Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 21 ноября 2011 г. N 04АП-3923/11

г. Чита

21 ноября 2011 г.

Дело А19-7796/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 16 ноября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 ноября 2011 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Паньковой Н.М., судей Д.Н. Рылова, Желтоухова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королевой Д.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 03 августа 2011 года по делу N А19-7796/2011, по заявлению Министерства жилищной политики, энергетики, транспорта и связи Иркутской области (ОГРН 1083808000671, ИНН 3808171820) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ОГРН 1033801033155, ИНН 3811020966) о признании недействительным решения, (суд первой инстанции Сураева О.П.),

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Бронникова Т.А. (доверенность от 15.04.2011);

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

от третьего лица: не явился, извещен;

установил:

Министерство жилищной политики, энергетики, транспорта и связи Иркутской области (далее - Министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - Иркутское УФАС России, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 04.03.2011 N 128.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен: индивидуальный предприниматель Парамонов Андрей Владимирович (далее ИП Парамонов А.В., предприниматель) (ИНН 382004377473).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 03 августа 2011 года заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным и отменено решение Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области от 04.03.2011 г.. N 128, как несоответствующее Федеральному закон у от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". В обоснование суд указал, что исходя из тех обстоятельств, которые установлены антимонопольным органом и отражены в оспариваемом решении, у антимонопольного органа отсутствовали основания для признания действий министерства, выразившихся в отказе ИП Парамонову А.В. в согласовании расписания автобусов по регулярному междугороднему маршруту N585 "г. Черемхово- г. Иркутск (ж/д вокзал"), необоснованно препятствующими осуществлению деятельности хозяйствующему субъекту, приводящими к недобросовестной конкуренции между хозяйствующими субъектами По мнению суда, антимонопольным органом выводы о нарушении министерством пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ сделаны на неполном и, соответственно, необъективном анализе обстоятельств отказа в согласовании расписания. В связи с чем, антимонопольным органом не доказано наличие правовых и фактических оснований для признания министерства нарушившем пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ. При таких обстоятельствах оспариваемое решение не соответствует нормам Федерального закона N 135-ФЗ.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Иркутское УФАС России обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить полностью, принять по делу новый судебный акт, об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование указано, что антимонопольный орган при принятии решения исходил из того, что орган исполнительной власти Иркутской области необоснованно отказал в согласовании расписания движения автобусов ИП Парамонову А.В., осуществляющему пассажирские перевозки по междугородному автобусному маршруту N 585 "г. Черемхово-г. Иркутск ж/д вокзал)". При рассмотрении дела, судом не исследовался проект расписания, представленный предпринимателем. Поэтому вывод о том, что оно будет совпадать со временем других перевозчиков, не соответствует обстоятельствам дела. Отсутствие у ИП Парамонова А.В. согласования расписания движения автобусов по междугороднему автобусному маршруту, выданного Министерством, вне зависимости от того с внесением изменений на увеличение рейсов либо продлением расписания, выданного ранее, приведет к недобросовестной конкуренции между хозяйствующими субъектами, поскольку предприниматель будет находиться вне равных условий осуществления деятельности по сравнению с другими хозяйствующими субъектами.

Представитель в судебном заседании с апелляционной жалобой не согласился, дал пояснения согласно письменному отзыву, просил обжалуемое антимонопольным органом решение Арбитражного суда Иркутской области оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

От ИП Парамонова А.В. поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором с решением суда первой инстанции он не согласен, считает доводы апелляционной жалобы обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Представители Иркутского УФАС России и ИП Парамонова А.В. в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

Информация о времени и месте судебного заседания размещена на официальном интернет сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в картотеке арбитражных дел.

Руководствуясь частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзывы на нее, изучив материалы дела, заслушав доводы представителя заявителя, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, по заявлению предпринимателя Парамонова А.В. в соответствии с приказом от 28 декабря 2010 года N 718 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области в отношении Министерства жилищной политики, энергетики, транспорта и связи Иркутской области возбуждено дело по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

По результатам рассмотрения данного дела Иркутским УФАС России вынесено решение от 04 марта 2011 года N 128, согласно которому Министерство признано нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", в связи с необоснованным препятствованием осуществлению деятельности хозяйствующему субъекту, выразившемся в отказе ИП Парамонову А.В. в согласовании расписания автобусов по регулярному междугороднему маршруту N585 "г. Черемхово- г. Иркутск (ж/д вокзал").

Кроме того, решено выдать Министерству жилищной политики, энергетики, транспорта и связи Иркутской области предписание о прекращении нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции", в связи с необоснованным препятствованием осуществлению деятельности хозяйствующему субъекту, выразившимся в отказе ИП Парамонову А.В. в согласовании расписания автобусов по регулярному междугороднему маршруту N 585 "г. Черемхово - г. Иркутск (ж/д вокзал)", в целях обеспечения безопасности дорожного движения, удовлетворения спроса населения в регулярных перевозках, защиты конкуренции на рынке перевозки пассажиров, а именно: рассмотреть по существ у вопрос о согласовании ИП Парамонову А.В. расписания движения автобусов, в срок до 20.04.2011.

Министерство жилищной политики, энергетики, транспорта и связи Иркутской не согласившись с решением Иркутского УФАС России от 04 марта 2011 года N 128 обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании его незаконным.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительным ненормативного правового акта необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту и нарушение указанным актом прав и законных интересов заявителя.

Таким образом, бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения от 04 марта 2011 года N 128 о нарушении антимонопольного законодательства, возлагается на Иркутское УФАС России.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Федерального закона от 26.07.20076 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" далее - Закон о защите конкуренции).

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Как следует из, резолютивной части оспариваемого решения Министерству вменяется нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 ФЗ N 135 от 26.07.2006 "О защите конкуренции", выразившееся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующему субъекту, в виде отказа ИП Парамонову А.В. в согласовании расписания автобусов по регулярному междугороднему маршруту N 585 "г.Черемхово-г. Иркутск (ж/д вокзал)".

Согласно части 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определяется как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Из материалов настоящего дела следует, что ИП Парамоновым А.В. 19 апреля 2010 года в Министерство жилищной политики, энергетики, транспорта и связи Иркутской области подана заявка в которой Парамонов просил продлить срок действия регулярного маршрута, а также внести изменение в расписание движения по маршруту Черемхово (ж/д вокзал) - Иркутск (ж/д вокзал) -Черемхово (ж/д вокзал).

Рассмотрев указанную заявку, министерство в ответе от 24.05.2010 исх. N 58-37- 1871/10 сообщило предпринимателю, что ему было выдано Согласование от 09.04.2007 г.. N 58-37-329/7 на осуществление регулярных перевозок пассажиров по междугородному автобусному маршруту N 585 "г.Черемхово-г.Иркутск-(ж/д вокзал)" со следующим расписанием: отправление из начального пункта (г.Черемхово (ж/д вокзал) ежедневно 17 -00, отправление из конечного пункта (г.Иркутск (ж/д вокзал) ежедневно 21-00. Расписанием предусмотрено выполнение одного кругорейса ежедневно. Срок действия согласования истек 09.04.2008. За продлением согласования Парамонов не обращался, подал заявку на выполнение 8 рейсов ежедневно.

Далее министерство указало, что удовлетворить заявку не представляется возможным, так как одновременно были поданы заявки на увеличение количества выполняемых рейсов по данному маршруту другими перевозчикам, которыми предлагается выполнять по данному маршруту дополнительно 21 кругорейс. Согласно существующему расписанию всеми перевозчиками должно выполняться 22 кругорейса, интервал отправления автобусов составляет 30 мин.

В случае увеличения количества рейсов по заявкам Парамонова и других перевозчиков на данном маршруте время между рейсами сократится до 15 мин., что, по мнению министерства, нецелесообразно, учитывая существующий пассажиропоток.

Кроме того, министерство указало, что им разработан проект сводного расписания движения автобусов, который предлагается всем перевозчикам к рассмотрению. В случае отказа от согласования предложенного проекта расписания, министерство предложило всем перевозчикам, работающим на маршруте, составить свой вариант сводного расписания и представить его в министерство. При этом сводное расписание должно быть согласовано всеми перевозчиками.

К ответу министерством был приложен проект сводного расписания.

Как следует из вышеуказанного ответа, министерством не было согласовано предложенное Парамоновым расписание на 8 кругорейсов ежедневно в связи с необходимостью согласовать сводное расписание с другими перевозчиками на данном маршруте.

Частью 3 статьи 41 Закона о защите конкуренции установлено, в решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства содержатся:

1) выводы о наличии или об отсутствии оснований для прекращения рассмотрения дела;

2) выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) ответчика по делу;

3) выводы о наличии или об отсутствии оснований для выдачи предписания и перечень действий, включаемых в предписание и подлежащих выполнению;

4) выводы о наличии или об отсутствии оснований для принятия антимонопольным органом других мер по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, обеспечению конкуренции (в том числе оснований для обращения с иском в суд, для передачи материалов в правоохранительные органы, для направления в государственные органы или органы местного самоуправления рекомендаций об осуществлении действий, направленных на обеспечение конкуренции);

5) выводы по делам о нарушении антимонопольного законодательства, сделанные на основе обстоятельств, установленных в ходе проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, за исключением дел, для рассмотрения которых проведение такого анализа не является обязательным

Из содержания обжалуемого решения антимонопольного органа следует, что ИП Парамонов А.В. как добросовестный перевозчик, в целях обеспечения безопасности дорожного движения, обратился в уполномоченный орган, на организацию транспортного обслуживания населения, орган исполнительной власти Иркутской области, для согласования расписания движения автобусов по регулярному автобусному маршруту, однако получил необоснованный отказ в согласовании расписания.

Далее указано, что "Не решение Министерством жилищной политики, энергетики, транспорта и связи Иркутской области вопросов организации транспортного обслуживания населения на территории Иркутской области, в том числе, путем согласования расписания движения автобусов по регулярным маршрутам в междугороднем и пригородном сообщении, может привести к недобросовестной конкуренции между хозяйствующими субъектами, поскольку каждый из них будет действовать с целью получения преимущества для осуществления предпринимательской деятельности (например, несоблюдение утвержденной схемы движения автобусов хозяйствующим субъектом, при этом осуществление пассажирских перевозок по схеме движения другого хозяйствующего субъекта, отправление автобусов одного хозяйствующего субъекта с начального (конечного) остановочного пункта по времени отправления автобусов другого хозяйствующего субъекта)."

При этом судом первой инстанции установлено, а также подтверждается материалами дела, что антимонопольным органом не было исследовано представленное ИП Парамоновым А.В. в Министерство для согласования расписание в сравнении с уже ранее выданными согласованиями.

Кроме того, антимонопольным органом не было исследовано то обстоятельство, что на момент обращения ИП Парамонова А.В. в министерство срок действия согласования расписания движения автобусов у него истек.

В апелляционной жалобе Иркутское УФАС России указывает на то, что Министерство при рассмотрении заявки необоснованно отказало предпринимателю в согласовании расписания движения автобусов. При этом в решении антимонопольного органа описывались последствия действий Министерства, выразившиеся в нерешении вопроса организации транспортного обслуживания населения, в частности вопроса о принятии обоснованного и правомерного решения по заявлению предпринимателя.

Данный довод отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку для квалификации действия (бездействия) в качестве нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного статьей 15 Федерального закона "О защите конкуренции", обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

Антимонопольным органом в свою очередь при принятии обжалуемого министерством решения, не было сделано всестороннее исследование правоотношений, сложившихся между министерством и предпринимателем в совокупности с уже существующим положением дел по организации перевозок пассажиров по междугородному автобусному маршруту N 585 "г.Черемхово-г.Иркутск-(ж/д вокзал)". Выводы антимонопольного органа носят предположительный характер. При том, что обстоятельства, необходимые для вывода о нарушении министерством пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства, не выяснялись.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, что антимонопольным органом выводы о нарушении министерством пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ основаны на неполном и, соответственно, необъективном анализе обстоятельств отказа в согласовании расписания, а также о недоказанности наличия правовых и фактических оснований для признания действий министерства приводящих или могущих привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Материалы, представленные Иркутским УФАС России, не содержат анализа фактических обстоятельств, влекущих последствия в виде необоснованного ограничения конкуренции, а также причинной связи между действиями министерства и наступившими последствиями для предпринимателя.

При этом сам по себе ответ Министерства от 24.05.2010 исх. N 58-37-1871/10 "О рассмотрении заявки на внесение изменений в расписание движения" по результатам рассмотрения заявки предпринимателя от 19.04.2010, не может свидетельствовать об уклонении рассмотрения названной заявки, и как следствие о воспрепятствовании предпринимателю в осуществлении хозяйственной деятельности.

Исследовав и оценив в соответствии с требованиями, определенными статьей 65, 67, 68, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, совокупность имеющихся в деле доказательств, суд апелляционной инстанции пришел к выводам о том, что обжалуемое решение антимонопольного органа в части признания министерства нарушившим пункт 2 части 1 статьи 15, Закона о защите конкуренции не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

Иные доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, также проверены, но они не опровергают правильных по существу и обоснованных выводов суда первой инстанции.

При таких фактических обстоятельствах и правовом регулировании у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьей 268, частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 03 августа 2011 года по делу N А19-7796/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий

Н.М. Панькова

Судьи

Д.Н. Рылов Е.В. Желтоухов