Заключение на проект федерального закона N 414167-4 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части уточнения определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 мая 2007 г. N вн. 2.2-1/1815
по проекту федерального закона N 414167-4 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части усиления административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах и Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части уточнении определения и конкретизации признаков манипулирования ценами на рынке ценных бумаг" (об усилении административной ответственности участников финансового рынка за нарушение требований законодательства об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о рынке ценных бумаг и об инвестиционных фондах) (внесенному Правительством Российской Федерации)
(I чтение)

Досье на проект федерального закона

По данному проекту федерального закона сообщаем следующее.

1. Пунктом 1 статьи 1 проекта предлагается изложить в новой редакции второе предложение примечании к статье 2.4 Кодекса, в котором определяется круг лиц, к которым может быть применена административная ответственность как к должностным лицам. Полагаем, что предлагаемая проектом редакция нуждается в доработке и уточнении, поскольку некоторые из перечисленных лиц, например, члены коллегиального исполнительного органа, могут быть отнесены к работникам организации, выполняющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции (см. пункт 3 статьи 69 Федерального закона "Об акционерных обществах", статью 281 Трудового кодекса Российской Федерации), то есть уже охватываются понятием "должностные лица" в действующей редакции.

2. В отношении изменений в статью 3.5 Кодекса (пункт 3 статьи 1 проекта) следует иметь в виду, что проектом федерального закона N 346554-4 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части изменения способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение", принятым Государственной Думой во втором чтении 27 апреля 2007 года, статья 3.5 Кодекса излагается в новой редакции, не предусматривающей повышенные размеры штрафов.

Также проектом N 346554-4 изменяется способ выражения штрафа - согласно данному проекту суммы штрафа в Кодексе исчисляются в рублях.

3. Пунктом 5 статьи 1 проекта предлагается дополнить Кодекс новой статьей 13.25, устанавливающей ответственность за нарушение требований законодательства Российской Федерации о хранении документов.

Однако неясно, за что именно предполагается ввести административную ответственность в новой статье, поскольку предметом предлагаемых изменений в Кодекс является защита прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, в то время как в статье 13.25 содержатся составы правонарушений, связанных как с нарушением порядка хранения документов, связанных с деятельностью на рынке ценных бумаг, так и иных документов, возникающих в процессе деятельность# юридических лиц, перечисленных в диспозициях статьи 13.25.

При этом размер штрафов различен для акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью (см. части 1 и 2 статьи 13.25). Вместе с тем, как акционерные общества, так и общества с ограниченной ответственностью в силу положений действующего законодательства могут являться эмитентами ценных бумаг, например, облигаций. Несоблюдение названными хозяйственными обществами обязанности по хранению документов, связанных с эмиссией ценных бумаг, в равной степени может причинить вред владельцам этих ценных бумаг. В связи с изложенным полагаем, что в данном случае необоснованно устанавливать различный размер ответственности за одно и то же правонарушение в зависимости от того, юридическое лицо какой организационно-правовой формы его совершило.

Также следует иметь в виду, что в Кодексе содержится статья 13.20, предусматривающая ответственность за нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов. Полагаем, что часть правонарушений, предусмотренных статьей 13.25, охватывается составом статьи 13.20, что делает необходимым включить в нее соответствующую оговорку.

4. Полагаем, что в первом абзаце статьи 15.24 в новой редакции Кодекса (пункт 6 статьи 1 проекта) помимо статьи 15.17 следует упомянуть и статью 15.18, диспозиция которой также содержит элементы незаконного обращения ценных бумаг.

Кроме того, в статье 15.24 предлагается установить ответственность за незаконную выдачу и обращение документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства и не являющихся ценными бумагами в соответствии с законодательством Российской Федерации. В этой связи обращаем внимание, что согласно пункту 1 статьи 5 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" публичное размещение, реклама и предложение в любой иной форме неограниченному кругу лиц документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства, но при этом не являющихся ценными бумагами в соответствии с законодательством Российской Федерации, запрещено только на рынке ценных бумаг, что не препятствует иному обращению таких документов. Однако в последнем случае непонятно, кто будет определять незаконность выдачи и обращения названных документов, поскольку действующим законодательством данный вопрос не урегулирован. В связи с изложенным в этой части проект нуждается в доработке и уточнении.

5. В части 2 новой статьи 15.29 Кодекса (пункт 7 статьи 1 проекта) слова "совмещение профессиональной деятельности" следует заменить словами "совмещение профессиональных видов деятельности", что будет соответствовать статье 10 Федерального закона "О рынке ценных бумаг". Также при доработке части 2 статьи 15.29 следует иметь в виду, что согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона "Об инвестиционных фондах" акционерный инвестиционный фонд является коммерческой организацией со специальной правоспособностью. Исключительным предметом деятельности акционерного инвестиционного фонда является инвестирование имущества в ценные бумаги и иные объекты, предусмотренные названным Федеральным законом, в связи с чем фонд не вправе осуществлять иные виды предпринимательской деятельности. Таким образом, Федеральный закон, регулирующий правовой статус и деятельность акционерных инвестиционных фондов, не допускает возможности совмещения исключительной деятельности фондов с какой-либо еще деятельностью.

6. В ряде проектируемых изменений в Кодекс содержатся неясные формулировки (в частности, пункт 2 статьи 1, часть 2 новой редакции статьи 15.22 Кодекса (пункт 6 статьи 1 проекта), в связи с чем проект нуждается в тщательной редакционной и лингвостилистической доработке.

7. В статьях Особенной части Кодекса (новая статья 13.25, статья 15.21 в новой редакции (пункты 5, 6 статьи 1 проекта) указываются наименования конкретных федеральных законов, чего следует избегать с тем, чтобы при изменении этих наименований не пришлось вносить соответствующие изменения в статьи Кодекса.

Также, предлагаемую в проекте детализацию в диспозициях статей Кодекса "федеральный закон и принятые в соответствии с ним нормативными правовыми актами" - полагаем излишней, поскольку это уже указано в пункте 3 части 1 статьи 1.3 Кодекса.

8. Статьей 2 проекта предлагается внести изменения в статью 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг". Суть этих изменений сводится к определению действий, рассматриваемых как манипулирование ценами на рынке ценных бумаг. При этом при характеристике таких действий в проекте используются не несущие правовой нагрузки и являющиеся оценочными словосочетания (например, "незначительный промежуток времени", "очевидный экономический смысл", "очевидная законная цель"). Вместе с тем, реализация проектируемых положений может повлечь серьезные последствия для участников рынка ценных бумаг вплоть до приостановления и аннулирования выданных им лицензий и невозможности заниматься профессиональной деятельностью. В связи с изложенным полагаем, что положения, затрагивающие права участников рынка ценных бумаг, должны быть сформулированы в проекте более определенно, чтобы исключить возможность неоправданно широкого усмотрения регулирующего органа.

Также нуждаются в уточнении некоторые термины, вводимые в данный Федеральный закон статьей 2 проекта.

8.1. Например, для определения незначительности промежутка времени в подпункте 3 пункта 2 данной статьи возможно было бы установить критерии определения незначительности.

8.2. В подпункте 7 пункта 2 предусмотрено совершение сделки (сделок) с ценными бумагами, не соответствующей конъюнктуре рынка, однако не определен порядок (критерии) установления сделок, как не соответствующих конъюнктуре рынка.

При этом обращаем внимание, что термин "конъюнктура" в законодательстве не используется, в связи с чем полагаем, что в данном случае следует говорить об "экономической обстановке, сложившейся на рынке ценных бумаг". Аналогичные замечания относятся к подпункту 4 пункта 2.

8.3. В подпункте 9 речь идет о совершении участником торгов сделок или выставлении заявок, "которые оказывают существенное воздействие на цену открытия и цену закрытия по соответствующей ценной бумаге". Полагаем, что в данном случае следует определить место установления цены открытия и цены закрытия.

Кроме того, обращаем внимание, что в Федеральном законе "О рынке ценных бумаг" отсутствует термины "цена открытия", "цена закрытия" "индексы открытия и закрытия", а также отсутствует их законодательное определение. При этом данные термины и их определения содержатся в Положении о деятельности по организации торговли на рынке ценных бумаг, утвержденном Приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 22 июня 2006 года N 06-68/пз-н.

Таким образом, смысл и содержание термина, используемого в законе, ставится в зависимость от его определения, содержащегося в подзаконном акте, что не соответствует иерархии нормативно-правовых актов, при которой нормативно-правовые акты органов исполнительной власти должны соответствовать законам, а не наоборот.

В этой связи полагаем целесообразным привести определения указанных терминов в Федеральном законе "О рынке ценных бумаг", путем внесения соответствующих дополнений в статью 2 данного Федерального закона, в которой содержатся используемые в данном Федеральном законе основные термины и понятия.

9. Согласно пункту 2.1, которым предлагается дополнить статью 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" (пункт 2 статьи 2 проекта), "не являются манипулированием ценами на рынке ценных бумаг операции с ценными бумагами, определенные указанным пунктом, осуществляемые органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, уполномоченными лицами в рамках осуществления возложенных на них функций по реализации кредитно-денежной политики, а также в целях управления муниципальным долгом".

При этом в соответствии с положениями статьи 101 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в том числе в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ) органы государственной власти Российской Федерации (Правительство Российской Федерации либо уполномоченное им Министерство финансов Российской Федерации) осуществляют управление государственным долгом Российской Федерации, а органы государственной власти субъектов (высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовый орган субъекта Российской Федерации) осуществляют управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.

В этой связи, в новом пункте 2.1 статьи 51 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" следует говорить об операциях с ценными бумагами, осуществляемых, в том числе, в целях управления государственным долгом Российской Федерации и государственным долгом субъекта Российской Федерации.

10. Статьей 15.21 КоАП РФ предусмотрена ответственность за использование служебной информации на рынке ценных бумаг. Проектом (пункт 6 статьи 1) предлагается изменить редакцию указанной статьи, путем уточнения субъектов данного правонарушения (лиц, располагающими# такой информацией в соответствии с Федеральным законом "О рынке ценных бумаг"), а также усиления ответственности за его совершение.

В данном случае речь идет об использовании так называемой "инсайдерской информации". Определение данного понятия, а также круг лиц, располагающих инсайдерской информацией (инсайдеров) содержится только в статье 32 Модельного закона "О рынке ценных бумаг" (далее - Модельный закон), принятого Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 24 ноября 2001 года N 18-7.

В соответствии со статьей 32 Модельного закона под инсайдерской информацией понимается любая нераскрытая информация о ценных бумагах и операциях с ними, а также об эмитенте этих ценных бумаг и осуществляемой им деятельности, раскрытие которой может оказать существенное влияние на рыночную цену этих ценных бумаг, в том числе информация, которая подлежит раскрытию неопределенному кругу лиц, - до момента ее раскрытия в установленном законом порядке.

При этом проектом предлагается установить ответственность только за сам факт использования указанной информации, в то время как использование подобной информации может привести к неблагоприятным последствиям для других участников рынка ценных бумаг. По нашему мнению, оправданно установить более строгое наказание за использование служебной информации на рынке ценных бумаг в случае, если использование такой информации привело к неблагоприятным последствиям для других участников рынка ценных бумаг, в пределах административной или, возможно, уголовной ответственности,

11. Обращаем внимание, что в Государственную Думу внесен проект федерального закона N 417164-4, в котором содержатся изменения в КоАП РФ, предусматривающие, в том числе, ответственность за нарушение требований к обеспечению конфиденциальности информации держателями реестра и депозитариями, что в определенной степени соотносится со статьей 15.21 в новой редакции Кодекса (пункт 6 статьи 1 проекта). Полагаем, что в данной части оба проекта можно считать альтернативными.

12. Замечания юридико-технического характера переданы в рабочем порядке.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев