Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2011 г. N 18АП-10752/11

г. Челябинск

28 ноября 2011 г.

Дело N А76-7399/2011

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Костина В.Ю., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Машировой Я.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления по делам образования г. Челябинска и Администрации г. Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 05.09.2011 по делу N А76-7399/2011 (судья Михайлова Е.А.).

В заседании приняли участие представители:

Администрации г. Челябинска - Антонов Д.А. (доверенность N 05-1585 от 10.10.2011);

Управления по делам образования г. Челябинска - Киреев К.Э. (доверенность N 16-32 от 29.03.2011);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Казанцева Л.Ю. (доверенность N 72 от 01.06.2011).

общества с ограниченной ответственностью ТК "АМИТРЕЙД" - Задорин К.Б. (доверенность от 08.12.2010).

Управление по делам образования г. Челябинска (далее - Управление) и Администрация г. Челябинска (далее - Администрация) обратились в Арбитражный суд Челябинской области с заявлениями к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган) о признании недействительными пунктов 1-8 принятого в отношении заявителей решения от 29.03.2011 по делу N 92-07/10 о нарушении антимонопольного законодательства, а также вынесенных на основании этого решения предписаний от 09.02.2011 (исх. N N 3005/07, 3008/07, 3009/07, 3010/07) по делу N 92-07/10 (с учетом принятого судом уточнений заявленных требований).

Определением Арбитражного суда Челябинской области от 01.06.2011 возбужденные на основании указанных заявлений дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены: муниципальное автономное учреждение "Комбинат продовольствия и социального питания" (далее - МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания", Учреждение); общество с ограниченной ответственностью ПКФ "Анис"(далее- ООО ПКФ "Анис") общество с ограниченной ответственностью ТД "Сыробогатов" (далее- ООО "Сыробогатов"); открытое акционерное общество "Первый хлебокомбинат" (далее- ОАО "Первый хлебокомбинат"); общество с ограниченной ответственностью ТД "Шишков" (далее- ТД "Шишков"); общество с ограниченной ответственностью "Успех" (далее- ООО "Успех"); общество с ограниченной ответственностью ТК "М-Трейдинг" (далее- ТК "М-Трейдинг"); индивидуальный предприниматель Богуславский Сергей Вадимович (далее- ИП Богуславский С.В.); общество с ограниченной ответственностью "Регион-К" (далее- ООО "Регион-К"); индивидуальный предприниматель Васильева Наталья Александровна (далее- ИП Васильеа Н.А.); общество с ограниченной ответственностью ТД "Ладья" (далее- ООО ТД "Ладья"); индивидуальный предприниматель Фраас Екатерина Викторовна (далее- Фраас Е.В.); общество с ограниченной ответственностью ТК "АМИТРЕЙД" (далее- ООО ТК "АМИТРЕЙД"); общество с ограниченной ответственностью ТД "Сладкий конди" (далее- ООО "Сладкий конди"); общество с ограниченной ответственностью ТД "Южный" (далее- ООО ТД "Южный"); общество с ограниченной ответственностью "Нептун" (далее- ООО "Нептун"); общество с ограниченной ответственностью "Рубикон" (далее- ООО "Рубикон"); общество с ограниченной ответственностью "ПИРАМИДА Групп" (далее- ООО "ПИРАМИДА групп"); общество с ограниченной ответственностью "Шугар трейд" (далее- ООО "Шугар трейд") "Гелиос"); общество с ограниченной ответственностью "Солнечный круг" (далее- ООО "Солнечный круг").

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 05.09.2011 в удовлетворении требований заявителей отказано.

Не согласившись с таким решением, Управление и Администрация обжаловали его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе заявители просят решение суда отменить, а заявленные требования удовлетворить.

В обоснование апелляционной жалобы Управление ссылается на отсутствие в его действиях нарушений п.5 ст.4, ч.ч.1, 3 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) ч.2 ст.3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) и ст.692 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Указывает на то, что им не принималось решение об организации питания посредством создания и осуществления деятельности МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания", так как это учреждение создано Распоряжением Администрации г. Челябинска N 4434-д от 23.10.2009 и учредителем в этом распоряжении указано непривлеченное к участию в деле Управление по торговле и услугам Администрации, тогда как Управление по делам образования г. Челябинска создано лишь в августе 2010 года. Постановлением Администрации N 279-П от 15.09.2010 утвержден реестр муниципальных услуг в сфере деятельности Управления, в котором в качестве органа местного самоуправления, участвующего в предоставлении муниципальной услуги по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях указано МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания", а соответствующие объемы бюджетных ассигнований утверждаются главными распорядителями, включая Управление. Финансовое обеспечение деятельности МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания" осуществляется в виде субвенций и субсидий. Цены на продукцию установлены в соответствии со средними розничными ценами ГК ЕТО. Учреждение в силу ст.4 Закона N 94-ФЗ не может выступать в качестве муниципального заказчика, и фактически осуществляло взаимодействие с хозяйственными субъектами, предлагающими продукты питания, тогда как Управлением выдавались Учреждению муниципальные задания на оказание услуг по организации питания в муниципальных учреждениях и заключено соглашение от 31.12.2010 о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение затрат на оказание услуг по организации питания.

Администрация в своей апелляционной жалобе ссылается на необоснованность вывода суда первой инстанции об осуществлении МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания" функций органа местного самоуправления, так как Устав Учреждения ссылку на наличие таких полномочий не содержит, и Распоряжение Администрации N 4434-д от 23.10.2009 также не возлагает на него обязанность по исполнению таких функций. Полагает, что, делая вывод о противоречии муниципального задания требованиям бюджетного законодательства, УФАС по Челябинской области вышло за пределы своих полномочий. Считает также недоказанными воспрепятствование иным хозяйствующим субъектам осуществлению хозяйственной деятельности и установление ограничения приобретателям товаров выбора хозяйствующих субъектов.

Представители Управления и Администрации в судебном заседании поддержали доводы апелляционных жалоб.

Представители заинтересованного лица и ООО ТК "АМИТРЕЙД" в судебном заседании возражали против удовлетворения апелляционных жалоб по основаниям, изложенным в отзыве. Считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а доводы апелляционных жалоб - несостоятельными.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание их представители не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции без участия не явившихся представителей третьих лиц.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционных жалоб, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Постановлением Администрации г. Челябинска от 23.07.2008 N 176-п "Об утверждении отраслевой целевой программы "Организация питания воспитанников и обучающихся в МОУ г. Челябинска на 2008-2010 годы" утвержден план мероприятий указанной целевой программы, предусматривающий необходимость проведения торгов на организацию питания в муниципальных образовательных учреждениях. Аналогичное положение содержится в отраслевой программе "Организация питания воспитанников и обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях г. Челябинска на 2011-2013 годы", утвержденной Распоряжением Администрации от 20.08.2010 N 6634.

21.09.2009 в Администрацию г. Челябинска от Управления по торговле и услугам Администрации г. Челябинска поступило письмо исх. N 024-1/298 о создании Учреждения в целях: организации питания воспитанников детских дошкольных образовательных, лечебных и иных учреждений социальной сферы г. Челябинска; внедрения современных технологий организации питания воспитанников детских дошкольных образовательных, лечебных и иных социальных учреждений г. Челябинска; развития и укрепления материально-технической базы питания в дошкольных, школьных столовых, столовых лечебных и иных учреждений социальной сферы г. Челябинска за счет установки высокопроизводительного и энергосберегающего оборудования, внедрения современных технологий; закупа, хранения, расфасовки и доставки продуктов питания до дошкольных столовых, столовых лечебных и других учреждений социальной сферы г. Челябинска; обеспечения безопасности питания и недопущения поставки продукции, содержащей генно-модифицированные организмы; реализации муниципальных, региональных и федеральных программ по обеспечению доступного и сбалансированного здорового питания и модернизации технологического оборудования.

Распоряжением Администрации от 23.10.2009 N 4434-д в целях обеспечения организации питания воспитанников детских дошкольных образовательных и иных учреждений г. Челябинска решено создать МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания", учредителем которого поручено выступить Управлению по торговле и услугам Администрации г. Челябинска, которому также поручено утвердить учредительные документы и обеспечить государственную регистрацию Учреждения.

Приказом Администрации N 4 от 15.12.2009 утвержден Устав МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания", из которого следует, что Учреждения создано в соответствии с Распоряжением Администрации от 23.10.2009 N 4434-д.

Пунктом 2.1 Устава определены цели создания учреждения, соответствующие целям, указанным в письме Управления по торговле и услугам Администрации г. Челябинска от 21.09.2009 исх. N 024-1/298.

Пунктом 2.2 Устава к видам деятельности Учреждения отнесены: организация питания воспитанников детских дошкольных, образовательных, лечебных и иных учреждений социальной сферы г. Челябинска; услуги общественного питания; производство и реализация полуфабрикатов; оптовая и розничная торговля продуктами питания; услуги хранения и складской переработки; транспортно-экспедиционные услуги, организации перевозок, аренда транспортных средств; посреднические услуги; производство пищевых продуктов; организация, проведений и участие в выставках, фестивалях, ярмарках, аукционах товаров, выездной торговле; производственно-техническая деятельность; инновационная, внедренческая деятельность; установление междугородних и международных связей с целью популяризации здорового, горячего питания, а также повышения квалификации сотрудников учреждения; рекламная деятельность, маркетинг.

Пунктом 3.6 Устава предусмотрено право Учреждения получать доход от осуществления своей деятельности.

Распоряжением Администрации от 09.08.2010 N 6366 учредителем Учреждения поручено выступить Управлению по делам образования г. Челябинска (зарегистрированному в качестве юридического лица Управлением государственной регистрации г. Челябинска 29.06.1998 за номером 10200, и имеющему основной государственный регистрационный номер 1027402903516). Соответствующие изменения внесены в Устав Учреждения 23.08.2010.

Постановлением Администрации от 10.11.2009 N 218-п утвержден Реестр муниципальных услуг г. Челябинска по сфере деятельности Главного распорядителя средств бюджета города Управления по делам образования.

Постановлением Администрации от 15.09.2010 N 279-п в постановление N 218-п внесены изменения, в соответствии с которыми, в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления по созданию условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания включена оказываемая Учреждением услуга "организация питания в муниципальных образовательных учреждениях".

Управлением по делам образования утверждены муниципальные задания МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания" N 20 (на организацию питания в муниципальных образовательных учреждениях в 2010 году) и N 16-01/169 (на оказание муниципальных услуг по организации питания в муниципальных образовательных учреждениях на 2011 год), разделом 4 которых к основным процедурам оказания муниципальной услуги отнесены: закуп продуктов питания; хранение продукции в специально оборудованных складских помещениях; поставка продукции муниципальным образовательным учреждениям; доставка продукции в учреждения согласно графику; логистика и диспетчеризация процесса; ежедневный сбор от учреждений (согласно дислокации) заявок на вывоз товара; анализ и обобщение заявок; формирование и комплектование автотранспорта по ассортименту (товарному соседству), количеству и составление маршрутов в зависимости от поданных образовательными учреждениями заявок в соответствии с графиком поставки; мониторинг движения транспортных средств в соответствии со временем доставки продукции; представление ежемесячной информации учредителю об объемах отгруженной продукции; ведения персонифицированного учета использования субсидий.

Управлением по делам образования г. Челябинска заключены соглашения с МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания" от 15.09.2010 и от 31.12.2010 (сроком действия соответственно до 31.12.2010 и до 31.03.2011) о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение затрат на оказание услуг для организации питания, предметом которых является предоставление Учреждению субсидий из муниципального бюджета на возмещение нормативных затрат на оказание муниципальных услуг для муниципальных образовательных учреждений (пункты 1 соглашений). Пунктами 4.1-4.16 соглашений определены обязанности Учреждения, в которые включены: организация питания в муниципальных образовательных учреждениях путем поставки продукции (п.4.1); поставка продукции в согласованных объемах (п.4.2); Осуществление поставки продуктов партиями в ассортименте и количестве, согласно заявкам получателей (п.4.3); поставка продукции с запасом срока годности не менее 80% от срока, установленного производителем и указанного на упаковке (п.4.8); замена за свой счет продукции в случае выявления поставки некачественной продукции (п.4.9); поставлять продукцию в упаковке, препятствующей ее порче и проникновению влаги (п.4.10); оказывать муниципальные услуги за счет субсидий в соответствии с муниципальным заданием учредителя за счет субсидии, направляемой учредителем и иных денежных средств, перечисляемых на счет Учреждения получателями (п.4.12); не осуществлять покрытие части нормативных затрат за счет субсидии, если Учреждением оказываются услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату (п.4.15).

МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания" с целью осуществления поставки продуктов питания в муниципальные образовательные дошкольные учреждения заключены договоры купли-продажи и поставки продуктов питания, частично финансируемые за счет средств бюджета г. Челябинска, со следующими организациями: ООО ПКФ "Анис"; ООО ТД "Сыробогатов"; ОАО "Первый хлебокомбинат"; ООО ТД "Шишков"; ООО "Успех"; ООО ТК "М-Трейдинг"; ИП Богуславский С.В.; ООО "Регион-К"; ИП Васильева Н.А.; ООО ТД "Ладья"; ИП Фраас Е.В.; ООО ТК "АМИТРЕЙД"; ООО ТД "Сладкий конди"; ООО ТД "Южный"; ООО "Нептун"; ООО "Рубикон"; ООО "ПИРАМИДА Групп"; ООО "Шугар трейд"; ООО "Гелиос"; ООО "Солнечный круг".

По итогам проведения УФАС по Челябинской области анализа правых актов Администрации г. Челябинска по организации деятельности МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания", приказом руководителя антимонопольного органа от 04.01.2010 N 425 в отношении Администрации и Управления по делам образования г. Челябинска возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 92-07/10, по признакам нарушения ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения указанного дела, антимонопольным органом вынесено решение от 29.03.2011, в соответствии с которым: которым действия Администрации по наделению хозяйствующего субъекта - МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания" функциями органов местного самоуправления по реализации муниципальных, региональных и федеральных программ по обеспечению доступного и сбалансированного здорового питания и модернизации технологического оборудования, путем издания распоряжения от 23.10.2009 N 4434-д "О создании Учреждения", признаны нарушающими часть 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (п.1 решения); действия Администрации по созданию МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания" в соответствии с Распоряжением от 23.10.2009 N 4434-д в целях обеспечения и организации питания воспитанников детских дошкольных, образовательных и иных учреждений г. Челябинска, ведущие к необоснованному препятствованию осуществлению хозяйственной деятельности хозяйствующими субъектами и установлению для приобретателей товаров ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, и, как следствие, приводящие или могущие привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции, признаны нарушающими ч.1 ст.15 закона 3135-ФЗ, в том числе п.п.2 и 5 части 1 этой статьи (п.2 решения); содержание п.2 Устава Учреждения, предусматривающее наделение хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления по реализации муниципальных, региональных и федеральных программ по обеспечению доступного и сбалансированного здорового питания и модернизации технологического оборудования (с учетом содержания п.3.6 Устава), признано противоречащим ч.3 ст.15 закона N 135-ФЗ (п.3 решения); действия Администрации и Управления по необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам в сфере поставки продуктов питания в муниципальные дошкольные, образовательные учреждения, а также по созданию преимущественных условий деятельности отдельному хозяйствующему субъекту в указанной сфере путем выдачи муниципальных заданий N 20 и N 16-01/169 на поставку продуктов питания, являющуюся муниципальной нуждой, путем заключения с Учреждением 15.09.2010 и 31.12.2010 соглашений на предоставление субсидий из муниципального бюджета с целью финансирования выполнения Учреждением муниципального заказа, что не обеспечивало состояние конкуренции в сфере поставки продуктов питания в муниципальные дошкольные, образовательные учреждения и установило для приобретателей продуктов питания - образовательных учреждений, ограничение выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют указанные товары, признаны нарушающими ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, в том числе пунктов 2 и 5 указанной статьи (п.4 решения); действия Администрации по необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, выразившемся в ошибочном включении в соответствии с постановлением от 15.09.2010 N 279-п в реестр муниципальных услуг г. Челябинска по сфере деятельности Главного распорядителя средств бюджета города Управления по делам образования услуги "организация питания в муниципальных образовательных учреждениях", оказываемой МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания", фактически являющейся поставкой продуктов питания в муниципальные образовательные учреждения, что создает необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, устанавливает для приобретателей продуктов питания - образовательных учреждений ограничение выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют указанные товары, и, как следствие, приводит или может привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции, признаны нарушающими ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, в том числе пунктов 2 и 4 этой статьи (п.4 решения); действия МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания", наделенного согласно распоряжению от 23.10.2009 N 4434-д и Уставу полномочиями органов местного самоуправления г. Челябинска по реализации муниципальных, региональных и федеральных программ по обеспечению доступного и сбалансированного здорового питания и модернизации технологического оборудования, по заключению с ООО ПКФ "Анис", ООО ТД "Сыробогатов", ОАО "Первый хлебокомбинат", ООО ТД "Шишков", ООО "Успех", ООО ТК "М-Трейдинг", ИП Богуславским С.В., ООО "Регион-К", ИП Васильевой Н.А., ООО ТД "Ладья", ИП Фраас Е.В., ООО ТК "АМИТРЕЙД", ООО ТД "Сладкий конди", ООО ТД "Южный", ООО "Нептун", ООО "Рубикон", ООО "ПИРАМИДА Групп", ООО "Шугар трейд", ООО "Гелиос" и ООО "Солнечный круг" возмездных соглашений на поставку продуктов питания, финансируемых, в том числе, за счет бюджетных средств, без проведения торгов и запросов котировок, что привело к устранению конкуренции в сфере поставки продуктов питания для муниципальных нужд и установлению для приобретателей продуктов питания - образовательных учреждений ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют указанные товары, признаны противоречащими Постановлению Главы г. Челябинска от 23.07.2008 N 176-п и Распоряжению Администрации от 20.08.2010 N 6634, а также нарушающими ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ (п.5 решения); Администрации и Управлению решено выдать предписания об устранении нарушений антимонопольного законодательства (п.6 решения); Администрации решено выдать предписание об изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство (п.7 решения); материалы дела решено передать уполномоченному должностному лицу для решения вопроса о возбуждении административного производства (п.8 Решения).

Также по итогам рассмотрения указанного дела о нарушении антимонопольного законодательства УФАС по Челябинской области в адрес Администрации и Управления выданы предписания.

Предписанием от 09.02.2011 исх. N 3005/07 Администрации предписано: прекратить нарушений ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, а именно - обеспечить соответствие муниципального задания на 2011 год для МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания" требованиям действующего законодательства путем недопущения включения в него положений, предусматривающих осуществление за счет средств субсидий поставки товаров, в том числе продуктов питания, являющихся муниципальным заказом, а также путем недопущения заключения с Учреждением соглашений на предоставление субсидий из муниципального бюджета с целью финансирования выполнения муниципального заказа; прекратить нарушение ч.3 ст.15 закона N 135-ФЗ, а именно - привести Устав МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания" в соответствие с требованиями действующего законодательства, в том числе, исключив из п.2.1 Устава положения, предусматривающие наделение Учреждения функциями органа местного самоуправления по реализации муниципальных, региональных и федеральных программ пот обеспечению доступного и сбалансированного здорового питания и модернизации технологического оборудования. О выполнении предписания предложено сообщить в срок не позднее 30 календарных дней с момента получения предписания.

Предписанием от 09.02.2011 исх. N 3010/07, Администрации предписано прекратить нарушение ч.ч.1, 3 ст.15 закона N 135-ФЗ, а именно: привести распоряжение Администрации от 23.10.2009 N 4434-д в соответствие с требованиями действующего законодательства, в том числе, исключив из преамбулы распоряжения слова "обеспечения и организации питания воспитанников дошкольных, образовательных и иных учреждений г. Челябинска"; привести постановление Администрации от 15.09.2010 N 279-П в соответствие с требованиями действующего законодательства, в том числе исключить из реестра муниципальных услуг г. Челябинска по сфере деятельности Главного распорядителя бюджета города Управления по делам образования г. Челябинска услуги "организация питания в муниципальных образовательных учреждениях", оказываемые МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания", фактически являющейся поставкой продуктов питания. О выполнении предписания предложено сообщить в УФАС по Челябинской области в срок не позднее 30 календарных дней с момента получения предписания.

Предписанием от 09.02.2011 исх. N 3009/07 Управлению предписано: прекратить нарушение ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, а именно - обеспечить соответствие муниципального задания на 2011 год для МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания" требованиям действующего законодательства путем недопущения включения в него положений, предусматривающих осуществление за счет средств субсидий поставки товаров, в том числе, продуктов питания, являющихся муниципальным заказом, а также путем недопущения заключения с Учреждением соглашений на предоставление субсидий из муниципального бюджета с целью финансирования выполнения муниципального заказа; прекратить нарушение ч.3 ст.15 закона N 135-ФЗ, а именно - привести Устав МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания" в соответствие с требованиями действующего законодательства, в том числе, исключив из п.21 Устава положения, предусматривающие наделения хозяйствующего субъекта - Учреждения функциями органа местного самоуправления по реализации муниципальных, региональных и федеральных программ по обеспечению доступного и сбалансированного здорового питания и модернизации технологического оборудования. О выполнении предписания предложено сообщить в УФАС по Челябинской области в срок не позднее 30 календарных дней с момента получения предписания.

Не согласившись с указанными решением и предписаниями антимонопольного органа, заявители оспорили их в полном объеме в судебном порядке.

Рассмотрев требования заявителя по существу, суд первой инстанции отказал в их удовлетворении, указав на недоказанность предусмотренной законом совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспоренных ненормативных актов.

Вывод суда первой инстанции следует признать обоснованным.

Поскольку оспариваемые ненормативные правовые акты не содержат выводов в отношении Управления по торговле и услугам Администрации города Челябинска и не влияют на права и обязанности этого лица, содержащийся в апелляционной жалобе Управления довод о необходимости привлечь этот лицо к участию в настоящем деле подлежит отклонению.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Как следует из текста оспариваемого решения УФАС по Челябинской области, пункт 5 этого решения, оспоренный Управлением, содержит вывод о наличии нарушений в действиях МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания" по заключению возмездных соглашений с третьими лицами на поставку продуктов питания без проведения торгов и запросов котировок. Каких либо выводов в отношении заявителей по настоящему делу решение в этой части не содержит. Тексты заявления Управления и уточнений к нему не содержат обоснования заявленных требований об оспаривании пункта 5 решения антимонопольного органа в части нарушения прав и законных интересов Управления, как заявителя по делу. В этой связи, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности нарушения указанной частью оспариваемого решения прав и законных интересов Управления, что исключает возможность удовлетворения заявленных требований в этой части. Администрацией пункт 5 решения антимонопольного органа не оспаривается.

Из остальной части оспариваемого решения антимонопольного органа следует, что Администрации и Управлению вменяется в вину нарушение ч.ч.1, 3 ст.15 Федерального закона N 135-ФЗ.

Частью 3 ст.15 Закона N 135-ФЗ установлено, что запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено законом.

Для квалификации действий субъекта как совершенных с нарушением указанной нормы подлежит установлению факт наделения хозяйствующего субъекта функциями федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления.

Статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Некоммерческие организации, включая бюджетные учреждения, вправе осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям (п. 3 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Частями 1, 8 и 9 ст.2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" установлено, что автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

Из материалов дела следует, что МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания" осуществляет деятельность, приносящая ему доход.

Как указано в п.5 ст.4 Закона N 135-ФЗ, под хозяйствующим субъектом понимается индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

По смыслу приведенной нормы некоммерческая организация, осуществляющая приносящую доход деятельность, признается хозяйствующим субъектом независимо от того, на какие цели направляются полученные денежные средства.

Таким образом, следует признать обоснованным вывод УФАС по Челябинской области о наличии у Учреждения статуса хозяйствующего субъекта по смыслу, придаваемому этому понятию антимонопольным законодательством.

В силу положений ч.1 ст.2, п.15 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к компетенции органов местного самоуправления отнесены функции по созданию условий для обеспечения жителей городского округа, в том числе, услугами общественного питания и бытового обслуживания.

В соответствии с п.7 ст.9 и п.2 ч.4 ст.36 Устава г. Челябинска, в рамках осуществления полномочий по решению вопросов местного значения Администрация реализует планы и программы социально-экономического развития г. Челябинска.

Таким образом, деятельность по реализации муниципальных, региональных и федеральных программ по обеспечению доступного и сбалансированного здорового питания отнесена к функциям органов местного самоуправления. Содержащиеся в апелляционной жалобе Администрации возражения в этой части подлежат отклонению как не основанные на законе.

Возможность передачи полномочий органа местного самоуправления по реализации указанных функций иным хозяйствующим субъектам, в том числе созданным в форме автономного учреждения, прямо запрещена положениями ч.3 ст.15 Закона N 135-ФЗ.

Между тем, из текстов Распоряжения Администрации от 23.10.2009 N 4434-д, постановления Администрации от 15.09.2010 N 279-п, п.п.2.1, 2.2 и 3.6 Устава МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания" следует, что указанное учреждение фактически наделено функциями органа местного самоуправления по реализации муниципальных, региональных и федеральных программ по обеспечению доступного и сбалансированного здорового питания и модернизации технологического оборудования, что обоснованно признано антимонопольным органом нарушением ч.3 ст.15 Закона N 135-ФЗ. Возражения Администрации в этой части не могут быть приняты судом апелляционной инстанции, как не основанные на законе и материалах дела.

То есть пункты 1 и 3 оспоренного решения антимонопольного органа следует признать законными и обоснованными, оснований для признания решения недействительным в этой части у суда первой инстанции не имелось.

В соответствии с ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; 6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке; 7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п.8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч.1 ст.15 Федерального закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Антимонопольным органом сделан вывод о нарушении ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, в том числе пунктов 2 и 5 этой нормы, действиями: Администрации -по созданию Распоряжением от 23.10.2009 N 4434-д МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания" в целях обеспечения и организации питания воспитанников детских дошкольных, образовательных и иных социальных учреждений г. Челябинска, что ведет к необоснованному препятствованию осуществлению хозяйственной деятельности хозяйствующим субъектам и установлению для приобретателей товаров ограничения выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; Администрации - по необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, выразившемся в ошибочном включении в соответствии с постановлением от 15.09.2010 N 279-п в реестр муниципальных услуг г. Челябинска по сфере деятельности Главного распорядителя средств бюджета города Управления по делам образования услуги "организация питания в муниципальных образовательных учреждениях", оказываемой МАУ "Комбинат продовольствия и социального питания", фактически являющейся поставкой продуктов питания в муниципальные образовательные учреждения, что создает необоснованные препятствия осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, устанавливает для приобретателей продуктов питания - образовательных учреждений ограничение выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют указанные товары; Администрации и Управления - по необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам в сфере поставки продуктов питания в муниципальные дошкольные, образовательные учреждения, а также по созданию преимущественных условий деятельности отдельному хозяйствующему субъекту в указанной сфере путем выдачи муниципальных заданий N 20 и N 16-01/169 на поставку продуктов питания, являющуюся муниципальной нуждой, путем заключения с Учреждением 15.09.2010 и 31.12.2010 соглашений на предоставление субсидий из муниципального бюджета с целью финансирования выполнения Учреждением муниципального заказа, что не обеспечивало состояние конкуренции в сфере поставки продуктов питания в муниципальные дошкольные, образовательные учреждения и установило для приобретателей продуктов питания - образовательных учреждений, ограничение выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют указанные товары.

При этом антимонопольным органом правомерно отмечено отличие правовой природы правоотношений по поставке товаров, регулируемых §3 Главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации, от правоотношений в сфере оказания муниципальной услуги, представляющих собой деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, осуществляемую по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения (ст.2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг").

В этой связи УФАС по Челябинской области обоснованно указано, что выдача муниципальных заданий N 20 и N 16-01/169 на оказание муниципальных услуг по организации питания в 2010 и 2011 годах, содержащих указание на фактическое осуществление поставок продуктов питания для муниципальных образовательных учреждений, не соответствует ст.4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и ст.69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющим общие требования к порядку выдачи задания на оказание муниципальных услуг, а также ч.2 ст.3 Закона N 94-ФЗ, Постановлению Главы г. Челябинска от 23.07.2008 N 176-п и Распоряжению Администрации г. Челябинска от 20.08.2010 N 6634, устанавливающих требование об обязательном проведении торгов при реализации целевых программ "Организация питания воспитанников и обучающихся в МОУ г. Челябинска на 2008-2010 годы" и "Организация питания воспитанников и обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях г. Челябинска на 2011-2013 годы". Этот вывод сделан антимонопольным органом при осуществлении в порядке государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства анализа действий Управления и Администрации, в пределах компетенции, предоставленных этому органу положениями п.п.1, 2 ст.22 Закона N 135-ФЗ, а потому содержащаяся в апелляционной жалобе Администрации ссылка на превышение действиями УФАС по Челябинской области в этой части предоставленных ему полномочий подлежит отклонению.

Помимо этого антимонопольным органом указано на отсутствие в муниципальных заданиях предусмотренных ст.69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации сведений (отсутствуют условия и порядок досрочного прекращения исполнения муниципального задания, порядок оказания муниципальной услуги, не указан правовой акт, утвердивший административный регламент муниципальной услуги, отсутствует возможность проверить установление тарифа на единицу муниципальной услуги).

Рассматриваемые действия Администрации и Управления необоснованно воспрепятствовали и ограничили для приобретателей товаров выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, что привело к устранению конкуренции в сфере поставки продуктов питания для муниципальных нужд, а потому такие действия заявителей обоснованно квалифицированы антимонопольным органом как противоречащие требованиям ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ.

С учетом указанных обстоятельств у суда первой инстанции отсутствовали основания для переоценки содержащейся в оспоренном решении антимонопольного органа квалификации действий заявителя. Такое решение, а также выданные на основании этого решения оспоренные по настоящему делу предписания антимонопольного органа, отвечающие принципам конкретности и исполнимости, являются законными и обоснованными.

Принимая во внимание, что вынесение оспоренного решения произведено УФАС по Челябинской области в пределах предоставленной этому органу компетенции, оснований для признания его несоответствующим закону не имелось.

Таким образом, оснований для переоценки вывода суда первой инстанции об отсутствии совокупности условий, свидетельствующих о недействительности оспоренного решения антимонопольного органа у суда апелляционной инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене решения судом, не установлено.

При таких обстоятельствах, основания для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены судебного акта отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Челябинской области от 05.09.2011 по делу N А76-7399/2011 оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления по делам образования г. Челябинска и Администрации г. Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

В.Ю. Костин О.Б. Тимохин