Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 ноября 2011 г. N 14АП-6308/11

г. Вологда

15 ноября 2011 г.

Дело N А05-5355/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 10 ноября 2011 года.

В полном объеме постановление изготовлено 15 ноября 2011 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Осокиной Н.Н., судей Мурахиной Н.В. и Потеевой А.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.С.,

при участии от Россельхознадзора Каталова В.А. по доверенности от 11.01.2011 N 8-ГД,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу на решение Арбитражного суда Архангельской области от 27 июля 2011 года по делу N А05-5355/2011 (судья Дмитревская А.А.),

установил

Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Карелия, Архангельской области и Ненецкому автономному округу (ОГРН 1081001001927; далее - Росссельхознадзор) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу (ОГРН 1088383000530; далее - УФАС) о признании незаконным решения от 14.04.2011 по делу N 20А/05-01-2010.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Окружное государственное учреждение "Ненецкая станция по борьбе с болезнями животных" (далее - учреждение), Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ненецкому автономному округу (далее - Росприроднадзор), открытое акционерное общество "Мясопродукты" (далее - ОАО "Мясопродукты"), Нарьян-Марское городское потребительское общество (далее - общество), предприниматель Безумов Алексей Валерьевич.

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 27 июля 2011 года заявленные Росссельхознадзором требования удовлетворены.

Не согласившись с данным судебным актом, УФАС обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. Ссылается на то, что не оспаривает положения пункта 1 статьи 20 Федеральный закон от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (далее - Закон N 29-ФЗ) и статьи 15 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон N 4979-1). Оспаривается объект ветеринарного контроля и надзора, а именно продукция животного происхождения, подвергшаяся промышленной или тепловой обработке (в том числе колбасные изделия, копчёности и мясорастительные консервы). Полагает, что судом не учтены требования пункта 3 статьи 13 Закона N 29-ФЗ. Поскольку продукция животного происхождения, подвергшаяся промышленной или тепловой обработке, указана в разделе D ОКВЭД "Продукция обрабатывающих производств" для лиц, занимающихся производством, то ссылка суда на ОКВЭД, а именно на требование ветеринарных сопроводительных документов при реализации данной продукции, по мнению УФАС, не основана на данных нормах. Считает необоснованным и противоречащим Правилам организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, утвержденных приказом Минсельхоза России от 16.11.2006 N 422 (далее - Правила N 422), вывод суда об обязательном наличии ветеринарных сопроводительных документов у лиц, занимающихся реализацией продукцией животного происхождения, подвергшейся промышленной и тепловой обработке. Ссылается на то, что судом не дана оценка письму Департамента ветеринарии Минсельхоза России от 04.06.2010 N 25-25/1301.

Россельхознадзор в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу УФАС - без удовлетворения. Полагает, что согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 14.12.2009 N 1009 "О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля" (далее - Постановление N 1009) контроль за качеством и безопасностью пищевых продуктов осуществляют как Роспотребнадзор, так и Рссельхознадзор.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу УФАС - без удовлетворения. Ссылается на пункт 3.5 Правил N 422, устанавливающий запрет по приему для переработки и реализации груза без ветеринарных сопроводительных документов. Полагает, что требование о необходимости оформления сопроводительных документов на подконтрольные государственному ветеринарному надзору грузы распространяется на все хозяйствующие субъекты. При этом в Правилах N 422 не делается разграничений между продукцией животного происхождения, подвергшейся и не подвергшейся тепловой и промышленной обработке.

Общество, ОАО "Мясопродукты", Росприроднадзор и Безумов А.В. отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Общество, ОАО "Мясопродукты", Росприроднадзор, УФАС, учреждение и Безумов А.В. надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, поэтому разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя Россельхознадзора, исследовав письменные доказательства по делу, изучив доводы, приведенные в жалобе, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, УФАС проведена внеплановая выездная проверка соблюдения антимонопольного законодательства, в ходе которой установлено, что учреждением выдавались ветеринарные сопроводительные документы на продукцию животного происхождения, подвергшуюся промышленной или тепловой обработке (ветеринарные свидетельства формы N 2, ветеринарные справки формы N 4).

По данному факту УФАС на основании приказа от 29.10.2010 N 129 в отношении учреждения возбуждено дело по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) (том 1, лист 58).

Определением от 03.02.2011 прекращено участие учреждения в качестве ответчика в рассмотрении дела N 20А/05-01-2010 (том 1, листы 35 - 37).

Определением от 03.02.2011 в качестве ответчика по делу N 20А/05-01-2010 привлечен Россельхознадзор (том 1, листы 38 - 40).

Комиссия УФАС установила, что учреждением за период с 11.01.2010 по 10.09.2010 выдавались ветеринарные свидетельства формы N 2 и ветеринарные справки формы N 4 и при этом с хозяйствующих субъектов взималась плата за их выдачу.

Приказом учреждения от 30.09.2010 N 248-П запрещена выдача указанных в нем ветеринарных сопроводительных документов на продукты животного происхождения, подвергшиеся промышленной или тепловой обработке, и готовую продукцию (колбасные изделия, копчености, мясные и мясорастительные консервы) (том 1, лист 55).

В ходе проверки УФАС также установлено, что Россельхознадзор осуществлял проверки хозяйствующих субъектов, по результатам которых составлены акты о нарушении статьи 15 Закона N 4979-1 (том 1, листы 116 - 123); выданы предписания об устранении выявленных нарушений (том 1, листы 139 - 141); составлены протоколы по факту нарушения статьи 10.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) (том 1, листы 142 - 149); приняты постановления о привлечении хозяйствующих субъектов к административной ответственности по статье 10.8 КоАП РФ (том 1, листы 133 - 138).

УФАС пришло к выводу, что заявитель при проведении проверок понуждал хозяйствующих субъектов оформлять ветеринарные сопроводительные документы на продукцию животного происхождения, в том числе на продовольственное сырье животного происхождения, подвергшееся промышленной или тепловой обработке, пищевые продукты животного происхождения промышленного изготовления. Хозяйствующие субъекты непосредственно после проверок заявителя во избежание применения в отношении них мер административной ответственности были вынуждены обращаться в учреждение для оформления указанных ветеринарных сопроводительных документов.

Получение таких ветеринарных сопроводительных документов требует от хозяйствующих субъектов временных и финансовых затрат, и с учетом разного финансово-экономического положения хозяйствующих субъектов на рассматриваемом товарном рынке Ненецкого автономного округа может повлечь за собой сокращение числа хозяйствующих субъектов. Затраты на оформление ветеринарных сопроводительных документов отражаются на себестоимости реализуемой продукции.

В связи с этим УФАС вынесло решение от 14.04.2011 N 20А/05-01-2010 (том 1, листы 22 - 32), которым Россельхознадзор признан нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ (далее - Закон N 135-ФЗ).

Во исполнение данного решения УФАС выдало предписание от 14.04.2011 N 20А/05-01-2010, которым на Росприроднадзор возложена обязанность по прекращению государственного ветеринарного надзора в отношении продовольственного сырья животного происхождения, подвергшегося промышленной или тепловой обработке.

Не согласившись с решением N 20А/05-01-2010, Россельхознадзор оспорил его в арбитражный суд.

Суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные требования по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти запрещается осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий.

По смыслу статьи 15 Закона N 135-ФЗ нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 названного Закона федеральным органам исполнительной власти в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

В силу пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" (далее - постановление Правительства N 327), Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в том числе функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, а также настоящим Положением (пункт 3 постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327).

Согласно статье 1 Закона N 4979-1 под ветеринарией понимается область научных знаний и практической деятельности, направленных на предупреждение болезней животных и их лечение, выпуск полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных.

В силу статьи 8 названного Закона государственный ветеринарный надзор - это деятельность государственных ветеринарных инспекторов по предупреждению, обнаружению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии.

В соответствии с пунктом 1 Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 N 706 (далее -постановление Правительства N 706) государственный ветеринарный надзор в Российской Федерации представляет собой систему контроля за соблюдением в том числе требований ветеринарных правил, норм и правил ветеринарно-санитарной экспертизы по безопасности в ветеринарном отношении пищевых продуктов и продовольственного сырья животного происхождения, условий их заготовки, подготовки к производству, изготовления, ввоза на территорию Российской Федерации, хранения, транспортировки и поставок.

Государственный ветеринарный надзор осуществляется должностными лицами, указанными в пункте 3 статьи 5 Закона N 4979-1, а также другими лицами в порядке, определяемом Положением о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Основы правового регулирования в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов на территории Российской Федерации установлены Законом N 29-ФЗ.

Частью 2 статьи 19 указанного Закона предусмотрено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие хранение, перевозки пищевых продуктов, материалов и изделий обязаны соблюдать требования нормативных документов к условиям хранения и перевозок пищевых продуктов, материалов и изделий и подтверждать соблюдение таких требований соответствующими записями в товарно-сопроводительных документах.

Правилами N 422 определен порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов.

В силу пункта 1.1 Правил N 422 они являются обязательными для исполнения должностными лицами, уполномоченными осуществлять оформление и выдачу ветеринарных сопроводительных документов, юридическими лицами любой организационно-правовой формы и гражданами, занятыми содержанием, ловлей, добычей животных (в том числе птиц, рыб (других гидробионтов), пчел), а также производством, заготовкой, переработкой, перевозкой, хранением и реализацией продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок.

В соответствии с пунктом 1.2 Правил N 422 ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз, выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок, подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации.

Постановлением N 1009 распределены функции по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Вместе с тем названное Постановление не вносит изменений в нормы Закона N 4979-1, постановлений Правительства N 706 и N 327, определяющих понятие государственного ветеринарного надзора, предмет надзора и полномочия Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, а также не изменяет порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов, которые в настоящее время оформляются на основании Правил N 422.

Из указанных норм следует, что Россельхознадзор в соответствии с полномочиями, закрепленными в Положении о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, в период с 01.01.2010 по 10.09.2010 обоснованно осуществлял государственный ветеринарный надзор в отношении хозяйствующих субъектов в форме проведения проверок и привлечения к административной ответственности.

При этом реализация мясных продуктов в отсутствие ветеринарных сопроводительных документов является нарушением ветеринарно-санитарных правил реализации продукции животноводства.

Поэтому суд первой инстанции правомерно указал, что оформление ветеринарных сопроводительных документов не может препятствовать и ущемлять интересы хозяйствующих субъектов, занимающихся реализацией мясных продуктов промышленного изготовления.

Таким образом, решение УФАС от 14.04.2011 N 20А/05-01-2010 не содержит обстоятельств, свидетельствующих о совершении Россельхознадзором действий, которые привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в связи с отсутствием со стороны Россельхознадзора нарушений норм, регулирующих данные правоотношения и обязанности по их соблюдению хозяйствующими субъектами.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно отменил оспариваемое решение УФАС.

УФАС в обоснование жалобы сослалось на то, что судом первой инстанции не учтены требования пункта 3 статьи 13 Закона N 29-ФЗ.

Как указывалось ранее, Россельхознадзор в силу приведенных выше нормативных положений уполномочен осуществлять государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, в том числе и ввозимых на территорию Российской Федерации.

В обоснование жалобы УФАС ссылается на то, что поскольку продукция животного происхождения, подвергшаяся промышленной или тепловой обработке, указана в разделе D ОКВЭД "Продукция обрабатывающих производств" для лиц, занимающихся производством, то ссылка суда на требование ветеринарных сопроводительных документов при реализации данной продукции не основана на данных нормах.

Апелляционная инстанция не может согласиться с данным доводом УФАС по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1.2 Правил N 422 ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз, выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок, подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации.

Согласно пункту 1.3 Правил N 422 партии грузов, перечисленных в Приложении N 19 к названным Правилам, должны сопровождаться ветеринарным свидетельством формы N 2 - в случаях перевозки грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации либо ветеринарной справкой формы N 4 - в случаях перевозки грузов в пределах района (города). В пункте 2.1 Перечня грузов, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами, указаны мясные продукты.

Таким образом, наличие ветеринарных сопроводительных документов на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок является обязательным требованием, которое предъявляется к лицам, занятым в том числе хранением и реализацией продукции животного происхождения.

На основании пунктов 23 и 35 ГОСТ 18158-72 "Производство мясных продуктов. Термины и определения" колбаса - это изделие из колбасного фарша в оболочке, подвергнутое тепловой обработке до готовности к употреблению. Колбасный фарш - смесь измельченного мяса со специями, пряностями и другими компонентами, взятыми в количествах, установленных рецептурой.

Согласно Общероссийскому классификатору продукции по видам экономической деятельности (ОК 034-2007 (КПЕС 2002)) колбасные изделия, копчености, ветчина, сосиски и другие мясопродукты относятся к группировке 15.13.12 "Продукты готовые и консервированные из мяса и мяса птицы, мясных субпродуктов или крови животных прочие; экстракты и соки из мяса, рыбы и водных беспозвоночных", которая, в свою очередь, относится к коду 15.13.1 "Продукты консервированные и готовые из мяса, мясных субпродуктов и крови животных".

В соответствии с Общероссийским классификатором продукции ОК 005-93, утвержденным постановлением Госстандарта России от 30.12.1993 N 301, колбасные изделия, копчености и другие виды мясных продуктов и полуфабрикатов отнесены к классам продукции "Продукция мясной, молочной, рыбной, мукомольно-крупяной, комбикормовой и микробиологической промышленности" (код 92 000).

Из содержания пункта 4 Национального стандарта Российской Федерации "Продукты пищевые. Информация для потребителя. Общие требования" (ГОСТ Р 51074-2003), подпункта 4.2.2 Национального стандарта Российской Федерации "Продукция мясной промышленности. Классификация" (ГОСТ Р 52428-2005) также следует, что колбасные изделия, копчености и другие виды мясных продуктов и полуфабрикатов отнесены к мясным продуктам.

В соответствии с материалами дела хозяйствующие субъекты, в отношении которых Россельхознадзором осуществлялись государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, осуществляли реализацию мясной продукции.

С учетом изложенного колбасные изделия, копчености и другие виды мясных продуктов и полуфабрикатов относятся к мясным продуктам, вследствие чего подлежат сопровождению ветеринарными документами при их реализации (как при перевозке грузов за пределы района по территории Российской Федерации, так и при перевозке грузов в пределах района).

В связи с этим апелляционная инстанция также отклоняет довод жалобы об обязательном наличии ветеринарных сопроводительных документов у лиц, занимающихся реализацией продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной и тепловой обработке.

Довод УАФС о том, что, как следует из официального разъяснения Департамента ветеринарии Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Департамент), изложенного в письме от 04.06.2010 N 25-25/1301, продукция животного происхождения, подвергшаяся промышленной или тепловой обработке, готовая продукция, в связи с принятием Постановления N 1009, не является объектом государственного ветеринарного надзора и не подлежат сопровождению ветеринарными сопроводительными документами, судом апелляционной инстанции отклоняется.

Как следует из материалов дела, данное письмо было адресовано первому заместителю главы администрации Новгородской области А.Ф. Габитову (том 2, листы 14, 15) в связи с поступлением обращения по вопросу о необходимости оформления ветеринарных сопроводительных документов на продукцию промышленного изготовления. Указанным письмом Департамент сообщил, что продукты животного происхождения, подвергшиеся промышленной или тепловой обработке, готовая продукция (колбасные изделия, копчености мясные и мясорастительные консервы) не являются объектами государственного ветеринарного надзора и не подлежат сопровождению ветеринарными документами.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что письмо от 04.06.2010 N 25-25/1301, также как и письмо Департамента ветеринарии Минсельхоза России от 20.08.2010 N 25-25/1903 не могут являться официальными разъяснениями, однозначно указывающими на отсутствие необходимости в сопровождении ветеринарными сопроводительными документами продукции животного происхождения, подвергшейся промышленной или тепловой обработке, готовой продукции (колбасные изделия, копчености мясные и мясорастительные консервы), поскольку из них невозможно установить, что они подлежат применению всеми учреждениями, которые выдают указанные выше сопроводительные документы.

Учитывая изложенное, апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы УФАС не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Архангельской области от 27 июля 2011 года по делу N А05-5355/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ненецкому автономному округу - без удовлетворения.

Председательствующий

Н.Н. Осокина

Судьи

Н.В. Мурахина А.В. Потеева