, предоставления отдельным категориям пассажиров права проезда по льготным тарифам или бесплатно.

Под пассажирскими перевозками по коммерческому заказу понимаются перевозки, осуществляемые перевозчиком в собственных коммерческих интересах.

Статья 18 Закона определяет, что конкурсы по размещению заказов на междугородные маршрутные перевозки проводит орган управления автомобильным транспортом администрации области, осуществляющий регулирование пассажирских перевозок в области. Конкурсы по размещению заказов на осуществление городских, пригородных и междугородных (внутрирайонных) маршрутных перевозок проводят органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 20 Закона Белгородской области от 30.04.1999 N 63 "О маршрутных пассажирских перевозках в Белгородской области" перевозчик, получивший заказ и заключивший договор, обязан составить и утвердить у заказчика паспорт на маршрут и согласовать с Государственной инспекцией по безопасности дорожного движения управления внутренних дел области схему маршрута с указанием опасных участков, разработать и утвердить у заказчика расписание (график) движения на маршруте.

После получения свидетельства на право осуществления маршрутных перевозок перевозчики приступают к их выполнению.

Выполнение перевозок осуществляется с соблюдением тех условий, которые были установлены на конкурсе.

Таким образом, глава 5 Закона от 30.04.1999 N 63 посвящена целям и порядку проведения конкурса на право выполнения маршрутных перевозок, осуществляемых по государственному и муниципальному заказу.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ определением от 25.08.2004 по делу N 57-Г-04-10 указала на то, что указанные нормы закона не предусматривают обязательного заключения договора на осуществление транспортного обслуживания всеми перевозчиками. Такой договор заключается только с победителями конкурса (ст.ст. 19.20 Закона), которым выдается свидетельство на право осуществления перевозок по маршруту, утвержденному органом местного самоуправления.

Закон не запрещает осуществлять транспортное обслуживание населения лицам, не участвовавшем в конкурсе и не заключившим договор на транспортное обслуживание и как следствие не имеющие вышеназванное свидетельство.

Таким образом, обязанность заключения договора на осуществление маршрутных пассажирских перевозок возложена на перевозчика, выигравшего конкурс и получившего заказ.

Как усматривается из материалов дела, ИП Коростель С.А. имеет лицензию серии N ААС-31-100165 от 03.06.2008 на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом по территории РФ, оборудованном для перевозки более 8 человек.

Между ИП Коростель С.А. и Заявителем заключено соглашение о совместной деятельности от 26.03.2010 об обслуживании маршрута N 22 "Гриневка- рынок "Салют" одним перевозчиком в лице ОО "РАФ".

Белгородская местная общественная организация водителей по перевозке пассажиров "РАФ" не состоит в договорных отношениях с Администрацией г. Белгорода, не выполняет муниципальный заказ.

В материалах дела не имеется доказательств того, что Белгородская местная общественная организация водителей по перевозке пассажиров "РАФ" получала муниципальный заказ на осуществление данной деятельности.

Согласно части 1 статьи 2.10 КоАП РФ юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II настоящего Кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с частями 1, 3 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что Белгородская местная общественная организация водителей по перевозке пассажиров "РАФ" не осуществляло перевозку по муниципальному заказу, в связи с чем, не является субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 4.5 Закона Белгородской области от 04.07.2002 N 35.

Пунктом 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ установлено, что основанием для отмены постановления по делу об административном правонарушении является существенное нарушение процессуальных требований, предусмотренных названным Кодексом, если это не позволило всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Пунктом 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 10 от 02.06.2004 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" установлено, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер правонарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

В соответствии с ч. 1 ст. 29.6 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения административным органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. В случае поступления ходатайства от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств срок рассмотрения дела может быть продлен, но не более чем на один месяц (часть 2 статьи 29.6 КоАП РФ).

Как следует из материалов дела, протокол об административном правонарушении поступил в административную комиссию 01.02.2011, дело фактически было рассмотрено 23.03.2011, через 50 дней в нарушение действующего законодательства.

Согласно ч. 2 ст. 29.11 Кодекса копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку физическому лицу, или законному представителю физического лица, или законному представителю юридического лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе либо высылается указанным лицам в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.

Из материалов дела усматривается, что оспариваемое постановление вынесено 23.03.2011. Копия постановления N 532 от 23.03.2011 была отправлена 15.04.2011 - через 25 дней, получена 18.04.2011 согласно отметки на почтовом конверте (т. 1 л.д. 16), что также свидетельствует о процессуальных нарушениях со стороны административного органа.

Статьей 25.1 КоАП РФ лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, предоставлено право знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с указанным Кодексом.

Согласно части 2 названной статьи, дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Пункт 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" предусматривает, что при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношение которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Пунктом 24 указанного Постановления арбитражным судам предписывается проверить при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Судом первой инстанции установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности не было надлежащим образом извещено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении N 001 от 31.01.2011.

Как подтверждается материалами дела, протокол N 1 от 31.01.2011 был составлен в отсутствие представителей Общества.

В материалах дела имеется копия телеграммы, направленная Ковтун А.А. по адресу - г. Белгород, ул. Мичурина 100 о составлении протокола по административному правонарушению.

Из распечатки "Отслеживание почтовых отправлений" с сайта Почта России следует, что письмо о времени составления протокола об административном правонарушении было направлено 28.01.2011.

При этом сведений о вручении адресату почтового отправления не имеется.

31.01.2011 была неудачная попытка вручения, 14.04.2011 - истек срок хранения.

Иных способов извещения и момента своевременного получения такого извещения в материалах дела не имеется, в суд апелляционной инстанции не представлено.

На основании вышеизложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что на момент составления протокола об административном правонарушении административный орган не располагал сведениями о надлежащем извещении лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола.

Доводы апелляционной жалобы фактически повторяют доводы, изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, и нашли свое отражение в судебном акте. Они были подробно исследованы и, по мнению суда апелляционной инстанции, им была дана правильная юридическая оценка. Оснований для их переоценки у апелляционного суда не имеется.

При таких обстоятельствах арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, оценив представленные доказательства, что нарушение процессуальных прав и гарантий Белгородской местной общественной организации водителей по перевозке пассажиров "РАФ" при производстве по делу об административном правонарушении носит существенный, неустранимый характер, в связи с чем, постановление по делу об административном правонарушении N 532 от 23.03.2011 является незаконным и подлежит отмене.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, Административной комиссии при администрации г. Белгорода на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Учитывая изложенное, и руководствуясь п.1 ст.269, ст.271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Белгородской области от 31.08.2011 по делу N А08-4304/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок, в порядке ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.И. Протасов

Судьи

В.А. Сергуткина Н.Д. Миронцева