Заключение на проект федерального закона N 438735-4 "О Российской корпорации нанотехнологий" (не действует)

Заключение Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму Государственной Думы Федерального Собрания РФ
от 8 июня 2007 г. N вн. 3.8-13/725
по проекту федерального закона N 438735-4 "О Российской корпорации нанотехнологий", внесенному депутатами Государственной Думы Ю.А. Барзыкиным, Н.И. Булаевым, А.А. Кокошиным, С.И. Колесниковым, А.Е. Лихачевым, Ю.Г. Медведевым, В.С. Опекуновым, Е.В. Паниной, Е.А. Федоровым

взамен ранее розданного

Проектом федерального закона N 438735-4 "О Российской корпорации нанотехнологий", внесенным депутатами Государственной Думы Ю.А. Барзыкиным, Н.И. Булаевым, А.А. Кокошиным, С.И. Колесниковым, А.Е. Лихачевым, Ю.Г. Медведевым, В.С. Опекуновым, Е.В. Паниной, Е.А. Федоровым, предусмотрено установление правового положения, принципов организации, целей создания и деятельности, порядка реорганизации и ликвидации Российской корпорации нанотехнологий (далее - Корпорация).

Согласно законопроекту Корпорация создается Российской Федерацией в форме государственной корпорации, основанной на принципах деятельности некоммерческих организаций с учетом особенностей, предусматриваемых законопроектом.

Создание Корпорации обуславливается целями реализации государственной политики в научно-технической и инновационной сфере, содействия перехода экономики Российской Федерации на инновационный путь развития, развития инновационной инфраструктуры, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической и иной предусматриваемой законопроектом деятельности по реализации проектов в России и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала.

Статья 3 законопроекта устанавливает функций Корпорации, по сути раскрывающие механизм достижения Корпорацией указанных целей. В частности, согласно законопроекту на Корпорацию возлагаются осуществление организационной и финансовой поддержки - инновационной деятельности в области нанотехнологий, координация и финансирование проектов в области нанотехнологий, в том числе по специальным поручениям Правительства Российской Федерации, проектов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области нанотехнологий. Выполнение Корпорацией указанных функций предусмотрено законопроектом за счет определяемого Правительством Российской Федерации имущественного взноса Российской Федерации, средств федерального бюджета, выделяемых в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, доходов, получаемых от деятельности Корпорации, добровольных имущественных взносов и пожертвований, а также за счет других законных поступлений.

Корпорации также надлежит выступать в установленных Правительством Российской Федерации случаях государственным заказчиком по реализации федеральных целевых программ и иных программ в области нанотехнологий, осуществлять в качестве специализированной организации функции по размещению государственных и муниципальных заказов для государственных и муниципальных нужд на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, реализацию проектов в области нанотехнологий и иных проектов, связанных с созданием новых научно-технических результатов, новой высокотехнологичной продукции и их внедрением в производство.

Законопроектом также предусмотрены отбор Корпорацией проектов в области нанотехнологий, участие Корпорации в разработке концепций и проектов нормативных правовых актов, направленных на стимулирование научно-технической и инновационной деятельности в области нанотехнологий в Российской Федерации, а также проведение Корпорацией вневедомственной экспертизы и согласования соответствующих документов. С целью осуществления отбора, проведения оценок и экспертизы проектов в области нанотехнологий законопроектом предусмотрено право Корпорации на формирование научно-технического совета из числа лиц, имеющих опыт и знания в сфере разработки и внедрения инноваций в области нанотехнологий.

Указанные аспекты предусматриваемой деятельности Корпорации, цели ее создания соответствуют требованиям Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 года и утвержденной Президентом Российской Федерации Стратегии развития наноиндустрии. В целом концепция законопроекта является весьма актуальной. Создание Российской корпорации нанотехнологий позволит обеспечить организационную и финансовую поддержку развития нанотехнологий, являющихся прорывным направлением в мировой экономике.

Поддерживая представленный законопроект, Комитет считает необходимым отметить ряд замечаний и предложений к законопроекту, положений законопроекта, нуждающихся в уточнении, дополнительном обсуждении и детализации, для их рассмотрения во втором чтении.

Эффективное функционирование государственной корпорации возможно только при четком определении ее целей, задач и функций, отраслей и секторов, получающих поддержку посредством соответствующей некоммерческой организации, а также механизмов осуществления финансовой поддержки. Цель деятельности Корпорации в законопроекте, по мнению Комитета, представлена не достаточно четко. В частности, не приводятся определения терминов "нанотехнологии", "инновационная сфера". В условиях неопределенности самого термина "нанотехнологии" представляется не достаточно обоснованным, например, определять направления расходования денежных средств Корпорации через этот термин (статья 19).

Законопроектом не предусмотрен предельный срок, в течение которого Правительство Российской Федерации принимает решение о создании Корпорации, назначает членов наблюдательного совета Корпорации, определяет состав имущества, являющегося имущественным взносом Российской Федерации, утверждает акт о передаче имущества в собственность Корпорации (передаточный акт), а также определяет лицо, уполномоченное от имени Российской Федерации подавать в регистрирующий орган заявление о государственной регистрации Корпорации. По мнению Комитета, целесообразно определить в законопроекте такой срок (либо сроки принятия указанных решений).

Требует дополнительного обсуждения предусмотренное законопроектом совмещение Корпорацией функций государственного органа (участие в выработке и содействие реализации государственной политики, разработка и согласование проектов нормативных правовых актов) и бизнес-структуры (финансирование проектов, осуществление предпринимательской деятельности). Совмещение этих функций будет являться источником постоянного конфликта интересов в деятельности Корпорации. Кроме того, положения законопроекта также противоречат концептуальным основам административной реформы, предусматривающим разделение функций органов государственной власти на регулирующие, контрольно-надзорные и оказание услуг.

В части 5 статьи 2 законопроекта предполагается возможность возложения на Российскую Федерацию ответственности по обязательствам Корпорации, а на Корпорацию - ответственности по обязательствам Российской Федерации, и такая возможность должна быть предусмотрена иными федеральными законами. Однако согласно абзацу 3 части 1 статьи 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" случаи, когда на Российскую Федерацию и государственную корпорацию возлагается ответственность по обязательствам друг друга, должны быть предусмотрены в самом законе о создании государственной корпорации. В связи с этим непосредственно в законопроекте необходимо конкретизировать случаи, предусматривающие ответственность Российской Федерации по обязательствам корпорации, а корпорации - по обязательствам Российской Федерации.

В то же время, возложение на Российскую Федерацию ответственности по обязательствам Корпорации, а на корпорацию - ответственности по обязательствам Российской Федерации требует дополнительного обоснования, так как Корпорация является самостоятельным юридическим лицом, имущество которого принадлежит ему на праве собственности, и взаимной ответственности Корпорации и Российской Федерации по обязательствам друг друга по общему правилу не предполагается. Российская корпорация нанотехнологий является юридическим лицом, создаваемым в организационно-правовой форме государственной корпорации, и установление даже в законе о государственной корпорации возможности субсидиарной ответственности государства по долгам корпорации требует дополнительного обоснования. Так, и в Федеральном законе от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О Банке развития", также создаваемом в форме государственной корпорации, в части 2 статьи 5 не предусмотрена возможность ответственности Банка развития и Российской Федерации по обязательствам друг друга.

Необходимо уточнить положение части 6 статьи 5 законопроекта, согласно которому на Корпорацию не распространяется закон о несостоятельности (банкротстве), с учетом того, что государственная корпорация является юридическим лицом, занимающимся, в том числе, предпринимательской деятельностью.

Не достаточно подробно, по мнению Комитета, в законопроекте регламентируются вопросы управления создаваемой Корпорации. В качестве общего замечания к системе управления Корпорацией необходимо отметить отсутствие норм о возможном конфликте интересов членов органов управления.

Законопроектом предусмотрено, что в состав наблюдательного совета Корпорации включаются 14 его членов и генеральный директор. При этом в части 2 статьи 10 упоминается председатель наблюдательного совета. Однако законопроект не уточняет - кто из членов наблюдательного совета является (может являться) его председателем. Также недостаточно четко регламентированы принципы формирования состава наблюдательного совета. Не достаточно четкими являются критерии определения "представителей науки, бизнеса".

К полномочиям наблюдательного совета законопроектом предлагается отнести утверждение "росписи доходов и расходов Корпорации". Однако термин "роспись" в действующем законодательстве используется только в целях бюджетного законодательства.

Законопроектом не регулируются принципы формирования научно-технического совета, обеспечивающие его компетентность. Представляется, что формулировка "формируется из числа лиц, имеющих опыт и знания в сфере разработки и внедрения инноваций в области нанотехнологий" не обеспечивает достаточного профессионализма при принятии решений. Целесообразно рассмотреть возможность установления непосредственно в законопроекте требований к членам научно-технического совета, включая, например, требования к образованию, стажу, опыту реализации проектов.

Предусмотрено, что председатель научно-технического совета Корпорации "избирается советом из числа его членов". При этом не указано, каким советом: наблюдательным или самим научно-техническим.

Учитывая, что к полномочиям научно-технического совета относится одобрение проектов, предлагаемых к финансированию за счет средств Корпорации, необходимо предусмотреть в проекте положения о порядке проведения заседаний данного совета и принятия решений в случае возникновения конфликта интересов. Также законопроектом не установлена ответственность его членов за даваемые рекомендации. Законопроект не предполагает установление каких-либо критериев для выбора финансируемых проектов.

Требует дополнительного обоснования положение законопроекта о дополнительном финансировании деятельности Корпорации за счет средств федерального бюджета, учитывая, что Корпорация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, ограничений на которую практически не устанавливается, а также положения о возможности инвестирования временно свободных денежных средств.

Также требует дополнительного уточнения и обоснования возможность использования на "административно-управленческие расходы" 10% сумм бюджетного финансирования.

В законопроекте практически не регламентируются вопросы контроля за деятельностью Корпорации, учитывая, что на нее предлагается возложить как функции по реализации государственной политики, так и предоставить право на осуществление предпринимательской деятельности (в том числе в целях реализации государственной политики). Законопроектом лишь предусматривается, что контроль осуществляется, в том числе, путем ежегодного предоставления отчетности, аудиторского заключения, а также заключения службы ревизионной комиссии по результатам проверки той же отчетности. При этом в законопроекте не указано кому представляется указанная отчетность.

В законопроекте не проработаны положения о возможности приобретения Корпорацией ценных бумаг и "доли участия хозяйственных обществ" за счет средств Корпорации (статья 20). В частности, не ясно какой "проект в области нанотехнологий" имеется в виду, что означает "окончание проекта". Обоснований необходимости продажи приобретенных ценных бумаг по истечении двух лет (не ясно с даты чего) также не представлено.

Необходимо также устранить ко второму чтению и юридико-технические недостатки, отмеченные Правовым управлением Аппарата Государственной Думы.

С учетом изложенного, Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 438735-4 "О Российской корпорации нанотехнологий", внесенный депутатами Государственной Думы Ю.А. Барзыкиным, Н.И. Булаевым, А.А. Кокошиным, С.И. Колесниковым, А.Е. Лихачевым, Ю.Г. Медведевым, Е.В. Паниной, Е.А. Федоровым, В.С. Опекуновым.

Председатель Комитета

Е.А. Федоров