Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 ноября 2011 г. N 14АП-7103/11

г. Вологда

09 ноября 2011 г.

Дело N А44-5620/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 07 ноября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 ноября 2011 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Осокиной Н.Н. и Потеевой А.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Вальковой Н.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 02 сентября 2011 года по делу N А44-5620/2010 (судья Духнов В.П.),

установил

государственное учреждение "Демянская районная ветеринарная станция" (ОГРН 1035301922303; далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (далее - антимонопольный орган, управление) от 26.11.2010 N 24.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 02.09.2011 по делу N А44-5620/2010 заявленные требования удовлетворены.

Управление с судебным актом не согласилось и обратилось в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение норм материального права и несоответствие выводов, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам, просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. Полагает, что в связи с вступлением в законную силу постановления Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 N 1009 "О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля" (далее - Постановление N 1009) полномочия по проведению проверки деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хранение, перевозку и реализацию пищевых продуктов, осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор). По мнению управления, действия учреждения по выдаче на основании приказа Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 16.11.2006 N 422 "Об утверждении правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов" (далее - Правила N 422) ветеринарных сопроводительных документов на продукцию животного происхождения, подвергшуюся промышленной или тепловой обработке, создают необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством требований к товарам или к хозяйствующим субъектам на рынке реализации продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке, что может привести к ограничению конкуренции.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав письменные доказательства по делу, изучив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены.

Как следует из материалов дела, по результатам проведенной управлением проверки принято решение от 26.11.2010 по делу N 24 о нарушении учреждением требований пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

В ходе рассмотрения дела N 24 управление установило, что учреждение осуществляет государственный ветеринарный надзор в отношении продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке. В нарушение положений Постановления N 1009, в соответствии с которым продовольственное сырье животного происхождения, подвергшееся промышленной или тепловой обработке, не является объектом ветеринарного надзора, учреждение продолжало выдавать ветеринарные сопроводительные документы на указанную продукцию.

Данные действия квалифицированы управлением как необоснованное препятствие осуществлению деятельности хозяйственным субъектам на рынке реализации продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке.

Поскольку, по мнению антимонопольного органа, выявленные нарушения могут привести к ограничению конкуренции, решением от 26.11.2010 N 24 управление признало в действиях учреждения нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Во исполнение решения управлением выдано предписание от 26.11.2010 N 24, которым на учреждение возложена обязанность по прекращению нарушения названной статьи Закона N 135-ФЗ путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или хозяйствующему субъекту, а именно: прекращения осуществления государственного ветеринарного надзора в отношении продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке; выдаче ветеринарных сопроводительных документов на продукцию животного происхождения, подвергшуюся промышленной или тепловой обработке.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, учреждение обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, не усмотрев в действиях учреждения нарушений пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Апелляционная коллегия данный вывод суда считает правильным.

В силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ орган или лицо, которые приняли оспариваемые акт, решение или совершили действия (бездействие), обязаны доказать соответствие их закону, а лицо, обращающееся с требованием о признании недействительным ненормативного акта, действий (бездействия) незаконными, должно доказать наличие защищаемого права или интереса с использованием мер, предусмотренных законодательством.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2 части 1).

Из приведенной нормы следует, что любые действия (бездействие) перечисленных субъектов, результатом которых является или может являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции, если только необходимость совершения таких действий (бездействия) прямо не предусмотрена федеральными законами, являются недопустимыми.

В статье 3 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии) предусмотрены полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области ветеринарии. При этом к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относятся решение вопросов в области ветеринарии, как прямо поименованных в данной статье, так и иных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации. Вопросы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов на платной основе к исключительному ведению Российской Федерации не относятся.

Таким образом, поскольку статьей 3 Закона о ветеринарии не отнесены к исключительному ведению Российской Федерации в области ветеринарии вопросы выдачи ветеринарных сопроводительных документов на платной основе, данные вопросы могут быть урегулированы на уровне субъекта Российской Федерации, без нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В соответствии со статьей 1 Закона о ветеринарии одной из основных задач ветеринарии в Российской Федерации является осуществление государственного ветеринарного надзора.

В силу статьи 15 Закона о ветеринарии продукты животноводства по результатам ветеринарно-санитарной экспертизы должны соответствовать установленным требованиям безопасности для здоровья населения и происходить из благополучной по заразным болезням животных территории. Предприятия, учреждения, организации и граждане, осуществляющие заготовку, переработку, хранение, перевозку и реализацию продуктов животноводства, обязаны обеспечивать выполнение указанных требований.

Согласно пункту 1 статьи 20 Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" при реализации пищевых продуктов, материалов и изделий граждане (в том числе индивидуальные предприниматели) и юридические лица обязаны соблюдать требования нормативных документов.

Пунктом 1 Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 N 706 предусмотрено, что государственный ветеринарный надзор в Российской Федерации представляет собой систему контроля за соблюдением в том числе ветеринарных правил при производстве, переработке, хранении и реализации продуктов животноводства.

В силу пункта 2 названного Положения органами государственного ветеринарного надзора являются органы управления, учреждения и организации Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, в том числе станции по борьбе с болезнями животных, ветеринарные лаборатории субъектов Российской Федерации, районов и городов.

Государственное учреждение "Демянская районная ветеринарная станция" создано на основании распоряжения администрации Новгородской области от 26.11.2003 N 627-рг "О поручении управлению ветеринарии области", одной из уставных целей учреждения является обеспечение безопасности продуктов животноводства в ветеринарном отношении, охрана населения от болезней, общих для человека и животных (пункт 3.2 устава).

Согласно пункту 3.3 устава к видам деятельности учреждения отнесены в том числе выполнение ветеринарных мероприятий, способствующих охране животных от болезней, ликвидации болезней животных, выпуску безопасных в ветеринарно-санитарном отношении пищевых продуктов и продовольственного сырья животного происхождения; участие в разработке и реализации мероприятий по охране населения Демянского муниципального района от болезней, общих для человека и животных; организация и проведение ветеринарно-санитарной экспертизы и оценка продуктов животноводства и растениеводства; осуществление выдачи документов установленного образца.

Порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов установлен Правилами N 422.

Правила являются обязательными для исполнения должностными лицами, уполномоченными осуществлять оформление и выдачу ветеринарных сопроводительных документов, юридическими лицами любой организационно-правовой формы и гражданами, занятыми содержанием, ловлей, добычей животных (в том числе птиц, рыб (других гидробионтов), пчел), а также производством, заготовкой, переработкой, перевозкой, хранением и реализацией продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок (пункт 1.1 Правил).

В силу пункта 1.2 Правил ветеринарные сопроводительные документы выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок, подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации.

В соответствии с пунктом 1.3 Правил все грузы, перечисленные в приложении N 19 к настоящим Правилам, в том числе мясные продукты, мясо птицы и продукты их переработки (пункты 2.1, 2.4), должны сопровождаться ветеринарным свидетельством формы N 2 - в случаях перевозки грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации, либо ветеринарной справкой формы N 4 - в случаях перевозки грузов в пределах района (города).

На основании указанных положений апелляционный суд приходит к выводу о том, что в настоящее время существует нормативно определенный, обязательный для соблюдения порядок выдачи ветеринарных сопроводительных документов и их оформление не может препятствовать и ущемлять интересы хозяйствующих субъектов, занимающихся реализацией пищевых продуктов промышленного изготовления или прошедших тепловую обработку.

Согласно Перечню платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями и учреждениями Государственной ветеринарной службы Российской Федерации Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденному Министерством сельского хозяйства Российской Федерации 20.01.1992 N 2-27-145 и согласованному с Министерством экономики и финансов Российской Федерации 28.01.1992 N 5-ф, выдача ветеринарных сопроводительных документов (свидетельств, справок, паспортов и регистрационных удостоверений) отнесена к платным ветеринарным услугам.

Таким образом, оказание учреждением услуг по выдаче ветеринарных свидетельств не относится к мероприятиям государственного контроля (надзора).

Исходя из определения государственного ветеринарного надзора, содержащегося в Законе о ветеринарии и в Положении о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, контрольно-надзорными являются мероприятия по проверке правильности оформления ветеринарных сопроводительных документов. Оформление и выдача учреждением ветеринарных сопроводительных документов имеет целью подтвердить факт ветеринарного благополучия груза и территории его выхода, что связано с осуществлением уставной деятельности учреждения.

Сам по себе факт выдачи учреждением ветеринарных сопроводительных документов не влияет на конкуренцию на рынке производства, переработки, перевозки, хранения и реализации продукции животного происхождения и не является нарушением антимонопольного законодательства.

Довод антимонопольного органа о том, что с принятием Постановления N 1009 выдача ветеринарных сопроводительных документов в отношении продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной и тепловой обработке, не должна производиться, поскольку такая продукция не является объектом ветеринарного надзора в связи с передачей функций по надзору и контролю за такой продукцией Роспотребнадзору, несостоятелен и подлежит отклонению, так как с изданием указанного Постановления какие-либо изменения в порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, в том числе в Правила N 422, до настоящего времени не внесены.

Кроме того, указанным Постановлением предписано Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору организовать деятельность, требующую совместного участия в осуществлении контроля в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, в соответствии с совместными нормативными правовыми и иными актами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, изданными в рамках установленных полномочий.

Поскольку до настоящего времени приведенные положения перечисленными ведомствами не реализованы, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации нормативные акты не приведены в соответствие с Постановлением N 1009, суд апелляционной инстанции считает, что учреждение не препятствовало деятельности хозяйствующих субъектов на рынке продовольственного сырья (продукции) животного происхождения, действовало в соответствии с требованиями законодательства в области ветеринарии и оборота пищевых продуктов.

Довод подателя жалобы со ссылками на письмо Департамента ветеринарии Минсельхоза России от 04.06.2010 N 25-25/1301 подлежит отклонению, поскольку данное письмо не относится к официальным разъяснениям органа, уполномоченного давать такие разъяснения, не является обязательным для применения.

В силу статьи 22 Закона N 135-ФЗ одной из функций антимонопольного органа является обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами власти, выявление нарушения антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения.

Следовательно, антимонопольный орган при рассмотрении дел должен выяснить, находится ли выявленное им нарушение законодательства в рамках отношений, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

В нарушение части 5 статьи 200 АПК РФ управление не доказало, что действия учреждения по выдаче ветеринарных сопроводительных документов являются нарушением запрета, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Принимая во внимание изложенное, суд первой инстанции обоснованно признал оспариваемые ненормативные акты антимонопольного органа недействительными как не соответствующие требованиям законодательства, нарушающие права и законные интересы учреждения.

Суд всесторонне и полно исследовал обстоятельства дела, нормы процессуального права соблюдены.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие решение суда, которое является законным и обоснованным.

С учетом изложенного оснований для отмены или изменения решения суда апелляционная инстанция не усматривает.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Новгородской области от 02 сентября 2011 года по делу N А44-5620/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Н.Н. Осокина А.В. Потеева