Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 ноября 2011 г. N 20АП-5105/11

г. Тула

24 ноября 2011 г.

Дело N А62-2963/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 18 ноября 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 ноября 2011 года.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Полынкиной Н.А.,

судей Стахановой В.Н., Тучковой О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Гуленковой И.А.,

при участии:

от ООО "Смоленская региональная теплоэнергетическая компания "Смоленскрегионтеплоэнерго" (ОГРН 1036758309719, ИНН 6730048214): Шмелева И.С. - представитель по доверенности от 24.08.2011 N 374, паспорт, Юхимчук А.А. - представитель по доверенности от 14.06.2011 N 346, паспорт, Моисеева О.О. - представитель по доверенности от 30.08.2011, N 387, паспорт,

от Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1067746766240, ИНН 7702609639): Парчинский Е.А. - представитель по доверенности от 02.02.2011 N 42, паспорт, Филатова Н.В. - представитель по доверенности 02.02.2011 N 43, паспорт, Борминова Н.А. - представитель по доверенности от 03.05.2011 N 88, паспорт,

рассмотрев апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Смоленской области от 15 сентября 2011 года по делу N А62-2963/2011 (судья Печорина В.А.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью Смоленская региональная теплоэнергетическая компания "Смоленскрегионтеплоэнерго" (далее - ООО "Смоленскрегионтеплоэнерго", общество) обратилось в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Центральное управление Ростехнадзора, Управление) о признании недействительным распоряжения о назначении внеплановой выездной проверки от 18.05.2011 N С-865, действий лиц, уполномоченных проводить проверку, незаконными.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 15.09.2011 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с решением, Центральное управление Ростехнадзора обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить. Оспаривая решение Арбитражного суда Смоленской области, заявитель жалобы указывает, что основанием для проведения проверки послужила служебная записка начальника отдела Парчинского Е.А. от 08.04.2011 N 6.5/48, согласно которой в Ярцевском филиале ООО "Смоленскрегионтеплоэнерго" на опасном производственном объекте - котельной N 8 - произошел взрыв, который повлек несчастный случай. Таким образом, именно факт инцидента на опасном производственном объекте явился основанием для проведения внеплановой проверки. Также доказательством к служебной записке Парчинского Е.А. являлся акт установления причин технологического отказа в работе котельной или тепловой сети N 12. Кроме того, положения ст. 9 Федерального закона N 294-ФЗ не распространяются на контрольно-надзорные мероприятия в области промышленной безопасности в части вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения. Заявитель жалобы указывает на необоснованность ссылки суда первой инстанции на объяснения представителя Управления Наумова Г.В., поскольку протокол об административном правонарушении составлен главным государственным инспектором Моисеевым К.И., являющимся ответственным за проведение проверки и непосредственно участвовавшим в ней. Кроме того, законодательство Российской Федерации не ограничивает Ростехнадзор периодами и объемами проведения внеплановых проверок, а напротив, содержит основания для проведения таковых.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Смоленской области от 15.09.2011 проверены в порядке ст.ст. 266, 268 АПК РФ. При этом оснований, предусмотренных ст. 270 АПК РФ для отмены решения, судом апелляционной инстанции не установлено.

Проанализировав материалы дела, обсудив доводы заявителя жалобы, суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки от 18.05.2011 N С-865 Центральным управлением Ростехнадзора проведена проверка в отношении ООО "Смоленскрегионтеплоэнерго".

По результатам проведенной проверки выявлены нарушения обществом требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов, о чем составлен акт проверки от 23.06.2011.

Центральным управлением Ростехнадзора 23.06.2011 составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, и выдано предписание от 23.06.2011 N 6.5-0865вн-П/0139-2011 об устранении выявленных нарушений.

Полагая, что при назначении и проведении вышеуказанной проверки Управлением нарушены требования Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах, утвержденного приказом Минприроды РФ от 30.10.2008 N 280, ООО "Смоленскрегионтеплоэнерго" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

По правилам части 1 статьи 198 и части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются положениями Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

В соответствии с положениями пункта 5 статьи 27 Федерального закона N 294-ФЗ до 1 августа 2011 года положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, не применяются при осуществлении государственного контроля (надзора), указанного в части 4 статьи 1 настоящего Федерального закона, в том числе, в части проведения проверок в области промышленной безопасности.

Вместе с тем, Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах, утвержденным Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30.10.08 N 280, (далее - Административный регламент) установлены основания и порядок осуществления государственного контроля уполномоченным органом в сфере промышленной безопасности. Данные основания и порядок являются обязательными для должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, поскольку направлены, в том числе, на достижение стабильности в сфере предпринимательской деятельности (в части ограничения государственного контроля) и на соблюдение гарантий защиты интересов лиц, в отношении которых такой контроль осуществляется.

В соответствии с вышеуказанным ссылка заявителя апелляционной жалобы на ст. 9 Федерального закона N 294-ФЗ, положения которой не распространяются на контрольно-надзорные мероприятия в области промышленной безопасности в части вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, необоснованна, поскольку суд первой инстанции руководствовался положениями Административного регламента.

Согласно пункту 45.9 Административного регламента в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю и надзору в области промышленной безопасности указываются, в частности, правовые основания проведения мероприятия по контролю и надзору в области промышленной безопасности, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке.

Как следует из материалов дела, основанием для принятия распоряжения от 18.05.2011 N С-865 о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица - ООО "Смоленскрегионтеплоэнерго" явилась служебная записка начальника отдела по надзору за общепромышленными и взрывопожароопасными производствами и объектами Парчинского Е.А. от 08.04.2011 N 6.5/48, в которой содержится информация о факте несчастного случая со слесарем газовой службы Захаровым A.M., произошедшего на котельной N 8, расположенной по адресу: Смоленская обл., г. Ярцево, ул. Октябрьская, д. 22. В служебной записке указывается также на то обстоятельство, что расследование несчастного случая было проведено самостоятельно специалистами Ярцевского филиала ООО "Смоленскрегионтеплоэнерго", о чем Управление извещено не было. Комиссией по расследованию несчастного случая не установлены истинные причины несчастного случая и лица, виновные в случившемся.

Вместе с тем, из материалов дела следует, что по факту несчастного случая 29.11.2010 на вышеуказанной котельной N 8 обществом в соответствии с постановлением Минтруда и соцразвития РФ от 24.10.2002 N 73 приказом N 321 от 30.11.2010 в Ярцевском филиале ООО "Смоленскрегионтеплоэнерго" создана комиссия для расследования причин несчастного случая из руководителей и специалистов, прошедших обучение и проверку знаний в области охраны труда в специализированных организациях, а также направлено извещение в исполнительный орган страховщика (по месту регистрации страхователя).

Согласно медицинскому заключению о характере полученных повреждений здоровья в результате несчастного случая на производстве и степени тяжести от 01.12.2010 несчастный случай квалифицирован как не относящийся к тяжелым.

В соответствии с положениями статьи 228, 228.1 Трудового кодекса РФ соответствующее извещение о несчастном случае направляется работодателем в территориальный орган соответствующего федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль (надзор) в установленной сфере деятельности, только при групповом несчастном случае (два человека и более), тяжелом несчастном случае или несчастном случае со смертельным исходом. Таким образом, в данном случае обязанность общества направлять извещение ответчику по установленной форме отсутствовала.

В соответствии с вышеуказанным ссылка апелляционной жалобы на то, что именно факт инцидента на опасном производственном объекте явился основанием для проведения внеплановой проверки, является несостоятельной.

В соответствии с пунктом 45.2 Административного регламента внеплановой проверке, предметом которой является контроль исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, подлежит деятельность поднадзорной организации при выявлении в результате планового мероприятия по контролю и надзору в области промышленной безопасности нарушений обязательных требований.

Внеплановые мероприятия по контролю проводятся Ростехнадзором также в случаях:

получения информации от юридических и физических лиц, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе

из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно

причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу

граждан, юридических или физических лиц;

возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных работ (услуг) по эксплуатации опасных производственных объектов других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей;

обращения граждан, юридических и физических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.

Обращения, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), не могут служить основанием для проведения внепланового мероприятия по контролю (пункт 45.2 Административного регламента).

Вместе с тем, пунктом 4 распоряжения Управления о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица от 18.05.2011 N С-865 установлено, что проверка проводится с целью контроля за соблюдением требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов на основании служебной записки начальника отдела Парчинского Е.А. от 08.04.2011 N 6.5/48.

Между тем, действующим законодательством такое основание для проведения внеплановой проверки, как служебная записка должностного лица органа Ростехнадзора, не предусмотрено, что исключает право государственного органа в данном случае назначать проверку юридического лица.

Кроме того, в вышеуказанной служебной записке не назван источник информации о событии, явившемся основанием для проведения внеплановой проверки.

Таким образом, ссылка апелляционной жалобы на служебную записку начальника отдела Парчинского Е.А. от 08.04.2011 N 6.5/48 как на основание для проведения проверки несостоятельна, поскольку данная служебная записка не является законным основанием для проведения проверки.

Ссылка апелляционной жалобы на акт N 12 установления причин технологического отказа в работе котельной или тепловой сети также не может быть принята во внимание, поскольку данный акт не подтверждает законности проведения проверки. Данный акт является внутренним документом заявителя. Официально данный документ не запрашивался, должностные лица и специалисты генеральной дирекции заявителя и Ярцевского филиала заявителя для дачи каких-либо пояснений по факту происшедшего в котельной N 8 не вызывались. Кроме того, в служебной записке начальника отдела Парчинского Е.А. речь идет только о несчастном случае, а в качестве приложения использован акт N 12 установления причин технологического отказа, в то время как текст служебной записки не содержит информации об отказах оборудования.

В соответствии с пунктом 45.6 Административного регламента при осуществлении внепланового мероприятия по контролю и надзору в области промышленной безопасности проверяется соблюдение тех требований промышленной безопасности, информация о нарушении которых явилась поводом для издания распоряжения (приказа) о проведении внепланового мероприятия по контролю и надзору в области промышленной безопасности.

Вместе с тем при назначении и проведении проверки Управлением осуществлялись мероприятия, выходящие за пределы информации, послужившей основанием для назначения внеплановой выездной проверки.

По сути Управлением проведена комплексная проверка деятельности всего предприятия и всех его филиалов по нескольким направлениям: эксплуатация взрывопожарных объектов, транспортировка опасных веществ, эксплуатация электрооборудования котельных, организация деятельности предприятия в области промышленной безопасности, соблюдение требований лицензирования.

При этом в судебном заседании в суде перовой инстанции, в том числе из объяснений представителя Управления Наумова Г.В., участвовавшего при проведении проверки, установлено, что в ходе указанной проверки котельная N 8 Ярцевского филиала общества (на которой произошел несчастный случай) вообще не проверялась.

Довод апелляционной жалобы о необоснованности ссылки суда первой инстанции на объяснения представителя Управления Наумова Г.В., поскольку протокол об административном правонарушении составлен главным государственным инспектором Моисеевым К.И., являющимся ответственным за проведение проверки и непосредственно участвовавшим в ней, является несостоятельным.

Как следует из представленного в материалы дела протокола от 23.06.2011 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 КоАП РФ, данный протокол составлен государственным инспектором отдела по надзору за общепромышленными и взрывопожароопасными производствами и объектами по Смоленской области Щербаковой Ф.У.

Кроме того, согласно приложению N 2 к распоряжению N С-865 от 18.05.2011 проверку на объектах систем теплоснабжения Ярцевского филиала общества проводили государственный инспектор Наумов Г.В. и главный государственный инспектор Можаев А.И.

Более того, государственный инспектор Управления Наумов Г.В. присутствовал на заседании суда первой инстанции и давал объяснения в качестве представителя по доверенности, выданной Центральным управлением Ростехнадзора.

Довод апелляционной жалобы о том, что законодательство Российской Федерации не ограничивает Ростехнадзор периодами и объемами проведения внеплановых проверок, а напротив, содержит основания для проведения таковых, является несостоятельной, поскольку, в соответствии с вышеуказанными обстоятельствами, проведенная в отношении общества проверка не является внеплановой, так как в нарушение пункта 44.8 Административного регламента данная проверка являлась комплексной проверкой деятельности общества, которая может быть только плановой.

При этом материалами дела подтверждено, что предыдущая плановая комплексная проверка деятельности общества проведена менее года назад на основании приказа Управления от 02.09.2010 в период с 06.09.2010 по 01.10.2010, в последующем Управлением в период с 15.11.2010 по 10.12.2010, с 20.12.2010 по 31.12.2010, с 16.02.2011 по 10.03.2011, с 11.04.2011 по 10.05.2011 проводились внеплановые проверки по контролю исполнения предписаний, выданных по результатам плановой комплексной проверки.

Также необходимо отметить, что доводы, заявленные в апелляционной жалобе, были предметом исследования суда первой инстанции и им дана надлежащая правовая оценка.

При вышеуказанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены принятого законного и обоснованного решения.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Смоленской области от 15 сентября 2011 года по делу N А62-2963/2011 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В порядке ч. 1 ст. 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.А. Полынкина

Судьи

В.Н. Стаханова О.Г. Тучкова