Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 21 ноября 2011 г. N 05АП-7784/11

г. Владивосток

21 ноября 2011 г.

Дело N А59-2880/2011

Резолютивная часть постановления оглашена 16 ноября 2011 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 ноября 2011 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего Г. М. Грачёва,

судей Н.В. Алфёровой, З.Д. Бац,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Н.В.Ивановой,

при участии

лица, участвующие в деле, не явились, извещены,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области

апелляционное производство N 05АП-7784/2011

на решение от 16.09.2011

судьи И.Н.Шестопал

по делу N А59-2880/2011 Арбитражного суда Сахалинской области

по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Сахалинской области (ИНН 6501156546, ОГРН 1056500620329)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области

третье лицо: ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области" (ИНН 6501156031, ОГРН 1056500617370)

об оспаривании решения и предписания

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Сахалинской области (далее - Управление Роспотребнадзора) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области (далее - УФАС по Сахалинской области, административный орган) от 29.06.2011 по делу N 05-4/11, предписания от 29.06.2011 N 05-47/11, и действий по их вынесению, незаконными.

Определением суда от 14.07.2011 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное бюджетное учреждение здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области".

Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 16.09.2011 заявление Управления Роспотребнадзора удовлетворено; оспариваемые ненормативные правовые акты и действия УФАС по Сахалинской области признаны незаконными.

Не согласившись с принятым судебным актом, УФАС по Сахалинской области обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, нарушением норм материального права. В обоснование жалобы заявитель ссылается на ст. 42 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и утверждает, что рынок на услуги по проведению экспертиз и иных видов оценок является конкурентным, в связи с чем исследование товарного рынка в данном случае является нецелесообразным и не имеет значения для признания действий заявителя нарушающими п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что потребители услуг по проведению санитарно-эпидемиологических экспертиз и иных видов оценок не являются хозяйствующими субъектами.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу Управление Роспотребнадзора с доводами жалобы не согласилось, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Извещенные надлежащим образом о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, явку представителей в настоящее судебное заседание не обеспечили, о причине неявки не сообщили, в связи с чем суд, руководствуясь ч. 3 ст. 156 АПК РФ, рассмотрел апелляционную жалобу в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

24.05.2011 УФАС по Сахалинской области возбуждено дело N 05-4/11 в отношении Управления Роспотребнадзора по признакам нарушения ч. 1 ст.15 Закона РФ "О защите конкуренции". Нарушение выразилось в издании приказа от 15.12.2008 N 229-П "О назначении санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок (далее- приказ N 229-П), пунктом 1.2. которого предусмотрено, что при необходимости проведения санитарно - эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок в целях лицензирования юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям выдается предписание о проведении санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок в ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области".

По результатам рассмотрения заявления и материалов дела, УФАС по Сахалинской области 29.06.2011 принято решение, которым заявитель признан нарушившим ч. 1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в связи с изданием п.1.2 приказа N 229-П и приказа от 06.06.2001 N 95-П "О внесении изменений в приказ Управления Роспотребнадзора по Сахалинской области от 15.12.2008 N229-П" в части необходимости получения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз на базе ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области", так как это может повлечь за собой ограничение конкуренции на рынке оказания данных услуг. По результатам рассмотрения дела принято решение о выдаче предписания о прекращении нарушения Закона о защите конкуренции.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, а также действиями по их вынесению, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для признания Управления Роспотребнадзора нарушившим ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции вследствие издания п.1.2 приказа N 229-П и приказа от 06.06.2001 N 95-П "О внесении изменений в приказ Управления Роспотребнадзора по Сахалинской области от 15.12.2008 N229-П" в части необходимости получения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз на базе ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области".

Исследовав материалы дела, обсудив доводы жалобы и отзыва на нее, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения или отмены решения суда первой инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в предмет доказывания по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц входят следующие обстоятельства: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; нарушение оспариваемым ненормативным правовым актом, решением и действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Сахалинской области является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации.

Проведение внеплановой проверки УФАС по Сахалинской области соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, направление для исполнения предписания соответствует полномочиям антимонопольных органов, предусмотренных п.п. 5.3.1.12, 5.3.2.4, 5.3.8, 5.3.9 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции, согласно п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции, могут являться: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Следовательно, для признания оспариваемых ненормативных правовых актов и действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации нарушающими антимонопольное законодательство необходимо доказать, что данные ненормативные правовые акты и действия этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и они не основаны на законе. В данном случае необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Судом первой инстанции установлено, что Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека N 273 от 16.08.2006 утверждено Положение об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Сахалинской области (далее - Положение) согласно которому, последнее осуществляет функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителейи потребительского рынка.

Согласно п.8 Положения, заявитель в пределах своей компетенции осуществляет надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей в том числе, подготовку и выдачу санитарно-эпидемиологических заключений по вопросам осуществления надзора в пределах своей компетенции на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, организацию и проведение социально-гигиенического мониторинга, координацию и контроль в установленном законодательством РФ порядке деятельности ФГУЗ " Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области", формирование перечня мероприятий, проводимых ФГУЗ, обеспечивающим деятельность Управления в Сахалинской области, и осуществляет контроль за их исполнением.

Согласно п.17 Положения, руководитель Управления определяет задания ФГУЗ по предоставлению услуг и утверждает отчет о их выполнении, согласовывает сметы доходов и расходов ФГУЗ.

Как следует из оспариваемого решения антимонопольного органа, УФАС по Сахалинской области усмотрело нарушение антимонопольного запрета, установленного п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, в действиях Управления Роспотребнадзора по изданию п.1.2 приказа N 229-П и приказа от 06.06.2011 N 95-п "О внесении изменений в приказ Управления Роспотребнадзора по Сахалинской области от 15.12.2008 N229-П" в части необходимости получения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз на базе ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области". В обоснование данного вывода в решении УФАС по Сахалинской области указано, что в действиях заявителя ограничивают конкуренцию на рынке услуг по проведению санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, а также нарушают права лиц, обратившихся за получением государственной услуги, в части ограничения свободы выбора аккредитованной лаборатории.

Согласно ст.42 Федерального закона РФ от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ), действовавшей в редакции Закона в период возникновения спорных правоотношений и вынесения оспариваемого решения, санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок проводятся организациями, аккредитованными в установленном порядке, экспертами с использованием утвержденных методов, методик выполнения измерений и типов средств измерений в целях: установления и предотвращения вредного воздействия факторов среды обитания на человека; установления причин возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений); установления соответствия (несоответствия) проектной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг, предусмотренных статьями 12 и 13, 15 - 28, 40 и 41 настоящего Федерального закона, санитарным правилам.

На основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, главными государственными санитарными врачами в соответствии со статьей 51 настоящего Федерального закона даются санитарно-эпидемиологические заключения. Порядок проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.2007 N 224 "О санитарно - эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок" утвержден порядок организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок (далее - Порядок), который устанавливает требования к организации и проведению санитарно - эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок проектной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, видов деятельности (работ, услуг).

В силу п.п.2,3 и 5 Порядка под санитарно-эпидемиологической экспертизой понимается деятельность Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, ее территориальных органов, структурных подразделений и федеральных государственных учреждений федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности, внутренних дел и иного специального назначения, в организациях отдельных отраслей промышленности (далее - органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор), федеральных государственных учреждений здравоохранения - центров гигиены и эпидемиологии, а также других организаций, аккредитованных в установленном порядке, по установлению соответствия (несоответствия) проектной и иной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг, предусмотренных статьями 12, 13, 15 - 28, 40 и 41 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", техническим регламентам, государственным санитарно -эпидемиологическим правилам и нормативам. Для санитарно-эпидемиологической экспертизы могут привлекаться научно -исследовательские и иные организации, аккредитованные в установленном порядке.

Санитарно-эпидемиологические экспертизы, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок в целях государственного санитарно-эпидемиологического надзора, лицензирования, социально-гигиенического мониторинга, - проводятся без взимания платы на основании предписаний и определений, указанных в п. 4 настоящего Порядка. В иных случаях санитарно-эпидемиологические экспертизы, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок могут проводиться по заявлениям граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, органов государственной власти о проведении санитарно-эпидемиологических экспертиз на договорной основе.

Как следует из материалов дела, Управлением Роспотребнадзора 15.12.2008 за N 229-П издан приказ "О назначении санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок", пунктом 1.2 определено, что при необходимости проведения санитарно - эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, в целях государственного санитарно-эпидемиологического надзора, лицензирования, социально-гигиенического мониторинга обеспечить выдачу юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предписаний на проведение и определений о назначении экспертизы, а также их передачу в ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области" и его территориальные подразделения не позднее дня следующего за днем выдачи соответствующего предписания. Приложениями N N 2 и 3 к приказу утверждены формы предписаний, в которых говорится о проведении на безвозмездной основе санитарно-эпидемиологических обследований, отбор образцов проб, проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области".

Поэтому 06.06.2011 Управлением Роспотребнадзора был издан приказ N 95-П "О внесении изменений в приказ Управления Роспотребнадзора по Сахалинской области от 15.12.2008 N 229-П" в части необходимости получения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз на базе ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области".

Пункт 1.2 приказа N 229-п изложен в новой редакции, в которой сказано, что при необходимости проведения санитарно- эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, в целях государственного санитарно-эпидемиологического надзора, лицензирования, социально-гигиенического мониторинга следует обеспечить выдачу юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предписаний на проведение и определений о назначении экспертизы, а также их передачу в ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области" и его территориальные подразделения, либо в иные аккредитованные организации, в соответствии с установленным порядком, не позднее дня, следующего за днем выдачи соответствующего предписания Этим же приказом из образцов предписаний о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок в приложениях N N 2 и 3 исключены слова "на базе ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области".

Таким образом, положения п.1.2 приказа Управления Роспотребнадзора N 229-п соответствуют по содержанию положениям п. 5 вышеназванного Порядка организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок.

На основании Устава Управление Роспотребнадзора вправе устанавливать в соответствии с действующими нормативными документами порядок проведения экспертиз и иных видов оценок в конкретном учреждении.

Частью 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ предусмотрено, что орган, принявший оспариваемый акт или решение, обязан доказать соответствие ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения.

В соответствии с п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В то же время в чем именно выразилось влияние на конкуренцию (необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами) изданием Управлением Роспотребнадзора п. 1.2 приказа от 15.12.2008 N 229-п и приказа от 06.06.2011 N 95-п, из решения УФАС по Сахалинской области не следует.

Из оспариваемого решения видно, что в качестве товарного рынка предметом исследования административного органа была услуга по проведению экспертиз, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок.

В силу положений ст. 4 Закона о защите конкуренции (пункты 1,3,4, 5,7) товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; взаимозаменяемые товары - товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях); товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; хозяйствующий субъект - индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Однако УФАС по Сахалинской области не установило и не указало в решении, на какие условия обращения услуги на соответствующем товарном рынке произошло воздействие со стороны заявителя путем издания спорного приказа, т.е. на цену услуги, сроки ее выполнения или иные условия, а, следовательно, не были определены и конкуренты учреждения на данном товарном рынке.

Кроме этого, в оспариваемом решении административным органом не указано, в каких целях давалась последним правовая оценка п.1.2 приказа N 229-п при вынесении решения применительно к самому приказу N 229-п: в целях государственного санитарно-эпидемиологического надзора, лицензирования или социально-гигиенического мониторинга. Несмотря на это, на листе N 2 оспариваемого решения указано, что дело возбуждено в отношении заявителя за нарушение, которое выразилось в издании п.1.2 приказа о проведении экспертиз и иных видов оценок в ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Сахалинской области" в целях лицензирования.

Между тем, указанные в оспариваемом приказе N 229-П виды оценок проводятся по предписанию и на основании определений о назначении экспертизы в учреждении бесплатно в рамках государственного задания, аналогичным образом такие оценки и экспертизы в рамках государственных заданий бесплатно должны проводить и бюджетные учреждения других регионов РФ как потенциальные конкуренты учреждения в Сахалинской области. В то же время, иные аккредитованные не бюджетные организации также имеют право проводить такие экспертизы за плату, а не бесплатно, в противном случае расходы на оказание таких услуг им должны быть компенсированы из федерального бюджета. Указанные обстоятельств дела не нашли свое отражение в оспариваемом решении.

Таким образом, из оспариваемого решения не ясно, что является предметом товарного рынка: оказание услуги по проведению санитарно-эпидемиологических экспертиз и иных видов оценок на платной или на бесплатной основе и соответственно, кто будет являться конкурентом учреждения на данном товарном рынке, и в каких его географических границах.

В то же время, если антимонопольный орган рассматривал границы товарного рынка как всю территорию РФ, то конкурентами учреждения будут являться не только бюджетные учреждения других регионов РФ, которые осуществляют такую деятельность бесплатно за счет средств, поступающих к ним в рамках государственного задания, но и любые иные аккредитованные организации, находящиеся как на территории Сахалинской области, так и на территории РФ, которые осуществляют эту деятельность за плату.

То есть, административный орган не исследовал товарный рынок проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, не определил конкурентов, не определи предмет самой услуги, а именно, оказание такой услуги за плату или бесплатно, если такая услуга оказывается бесплатно, то в чем заключается нарушение конкуренции, т.е. на какие условия обращения услуги на соответствующем товарном рынке осуществлялось воздействие приказом N 229-п и кто будет являться конкурентом учреждения, такие же учреждения из других регионов РФ или предприятия иной организационно-правовой формы, аккредитованные в установленном законом порядке, которые за плату могут проводить санитарно-эпидемиологические экспертизы. Административный орган не установил географические границы указанного товарного рынка, т.е. готовы ли потребители такой услуги проводить экспертизы, исследования, оценки в других регионах РФ в государственных учреждениях бесплатно, или в иных аккредитованных организациях за плату, в том числе, на территории Сахалинской области, если такие организации имеются, или за пределами Сахалинской области с учетом несения ими (потребителями) дополнительных расходов на поездку в эти организации, направления по почте необходимых для проведения исследований материалов, образцов продукции, документов.

В материалах дела и оспариваемом решении отсутствует анализ формирования государственного задания учреждения и аналогичных учреждений в других регионах РФ, то есть каким образом уменьшится или увеличится объем их финансирования по государственным заданиям в случае непроведения в этих государственных учреждениях по предписанию заявителя экспертиз или проведения их в меньшем количестве.

Административный орган также не исследовал, какие иные аккредитованные организации находятся на территории Сахалинской области.

Довод антимонопольного органа, изложенный в оспариваемом решении, что ограничением конкуренции на спорном товарном рынке является лишение потребителя услуги права выбора аккредитованной лаборатории, необоснован, поскольку потребители данной услуги не являются хозяйствующими субъектами и на них Закон о защите конкуренции не распространяется.

В этой связи, сам по себе факт указания в спорном приказе N 229-п о проведении экспертиз на базе конкретного учреждения не влечет за собой угрозу недопущения, ограничения и устранения конкуренции, а также необоснованное препятствование осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов, поскольку административный орган не установил и не доказал факт конкуренции между учреждением и другими хозяйствующими субъектами, не выявил такие хозяйствующие субъекты.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о недоказанности совершения заявителем нарушения Закона о защите конкуренции путем издания п. 1.2 приказа N 229-п и приказа от 06.06.2011 N 95-п.

Довод административного органа о том, что в силу Закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и изданного на его основании Постановления Правительства РФ N 352 от 06.05.2011 "Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание" услуги по проведению расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и других видов оценок в целях получения государственных услуг оказываются на платной основе, то установленный приказом N 229-п с изменениями, вынесенными приказом N 95-п в части, предусматривающей проведение расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и других видов оценок на безвозмездной основе прямо противоречит указанным выше актам, несостоятелен, так как положения п.1.2 приказа N 229-п соответствуют по содержанию положению п. 5 Порядка, утвержденного приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.2007 N 224, а сам приказ N 224 от 19.07.2007 как нормативный правовой акт не был признан недействующим. Кроме того, Постановление Правительства РФ N 352 от 06.05.2011 "Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание" не содержит указания о распространении его действия на случаи проведения экспертиз, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок бюджетными учреждениями в рамках их государственных заданий.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о том, что решение Управления Роспотребнадзора от 29.06.2011, которым действия Управления Роспотребнадзора по изданию п. 1.2 приказа от 15.12.2008 N 229-п и приказа от 06.06.2011 N 95-п признаны нарушающими п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, является незаконным и необоснованным и нарушает права заявителя.

В пп. "а" п. 3 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции предусмотрено полномочие антимонопольного органа на выдачу федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательных для исполнения предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

Учитывая, что факт нарушения заявителем п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции при издании п. 1.2 приказа от 15.12.2008 N 229-п и приказа от 06.06.2011 N 95-п не нашел своего подтверждения, то у УФАС по Сахалинской области не имелось оснований для выдачи Управлению Роспотребнадзора предписания об отмене указанных актов.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения требований заявителя.

Поэтому суд апелляционной инстанции считает, что выводы, изложенные в обжалуемом судебном решении, соответствуют обстоятельствам дела; нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права судом не допущено, в силу чего основания для отмены или изменения решения суда первой инстанции, удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 16 сентября 2011 года по делу N А59-2880/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

Г. М. Грачёв

Судьи

Н.В. Алфёрова З.Д. Бац